我國(guó)鐵路工程投資控制存在的問題及成因分析

曹光輝

（中鐵第五勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，江蘇徐州221000）

0 引言

鐵路是我國(guó)基礎(chǔ)性設(shè)施，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重要意義。當(dāng)前，我國(guó)鐵路建設(shè)雖然取得一定的成就，但是仍然存在諸多問題，不能充分滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)鐵路交通運(yùn)輸?shù)男枨蟆；诖耍瑢?duì)鐵路工程的投資控制進(jìn)行深入研究和分析，致力于尋找鐵路控制不佳的原因，進(jìn)而采取針對(duì)性的解決策略，促進(jìn)我國(guó)鐵路工程建設(shè)的現(xiàn)代化發(fā)展，從而為我國(guó)鐵路和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供決策和改革參考。

1 我國(guó)鐵路工程投資控制現(xiàn)狀

實(shí)施工程投資控制的根本目的在于最大限度地完成項(xiàng)目的既定投資目標(biāo)，保證建設(shè)問題控制在合理范圍內(nèi)，不會(huì)突破投資目標(biāo)，或者在無法避免的前提下盡可能地降低投資目標(biāo)被突破的可能性[1]。鐵路工程投資控制也是如此，根據(jù)數(shù)據(jù)分析，我國(guó)在投資控制上取得一定的成就，能夠很好地完成既定投資目標(biāo)。但是，鐵路工程建設(shè)中“三邊三超”問題依舊十分嚴(yán)重，幾乎普遍存在于大中小工程建設(shè)中。對(duì)于工程調(diào)增面來說，幾乎是100%，且調(diào)增的整體幅度較大，通常調(diào)增后的投資額大約為原來投資額的150%，有的甚至更高，為原來的2～3 倍，這已經(jīng)高出全國(guó)平均水平。對(duì)此，進(jìn)行深入的分析和研究，探尋鐵路投資控制成效如此不理想的原因。

2 我國(guó)鐵路工程投資控制問題的原因分析

2.1 工程過于復(fù)雜，認(rèn)知水平不足

鐵路建設(shè)項(xiàng)目受地形、地貌、水文、氣候等多種因素的影響，給施工帶來的難度較大。同時(shí)，由于鐵路工程是一條連貫的線，不能遇到山脈或湖泊就斷開，再到平坦的地方重新修建，而這就使得鐵路建設(shè)工作十分緩慢。不同地區(qū)的鐵路建設(shè)條件千差萬別，隱蔽工程眾多，而人們?cè)谛藿〞r(shí)往往存在對(duì)客觀認(rèn)知不夠，不能全面認(rèn)識(shí)到工程建設(shè)的復(fù)雜性，進(jìn)而無法在鐵路工程項(xiàng)目準(zhǔn)備階段全部且準(zhǔn)確地預(yù)判到這些不同因素的變化，以及其對(duì)項(xiàng)目投資的重大影響。這就導(dǎo)致鐵路工程投資控制程度不高，控制工作難以開展。

2.2 決策影響因素多，綜合考慮不夠

在項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，鐵路管理人需要權(quán)衡的因素過多，很難在短時(shí)間內(nèi)做出最佳取舍。同時(shí)，很容易出現(xiàn)重視這方面卻忽視這方面的問題，綜合考慮不夠，從而導(dǎo)致鐵路工程投資控制成效不高[2]。這也是其中重要的一個(gè)原因。

鐵路是我國(guó)不可或缺的交通線路，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。在鐵路工程決策環(huán)節(jié)中，需要統(tǒng)籌考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治、自然等多方面因素，龐大的信息整合給投資控制帶來較大的難度。同時(shí)，鐵路工程大多為國(guó)家和政府主導(dǎo)，項(xiàng)目的規(guī)劃和具體實(shí)施過程大多由政府決定，受政府職能控制。尤其是我國(guó)國(guó)土面積遼闊，人口眾多，人員分布不均，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，這在一定程度上使鐵路網(wǎng)建設(shè)不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)運(yùn)輸需求大，所修建的鐵路線路較多；經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)需求小，鐵路線較少。且鐵路具有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，促進(jìn)國(guó)土開發(fā)等作用。

因此，在鐵路工程建設(shè)研究中，受到社會(huì)、政治等因素影響較大，這在一定程度上導(dǎo)致鐵路修建的其他可行性研究不夠充分，項(xiàng)目決策缺乏必要的論證和系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃。為了趕工期甚至?xí)哟笸顿Y，浪費(fèi)財(cái)力，且建設(shè)質(zhì)量無法得到保證，進(jìn)而造成“三邊工程”。“三邊”出現(xiàn)后，必然會(huì)引發(fā)“三超”。給建設(shè)后期運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)留下不少問題。在這種情況下，不僅增大了鐵路工程投資額，而且工程質(zhì)量不理想。

另外，工程決策上的失誤也會(huì)影響工程建設(shè)成效，造成巨大的浪費(fèi)。這也是工程投資控制成效不佳的主觀原因之一。

2.3 勘查設(shè)計(jì)不充分，投資計(jì)算量不準(zhǔn)確

勘查是鐵路工程建設(shè)的前提，也是投資控制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，勘查設(shè)計(jì)工作是工程投資額設(shè)置的關(guān)鍵階段，其對(duì)整體工程投資控制工作的影響程度高達(dá)75%～98%。

由此可知，勘查設(shè)計(jì)的工作水平和質(zhì)量直接影響工程各階段的投資準(zhǔn)確性，且關(guān)系著工程量的準(zhǔn)確性。我國(guó)一直以來十分重視勘查設(shè)計(jì)，但是，由于鐵路的特殊性，和其他工程項(xiàng)目相比，其勘查難度較大，工程量較多。再加上受勘查技術(shù)、勘查人員的水平限制，勘查設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性受到主客觀因素的制約。由于勘查人員和勘測(cè)設(shè)計(jì)單位缺乏相應(yīng)的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，工作中沒有壓力也沒有動(dòng)力，從而導(dǎo)致勘測(cè)設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確也不深入。而因?yàn)榭睖y(cè)設(shè)計(jì)引發(fā)工程方案變更，造成投資追加的情況普遍發(fā)生。根據(jù)相關(guān)研究顯示，因?yàn)榭睖y(cè)設(shè)計(jì)造成投資額增加的比例占總增加比例的30%，和政府政策帶來的影響相同。這也使得工程投資管理在開始就根基不穩(wěn)，導(dǎo)致后續(xù)投資控制無法開展。同時(shí)，給工程投資總額確定、經(jīng)濟(jì)核算等方面帶來極大的困難，更不用說進(jìn)行投資控制了。有相關(guān)實(shí)踐證明，勘察設(shè)計(jì)工作質(zhì)量不高是造成投資控制事倍功半的重要原因之一[3]。

2.4 計(jì)算不科學(xué)，導(dǎo)致“三超”

投資控制作為一項(xiàng)龐大的計(jì)算工程，關(guān)鍵的就是科學(xué)、系統(tǒng)、合理、準(zhǔn)確地計(jì)算出鐵路工程項(xiàng)目的總體投資額。這是投資控制的前提和基礎(chǔ)，也是鐵路工程項(xiàng)目各個(gè)階段建設(shè)的投資標(biāo)準(zhǔn)。而投資額一般直接由工程量、工程階段取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、單價(jià)這三個(gè)方面決定。鐵路各個(gè)階段中的投資額需要精準(zhǔn)計(jì)算才能保證整體鐵路工程投資控制工作的有序開展。而計(jì)算不實(shí)的原因有很多，除了前期勘查設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確引起工程量變化，造成計(jì)算不準(zhǔn)確外。還有一些人為原因，如故意打壓價(jià)格爭(zhēng)取立項(xiàng)。總的來說，就是工程量計(jì)算和單價(jià)計(jì)算不科學(xué)，價(jià)格測(cè)算、定額制定等工作滯后，從而導(dǎo)致投資額確定存在諸多問題。

2.4.1 工程量計(jì)算不規(guī)范

在對(duì)鐵路各階段工程量進(jìn)行計(jì)算時(shí)，存在計(jì)算規(guī)則不明確，使用計(jì)算方法不規(guī)范等問題，很多數(shù)值中重漏現(xiàn)象嚴(yán)重，從而造成工程量計(jì)算不準(zhǔn)確。

2.4.2 價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)滯后

鐵路工程項(xiàng)目的綜合價(jià)格由單價(jià)和各項(xiàng)建設(shè)環(huán)節(jié)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所決定。在我國(guó)，鐵路工程的投資計(jì)算依據(jù)包括：可行性研究中的估算標(biāo)準(zhǔn)，施工圖環(huán)節(jié)的預(yù)算定額，技術(shù)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的概算定額。這也就是一個(gè)完善的定額體系。總體來說，在這些依據(jù)中量?jī)r(jià)固定。在以往的技術(shù)水平中，量的相對(duì)固定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的科學(xué)性和合理性。但是影響價(jià)格的因素較多，固定價(jià)格在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尚且可以實(shí)行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格瞬息萬變，實(shí)行的固定價(jià)很明顯不符合當(dāng)下實(shí)際情況。這也充分暴露了鐵路工程單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的滯后性和不適應(yīng)性，不能滿足市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求。因此，按照原有單價(jià)來確定工程投資完全不能體現(xiàn)合理性、公平性和科學(xué)性，使得各階段的投資計(jì)算都不實(shí)。此外，鐵路工程各階段單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之間存在一些“比價(jià)”問題，不配套、不合理，使得實(shí)際建設(shè)中，各類定額之間銜接度較弱。這也是“三超”的關(guān)鍵原因之一。

2.4.3 動(dòng)態(tài)變化因素考慮不全

動(dòng)態(tài)投資是為了保護(hù)鐵路工程總投資目標(biāo)不變的情況下，在設(shè)計(jì)預(yù)算編制中將整個(gè)鐵路工程開始到竣工這個(gè)期限內(nèi)會(huì)產(chǎn)生的工程造價(jià)正常變動(dòng)納入考慮范圍中，制定出必要的預(yù)留費(fèi)。以往在考慮動(dòng)態(tài)變化影響因素時(shí)，會(huì)將利率因素以及變化、稅率變動(dòng)、匯率變動(dòng)等放置一邊，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不予考慮。像機(jī)械、材料、人工等基本費(fèi)用的變動(dòng)會(huì)納入考慮中，但是由于專業(yè)度不夠，沒有準(zhǔn)確把握市場(chǎng)變化，分析不夠透徹，預(yù)測(cè)缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，導(dǎo)致預(yù)測(cè)變動(dòng)估計(jì)不足，考慮不全，從而導(dǎo)致實(shí)際投資額大大高于預(yù)測(cè)預(yù)算費(fèi)用。

2.5 政府的政策性影響

政府制定的鐵路政策是造成“三超”問題的重要原因之一。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，價(jià)格一般由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所決定，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。政府更多的是發(fā)揮政府職能管理經(jīng)濟(jì)，通過經(jīng)濟(jì)政策來引導(dǎo)社會(huì)資本開展生產(chǎn)和投資活動(dòng)。但是在經(jīng)濟(jì)變革背景下，為了推動(dòng)新型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，政府會(huì)采用有力的政策來調(diào)整經(jīng)濟(jì)行為。而在鐵路工程中，政府的政策性調(diào)整直接影響工程投資控制，提高控制難度。尤其是1992年后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，投資機(jī)制、金融機(jī)制、財(cái)稅機(jī)制等發(fā)生巨大變化，價(jià)格、匯率、稅率等隨之改變，而價(jià)格變動(dòng)超出市場(chǎng)決定價(jià)格范圍，也大大超出了工程造價(jià)預(yù)留費(fèi)的估計(jì)幅度。這一影響因素是不可控的，由特殊的經(jīng)濟(jì)時(shí)期所決定，也是鐵路投資控制成效不佳的原因之一。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，鐵路工程投資控制不佳的原因有很多，通過分析可以明確看出，要想提升鐵路工程投資控制，必須加大鐵路技術(shù)研究，克服眾多鐵路問題。同時(shí)加強(qiáng)改革投資管理機(jī)制，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的投資體系，為提升工程經(jīng)濟(jì)效益奠定良好的基礎(chǔ)。此外，做好投資計(jì)算工作，聘請(qǐng)專業(yè)的計(jì)算人員，提高量?jī)r(jià)計(jì)算的準(zhǔn)確性，從而推動(dòng)鐵路工程投資控制工作的向前發(fā)展。