從“村賬鄉代管”到“村賬鄉監管”的探討

閆宏偉

摘要： 論述了村集體經濟組織財會業務問題，由鄉鎮經營部門代為管理的優點和不足，村集體經濟組織為了適應鄉村振興的發展，必須實行村級財會工作由村級自己獨立處理業務或者聘用第三方會計代理公司處理業務，以解決鄉鎮經營管理部門代理村賬的弊端。

關鍵詞： 村集體經濟組織;財會業務;獨立自主使用;第三方代理會計業務

伴隨著國家實施“鄉村振興”戰略，村集體經濟組織的經濟實力飛速壯大起來，“村賬鄉代管”的財務管理制度對農村集體經濟發展的制約和束縛也逐漸凸顯，需要進行大的變革，以適應不斷發展的農村集體經濟管理需求，即以“村賬鄉監管”模式代替“村賬鄉代管”模式。

1 村賬鄉代管制度建立的原因

2003年，為了規范農村集體經濟組織的財會業務，強化村級經濟組織會計核算。興安盟開始實行“村賬鄉代管”制度，就是村集體經濟組織的經濟業務由鄉鎮經營管理部門進行核算的一系列的經濟管理模式，這種經濟管理模式適應了當時的農村集體財務管理需求，為推動農村集體經濟的會計業務規范管理發揮了積極作用。

1.1 當時的集體經濟十分薄弱

上世紀九十年代，村集體的經濟來源基本上是依靠“三提五統”中的“三提留”，即按上繳農業稅的耕地面積做為基數，用該基數征收“三提五統”形成的。“三提”指三項提留，即公積金、公益金、管理費;“五統”指五項統籌，教育附加、計劃生育、民兵訓練、優撫、交通等 民辦公助事業統籌款。“三提五統”所收繳的款項用于村級的人員工資、辦公經費、村級教育事業、“五保戶”供養以及公益事業。

從1994年至2003年，農村各項事業發展較快，尤其是農村大辦教育搞“兩基達標”使當時的集體經濟組織背負了沉重的經濟負擔（“兩基”即：基本實施九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的簡稱）。加上1998年世界經濟危機之后的幾年間，糧食價格受到影響持續下降，旱災等災情持續，導致農民種地的收入不增反降，挫傷了農民種糧積極性，部分農民舉家外出務工，導致農村都不同程度上出現了耕地撂荒的現象。這樣不但造成農業稅無法征收，也造成了“三提五統”無法收繳。有些村集體經濟組織為了村級工作的運行，不但違規對外發包了機動地，也低價拍賣了“四荒”、集體林地、路旁林，甚至有的村集體已經沒有任何集體資產了，部分村的集體經濟處于崩潰的境地。

雖然村集體經濟組織都在金融機構開設了銀行賬戶，但銀行賬戶基本上沒有存款。

1.2 財務管理制度執行不到位

早在2000年10月1日實施的《內蒙古自治區村財務管理條例》就明確規定了村以及村集體的資金管理、資產管理等方面職責，但在具體實施工作中，村集體經濟組織均沒有嚴格執行該條例，所以時常出現了“包包賬”、“條條賬”、“賬外賬”、“高息借款”等問題，不但出現了大量違反財經紀律的現象，也加劇了村集體經濟的債務迅速增長。

1.3 財務人員的頻繁流動以及專業素質整體不高

村民委員會每三年都需要進行換屆選舉工作，由于每次村民委員會換屆后，就會出現財務人員頻繁變動現象。部分村集體經濟組織的財務人員整體素質不高，有的財務人員甚至只有小學文化，沒有接受過專業財會業務培訓。

為了解決這些問題，當時實施了“村賬鄉代管”制度。“村賬鄉代管”的財務工作管理模式適合于集體經濟體量小，業務筆數少或者村集體經濟組織財務管理混亂的情況。“村賬鄉代管”的工作模式在剛剛實施之初，緩解了村集體經濟組織財務水平低的問題，初步遏制了“包包賬”、“條條賬”、小金庫、“賬外賬”、“高息借款”等違反財經紀律的問題。

2 “村賬鄉代管”的工作管理方式上存在的問題

隨著中國加入世界貿易組織后并于2004年取消農業稅，國家為了穩定并發展“三農”，也取消了 “三提五統”的征收依據，不允許對農戶征收“三提五統”。

所有民辦公助的事業支出均由國家公共財政承擔，包括原來由村級負擔的鄉村教育、計劃生育、民兵訓練、優撫、交通等。同時，村集體經濟組織的辦公經費也由上級財政給予補助。

隨著國家財政的迅速增長，為了彌補村級事務整體運行支出、村級基礎設施建設支出、辦公場所的逐漸改善以及“一事一議”等公用事業的發展，經濟情況得到了極大的改善，集體經濟不斷的壯大起來。

隨著村集體經濟的好轉，村集體經濟組織可用的資金量逐漸增大，村集體的經濟業務發生筆數也出現了量的變化，“村賬鄉代管”的模式已不適應時代的要求，存在許多的缺陷，具體如下：

2.1 職能交叉，職責混淆

《內蒙古自治區村財務管理條例》中第四條規定“蘇木鄉鎮人民政府負責本行政區域內村財務管理工作，其日常的指導和監督工作由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構負責”。所以，鄉鎮經營管理部門的職能是指導、監督村集體經濟的運行。實行“村賬鄉代管”后，經營管理部門由一個指導監督的業務部門轉變為具體業務操作部門，不但代理村集體經濟組織財務收支的記賬業務，同時監督各村各項費用支出。

按照《內蒙古自治區村財務管理條例》第二十八條規定“蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構對本行政區域內的村的財務每年至少審計一次;旗縣農牧業經營管理部門每年應當進行抽查審計;專項審計可以根據實際需要安排。”而在實際工作中，幾乎沒有鄉鎮經營管理部門按照《內蒙古自治區村財務管理條例》去認真執行審計工作。

鄉鎮經營管理部門在工作角色上即當運動員，又當裁判員，也就是 “耕了別人田，荒了自己的地！”。

2.2 經營管理部門人才短缺，專業水平整體下滑

由于實施了鄉鎮機構改革后，專職財會人員逐漸調出;另一方面，鄉鎮政府把一些非專業的干部調整到經營管理部門，所以，就出現經營管理部門專業財務人員財會業務水平整體急劇下降的問題。

為了“村賬鄉代管”的模式持續運行，就招聘了一些臨時非財會專業的工作人員，充實到“村賬鄉代管”的會計代理服務工作中，代理記賬業務水平嚴重下滑。

2.3 在管理上沒有執行財經制度，存在嚴重的廉潔風險和廉政風險

“村賬鄉代管”的工作模式，在實際工作中，沒有按流程執行財會工作，存在嚴重的風險。例如在資金使用過程中，沒有執行資金直接支付制度，反爾全部是大額提現情況，村集體經濟組織發生經濟業務時，出現大額資金直接提現至村書記或報賬員的個人賬戶上，村干部直接用現金購買商品和服務，在這種大額現金支付的情況下，存在非常嚴重的廉潔風險。

因為村集體經濟組織沒有獨立賬戶，專項資金或發生突發事件時的備用金直接撥付至村民委會成員的私人賬戶（含存折戶）的，極易形成“公款私存”風險。由于公示不及時或專項資金處理不當等原因，也給村干部公信力和群眾滿意度大打折扣，嚴重影響了干群關系，也極易產生廉政風險。

2.4 擠占鄉鎮經費并存在長期臨時工現象

一方面，大多數鄉鎮政府為了完成經營管理部門的代理記賬工作，在政府干部不足的情況下專門聘用了臨時工作人員;另一方面，國家政策不允許向各行政村收取任何服務費，所以，鄉鎮政府為經營管理部門聘用的臨時工作人員工資，只能擠占鄉鎮的公用經費。

另外，長期聘用臨時工作人員，鄉鎮政府極易產生勞務糾紛風險。

2.5 經管管理部門權力過大

由于經管管理部門負責審批村集體經濟組織的財會業務支出，所以財經權力過于集中，極易產生弊端，如：有些鄉鎮經管管理部門向被管理的村銷售辦公用品，甚至變向從各村收取服務費用。

2.6 資金使用不方便

因為村集體經濟組織沒有獨立賬戶，各村銀行存款都存放在鄉鎮經營管理部門設置的統一“代管賬戶”中。

一是村級工作費用使用時審批的環節過多，工作效率極低。例如某村實施一項環境整治工程，按照“四議兩公開”執行時，村集體經濟組織的資金，按要求由村民監督委員會成員簽字并蓋章，按“村賬鄉代管”的工作模式必須由分管鄉鎮長簽字審批、主管財經工作的鄉鎮長簽字審批、經管管理部門負責人簽字審批，層層審核審批導致資金到達速度慢，影響村級事務的執行，更影響村干部的干事積極性。

二是存在被挪用的風險。村集體的款項存入賬戶時容易，使用款項時難。如某村征地款存入在代管賬戶中，在其不知情的情況下，被鄉鎮強行從“代理賬戶”上挪用幾十萬資金用于鄉鎮的基本建設支出，當該村想用征地款辦村級公用事業時，代管賬戶上卻無款可用。

3 “村賬鄉監管”制度模式的主要優勢

“村賬鄉監管”本質是對接《內蒙古自治區村財務管理條例》而采取的具體落實措施，具體內容是村級財務工作由本村集體經濟組織自主承擔或者由村級委托的第三方代理機構代理指導和監督。這種監管模式，是一種適應新農村建設的集體經濟管理模式。它的優越性主要表現在以下幾個方面：

3.1 “村賬由村級聘用專業的財會人員獨立管理”的模式，即“自己的家自己當”

在村級集體經濟不斷增強的情況下，集體經濟組織能獨立自主的承擔所有人員的經費，包括聘用的財務人員工資。在鄉鎮經營管理部門指導和監督下，村級集體經濟組織聘用專業的財務人員進行獨立核算，在擁有獨立銀行賬戶的基礎上，嚴格執行財務制度，減少現金支付業務;及時辦理收入和支付業務，使村級集體經濟組織迸發出青春和活力。

3.2 “村賬由村級集體經濟組織委托的第三方代理”的模式，即代理記賬公司記賬模式

通過村級集體經濟組織與代理記賬公司簽訂代理協議，讓第三方專業的財務人員對村集體經濟組織的財務工作進行專業的管理，該管理模式的優勢是：

一是節省財務管理成本，享受專業財會人員的服務。村集體經濟組織財會業務由第三方代理記賬公司代理，村集體經濟組織就不用直接聘用一個專業財務人員，用最少的工資成本享受最佳的會計業務服務。同時解決村級財會人員會計水平太低等問題，避免因村民委員會換屆選舉引起的財務人員頻繁變動問題，也解決了鄉鎮政府經營管理部門財務人員整體水平不高的問題。

二是提高鄉鎮公用經費支出效率。經營管理部門不再使用臨時工作人員，節約了政府的公用經費，鄉鎮政府提高公用經費的使用效率。

三是發揮經營管理部門的指導和監督作用。經營管理部門專心于主責主業，加大對所轄村的財會業務工作進行有效的指導和監督工作。

四是降低勞務糾紛風險。鄉鎮政府減少聘用臨時工作人員，從而降低勞務糾紛風險。

3.3 適應時代發展，加快支付業務辦理流程

村集體經濟組織因為擁有獨立的銀行賬戶，可以及時使用網銀辦理各種支付業務。在正常業務支出和突發事件的資金支出過程中，村集體經濟組織可以快速的辦理銀行存款的支付業務，解決村級事務執行慢的問題。

3.4 解決財務權力過于集中、資金被挪用的問題

村集體經濟組織獨立管理本集體的資金，在嚴格按照規定下使用村集體資金，監督委員會嚴格按程序審批，及時辦理收支業務。有效的解決權力集中的問題，快捷的辦理村集體經濟業務。與此同時，解決村集體經濟組織資金被挪用等不良現象。

3.5 降低現金支付風險，防止發生違反廉潔紀律問題

用村集體經濟組織的銀行賬戶進行收支，可以有效防止“坐收坐支”、“個人賬戶收付款”等問題，加大銀行轉賬業務的辦理，減少現金的直接支付業務，防止發生違反廉潔紀律問題，更好的融洽干群關系。

總之，“村賬鄉監管”模式適應現在農村集體經濟管理的先進模式，適應時代發展的要求，更符合“鄉村振興”的需要。

參考文獻

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