我國糖漿進口激增的成因、影響及對策

劉曉雪，王慧娟

【產業與市場】

我國糖漿進口激增的成因、影響及對策

劉曉雪，王慧娟

(北京工商大學經濟學院，北京 100048)

2020年我國糖漿進口激增引起行業普遍關注。2020年我國糖漿進口為107.96萬t，是去年同期的6.46倍。2017年糖漿進口來源國以澳大利亞、智利、馬來西亞為主，2020年轉為以泰國、越南、馬來西亞等東盟國家為主。糖漿進口激增的直接原因是可以合法“避稅”，進口成本低于食糖，有明顯的進口利潤，還可以規避食糖進口政策管理。糖漿進口對食糖產業帶來了3方面影響：一是糖漿進口已成為影響我國食糖供需形勢的重要變量，是我國食糖產業不穩因素；二是糖漿進口常態化且日趨擴大，不利于公平貿易格局，“仿效”行為將侵蝕現有食糖進口政策和糖料產業扶持政策效果；三是如果糖漿進口不實行管理政策，長期有可能改變全球食糖貿易流。進而提出對糖漿從糖管理、實行糖漿進口保障措施、糖水溶液不符合中國和東盟國家原產地標準、建議合理計稅、加強進口動態監測等對策建議。

食糖；糖漿進口；關稅；公平貿易；果葡糖漿；保障措施

0 引言

2020年，我國糖漿進口快速增長引起行業的普遍關注，從2018年的2.2萬t增長到2019年的16.71萬t，2020年的107.96萬t，呈幾何倍數增長態勢。糖漿進口激增態勢為何出現于2020年，究其根本原因及其對糖業產生怎樣的影響，都成為主管部門、糖業人士關注的重點。通過這些問題的深入剖析，可以客觀看待糖漿進口的本質，從而為未來制定合理有效的糖漿進口政策提供借鑒和參考。

1 糖漿進口現狀

2020年，糖漿(2021年以前對應海關編碼17029000，2021年刪除17029000后新增17029011、17029012、17029090三個子目，2021年后對應海關編碼17029011)作為食糖的替代品，進口量急劇攀升，引起行業普遍關注。據了解，國內進口的糖漿，由以前2017～2018年的果葡糖漿和葡萄糖漿為主，2019～2020年以來轉為以甘蔗糖漿和糖水溶液為主。甘蔗糖漿含糖濃度66%～67%，有些進口的糖水溶液，甚至可見結晶糖，濃度不止67%。盡管糖漿成分不同階段有差異，下文統一用“糖漿”指代進行分析。

糖漿進口激增，呈現如下幾個特點：

1.1 年度進口量快速增長

中國糖漿進口量自2017年的1.83萬t增至2018年的2.2萬t，2019年增至16.71萬t，呈幾何倍數增長態勢(圖1)。進口糖漿以前數量很少，并沒有引起關注，但2019/20年榨季以來進口糖漿問題日益凸顯。2020年增至107.96萬t，是去年同期的6.46倍。

從榨季時間來看，2019/20年榨季中國糖漿進口80.14萬t，比上年度增長72.28萬t，是上年度的10.2倍。2020/21年榨季截至12月份，進口糖漿37.36萬t，比2019/20年榨季同期增長27.86萬t。

1.2 月度進口急劇攀升

注：資料來源于中國海關總署

從月度進口來看，2020年中國糖漿月度平均進口量是2018年的49.1倍。2017年中國糖漿月度進口平均為1525 t，2018年月度進口增長20%至1833 t。2019年以前，糖漿月度進口平均水平不超過2000 t，3000 t屬于較高月度進口水平。2019年，糖漿月度進口增至1.39萬t；2020年糖漿月度進口快速增至8.9969萬t，是2019年的6.47倍，是2018年的48.1倍(圖2)。

在主產國泰國壓榨生產高峰期時，我國糖漿進口處于高峰；然而，在泰國壓榨生產結束后，糖漿進口也較高，明顯超過市場預期的水平。具體來看，2019年4月份，中國糖漿進口為1.1萬t，首次突破1萬t。2019年10月份糖漿進口2.33萬t，2020年3月糖漿進口達9.2萬t，4月份糖漿進口高達12.61萬t，5月糖漿進口為10.87萬t。2020年10月、11月、12月我國糖漿月度進口分別高達14.87 (迄今最高水平)、11.63和10.85萬t。按照67%的含糖濃度折算，2020年糖漿進口107.96萬t，相當于進口72.33萬t食糖。

1.3 2020年糖漿進口來源國以東盟國家為主

注：資料來源于中國海關總署

從糖漿進口來源國來看，2017年中國糖漿進口以澳大利亞、智利、馬來西亞為主，2019年轉變為以泰國、馬來西亞為主，2020年以泰國、越南、馬來西亞、緬甸、印尼為主。2020年的數據表明，泰國位居第1位，占45.9%；越南位居第2位，占26.2%；之后是馬來西亞、緬甸、印尼，東盟5國占比穩居92%以上。

2 糖漿進口激增的原因分析

2.1 較低的進口成本和簡化的進口管理是直接原因

進口糖漿可以合法“避稅”，比食糖進口成本更低，進口后有明顯的利潤空間，還可以規避食糖進口關稅配額、進口許可、進口報告管理等政策約束[1]，進口報關流程簡單便捷。糖漿進口關稅來看，中國從東盟進口的糖漿(66%～67%濃度)遵循中國-東盟自貿區協定稅率，原產糖漿關稅為0%，無配額管理，進口消費稅0%，增值稅13%，從其他國家進口糖漿的最惠國稅率和普通稅率分別為30%、80%。中國配額外食糖進口關稅在2020年5月22日之前為85%，2020年5月22日起為50%，食糖進口成本和糖漿相比差異很大。

從糖漿進口來源國來看，2020年是以泰國、越南、馬來西亞、緬甸、印尼為主的東盟國家；從進口均價來看，從2018年的10938元/t降至2019年的3316元/t，2020年的2632元/t，2020年11月降至2420元/t(圖3)；從進口成分來看，2017～2018年進口糖漿多為果葡糖漿和葡萄糖漿，進口價值高，2019/20年榨季以來進口的多是以白糖、粗糖為主要成分的糖漿，玉米糖漿很少，基本可以視為是食糖的變形。綜合糖漿進口來源國、進口均價、實際成分等角度來看，2019/20年榨季以來的進口糖漿，主要成分是食糖(蔗糖為主)，只是物理形態由固態變為液態。本質上是同類產品但實際執行不同的進口政策下，只要有利可圖，進口糖漿就會替代部分食糖進口。

上述觀點不僅是基于調研和作者推測，還得到泰國貿易數據的支持。FAS泰國報告顯示，2020年美國農業部曼谷海外局(FAS Bangkok)稱，中國邊境管制加大以及貿易商利用進口免稅區是泰國對中國糖漿出口激增的主要原因。2020年泰國糖類產品出口呈現幾個現象：

一是出口到中國的食糖減少和糖漿激增。過去幾年，泰國向中國食糖進口中，有部分是通過緬甸和中國臺灣增加出口精制糖、然后通過邊境貿易轉運到中國的。2020年中國加強了邊境地區執法力度，緬甸對蔗糖實施了額外進口限制。這些措施極大地限制了運往中國食糖的數量。2020年前8個月，泰國對中國臺灣和緬甸的精制糖出口分別下降了47%和54%。對中國精制糖出口亦下跌61%，而糖漿出口較2019年同期上升1164%。

二是中國糖漿進口關稅(0%)低于食糖進口關稅(5月22日后配額外為50%)，成本優勢增加了泰國糖漿出口。泰國出口加工區設有中資加工廠，以生產出口到中國的糖漿，從而避免繳納進口關稅。我國對泰國原產糖漿進口實行0%的進口關稅，而白糖配額外關稅50%(配額內關稅15%)。進口1 t原產糖漿比在中國生產食糖便宜14%～17%。糖漿也有它的缺點，保質期較短，由于是液態的，所以需要更復雜的包裝。

注：資料來源于中國海關總署

三是泰國自印度進口精制糖增加，主要是加工成糖漿出口到中國。由于近幾年干旱，2019/20年榨季泰國蔗糖產量創歷史新低。然而，2020年中國食糖進口需求持續增長。中國在泰國擁有加工廠(據了解有4～5家)，泰國食糖產量較低的情況下，已開始從印度進口精制糖，在泰國將食糖兌水形成糖水溶液。過去5年，泰國平均每年進口590 t精制糖。2020年前8個月泰國進口了3萬多t，大部分來自印度。

進口糖漿的利潤高低和國內糖價高低直接相關，呈現動態變化。據調研了解，如果國內通過貿易商報價進口糖漿，2020年我國進口糖漿的成本，按照“到岸均價+清關費用+加工完稅(用作白糖或冰糖)”的67%折算成白糖，約為4700～4800元/t，和2019/20年榨季全國成品糖平均銷售價格5524元/t相比，每噸利潤平均在724～824元；如果直接用于食品添加可以省掉加工費，帶來更可觀的利潤。如果國外加工、國內進口嵌入全產業鏈運行，即中國商人在泰國和緬甸建廠溶糖、報關、進而國內使用形成完整產業鏈條，糖漿進口成本會比現有貿易商報價的成本更低，利潤空間也會進一步增加。

2.2 國內外食糖價差較大下形成逐利型進口的各種變形形式是內在深層次原因

糖漿進口激增的內在原因是，國內外食糖價差較大。2020年4月至9月，巴西配額外進口糖和我國食糖現貨價差大多數時間在1000元/t以上，10～12月明顯收窄，價差逐利型進口動機下，當食糖正規渠道進口受到關稅配額、進口政策影響時，會尋找替代方式，朝著非正規進口糖、糖的變形產品或相關產品轉移。

2017年實施保障措施后，2017～2018年非正規進口糖大幅增加，海關針對食糖走私開展“國門利劍”行動，持續保持高壓嚴打態勢，2018/19年榨季國內非正規進口食糖數量驟減，2019年又出現了固體甜品沖調粉、含葡萄糖預混粉、烘焙用預拌粉進口增加形式，這3類產品以1704的方式報關進入國內，這類產品有部分產品的白砂糖或者葡萄糖成分非常高，占到90%以上。部分海關對這3類產品有所管理后，2019/20年榨季進口糖漿激增，也是進口糖存在政策約束前提下，進口逐利朝著食糖產業鏈相關產品轉移的結果。

進口糖漿激增持續時間較長，管理難度較大，主要原因在于，液態糖漿是通過海關報關以1702海關編碼合規進來，現行規則下是合法的，而海關編碼1702和1701在中國和東盟之間執行不同的進口關稅政策。然而，糖漿本質已發生根本變化，現在的糖漿多為糖水溶液，與2019年以前的果葡糖漿和葡萄糖漿為主的進口不同。無論是甘蔗糖漿、葡萄糖漿、果葡糖漿，都是在生產過程中將水分蒸發到一定程度后的最終產品，商品用于貿易并直接使用。而糖水溶液是專門針對中國市場，由中國商人在泰國或緬甸設立溶糖廠(有些在邊境設立簡單的作坊式溶糖廠)，將泰國、印度產的白糖加水溶解成糖水后出口到中國市場，中國商人進口后賣給食品廠直接添加，或者煉糖廠精煉成白砂糖，或賣給冰糖廠使用，加工過程就是蒸發掉水分。該貿易方式實際是利用規則漏洞進入國內市場的做法。

3 糖漿進口激增對食糖產業的影響

糖漿進口激增對食糖產業的影響主要有：一是糖漿進口已成為影響我國食糖供需形勢的重要變量，是我國食糖產業不穩因素；二是糖漿尤其是糖水溶液進口常態化且日趨擴大，不利于公平貿易格局，“跟風”和“仿效”行為將侵蝕現有食糖進口政策和糖料產業扶持政策效果；三是長期看，如果糖漿進口不實行管理政策，有可能改變全球食糖貿易流。

3.1 糖漿進口已成為影響我國食糖供需的重要變量

糖漿進口從2018/19年榨季的7.86萬t，擴大到2019/20年榨季的80.14萬t，2020/21年榨季前3個月進口37.36萬t，同比增加27.86萬t。2020年進口糖漿高達107.96萬t。

保守估計，2020年進口糖漿折算為食糖為72.33萬t，占食糖消費總量的4.8%，是2020年食糖進口量(527萬t)的13.72%，因此，糖漿進口數量已成為我國食糖供求平衡分析中不可忽視的一個重要變量，成為中國糖業發展不穩的外部沖擊因素。

在2020年進口糖大幅增加背景下，進口糖漿激增加劇了2020/21年榨季我國食糖供給承壓的程度，食糖庫存快速增加。截至12月底新增工業庫存206.22萬t，同比增加13.4%，超過5年平均39.6%，總庫存同比增加17%，超出5年平均19%，是2016年以來最高位。

3.2 糖漿進口常態化不利于公平貿易

我國進口的糖漿，既有甘蔗糖漿，也有大量糖水溶液，其本質上是食糖的液體形態。海關編碼1701是指固體甘蔗糖、甜菜糖及化學純蔗糖，17029000是指其他，包括轉化糖及其他按重量計干燥狀態的果糖含量在50%以上的糖及糖漿混合物。食糖和以果糖為主的糖漿實行不同的關稅管理，內在成分不同實行不同的關稅管理政策有其合理性。

然而，2019/20年榨季我國進口糖漿內在成分的變化導致了幾個方面的變化。一是我國進口糖漿果糖含量很低，放在17029000下管理不適合。調研數據表明，糖漿里面進口的果糖含量比較低，轉化糖及其他按重量計干燥狀態的果糖含量低到3%左右，多數為甘蔗糖。二是國務院關稅稅則委員會已將進口糖漿調整了海關編碼，放到17029011下管理，為分類管理奠定基礎。由于2020年我國進口糖漿并不是果糖為主的糖及糖漿混合物，和一般國際貿易商品不同，《國務院關稅稅則委員會關于2021年關稅調整方案的通知》顯示，2021年，刪除“1702.9000 包括轉化糖及其他按重量計干燥狀態的果糖含量為50%的糖及糖漿混合物”子目，新增“1702.9011-甘蔗糖或甜菜糖水溶液，1702.9012-蔗糖含量超過50%的甘蔗糖、甜菜糖與其他糖的簡單固體混合物，1702.9090-其他”3個子目[2]。將“不含香料或著色劑的甘蔗糖或甜菜糖水溶液”以海關編碼17029011單列，為糖漿分類管理提供了可能。

從進口糖漿的長遠影響來看，糖漿和食糖本質上屬于同一類商品，但僅因為形態不同(一個是液態，另一個是固態)而實行不同的關稅管理措施，必然出現貿易環節“套利”，導致進口貿易不公平競爭。在不公平競爭的狀態下糖漿繼續隨意進口，眾多企業“跟風”和“仿效”的結果是造成糖業產業損害，削弱了WTO下的食糖關稅配額政策以及配額外進口糖的管理政策效果，也會進一步影響2020～2022年良種良法補貼等產業扶持政策的實施效果。如果任由其自行發展的話，沒有配額限制的糖漿進口，大量企業“跟風”和“仿效”的結果，可能重現2013～2015年我國食糖無序進口狀況，可能嚴重影響我國食糖的產業政策效果，甚至形成糖業發展危機。

3.3 對糖漿進口不實施管理措施可能改變全球食糖貿易流向

長期來看，如果糖漿不進行規范管理、任其自行發展的話，有可能改變全球食糖貿易流向。中國作為全球排名前2的食糖進口國，有些主產國出口到中國的食糖，可能先出口到東盟國家，通過低關稅稅率以糖漿的形式進一步出口到中國。泰國對中國食糖出口減少而糖漿出口增加、印度糖通過泰國加工成糖漿后進一步出口到中國的貿易現象已經初步顯示了該發展傾向。

4 對策建議

當前，新冠肺炎疫情沖擊下，不需要配額的糖漿進口已成為糖業發展不穩定的因素。為此，立足國家經濟安全和重要農產品安全角度，考慮到糖料產業作為保障邊境少數民族糖農利益的“長效脫貧”產業，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接的重要貢獻，亟需針對液態糖漿采取新的措施。由于糖漿政策的出臺涉及多個部門的統籌管理，考慮到操作管理的難度，建議多策并舉、由易到難、逐步推進，維護糖業發展的良好局面。

第一，將以食糖為主要成分的進口糖漿和糖的其他變形形式從糖管理。建議主產區政府借“兩會”時機，通過人大代表提案、院士遞交內參、行業多方呼吁等方式，加強和國家發改委、商務部、農業農村部、海關總署等涉糖部門溝通合作，尋找糖漿進口有序管理的可行途徑，最終實現將糖漿從糖管理。加強和海關總署的緊密合作，嚴格糖漿等進口商品質檢、邊檢制度。

第二，從糖水溶液(蔗糖含量超過50%的甘蔗糖、甜菜糖與其他糖的簡單固體混合物)不符合中國和東盟國家原產地標準，不適用零關稅條款角度，建議合理計稅。根據《中華人民共和國海關<中華人民共和國與東南亞國家聯盟全面經濟合作框架協議>項下經修訂的進出口貨物原產地管理辦法》，僅經過簡單混合、溶解于水中或其他溶劑中、去除溶劑、添加或去除結晶水一種或幾種工序不應視為具備原產資格，也沒有明顯的價值增值成分，因此，東盟糖水溶液不適用原來的零關稅管理條款。

第三，2020年糖漿進口激增對食糖產業損害較大，建議盡快啟動進口糖漿保障措施。臨時保障措施啟動較快，可以較快見效。2020年印度尼西亞對進口果糖糖漿征收為期3年的保障措施關稅[3](分別為24%、22%和20%)，越南對原產于泰國的蔗糖啟動“雙反”調查以及對原產于中國和韓國的果葡糖漿采取反傾銷調查[3]。我國糖漿進口激增疊加疫情影響對食糖產業沖擊較大，可考慮適時啟動進口糖漿保障措施。

第四，實施進口“動態監測”，防范食糖其他“變相進口”形式對我國食糖產業的影響。

第五，長遠來看，食糖產業應加強科技創新深挖降本增效潛力，實行產業差異化競爭發展道路。

[1] 劉曉雪，王新超，吳鄭思. 糖漿進口激增改變國內食糖供需結構行業仍需政策呵護[EB/OL]. (2020-05-07). https://bm.cnfic.com.cn/share/index.html?from=singlemessage&isappinstalled=0?#/share/articleDetail/1852375/1.

[2] 泛糖產業政策研究室. 2021年關稅稅則調整對于中國糖漿進口的影響分析[EB/OL]. (2020-12-25). https://hisugar.com/home/articleContent?id=2020122508541601574465.

[3] 中國貿易救濟信息網. 印度尼西亞對進口果糖糖漿實施保障措施[EB/OL]. (2020-09-23). http://cacs.mofcom.gov.cn/article/ajycs/ckys/202009/166381.html.

The Cause, Influence and Countermeasure of Syrup Import Surges in China

LIU Xiao-xue, WANG Hui-juan

(School of Economics, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048)

In 2020, China's syrup import surges were caused widespread concern. In 2020, the syrup import in China was 1.0796 million t, which was 6.46 times compared to the same period last year. In 2017, Australia, Chile and Malaysia were the main source countries of syrup imports, and in 2020, Thailand, Vietnam, Malaysia and other ASEAN countries were the main source countries. The direct reason for the syrup import surge was that it could be legally “tax avoidance”, the import cost was lower than sugar, there was obvious import profit, but also could avoid sugar import policy management. Syrup imports had three effects on sugar industry: firstly, syrup import had become an important variable affecting the sugar supply and demand situation in China, which was an unstable factor in China's sugar industry; secondly, the normalization and increasing expansion of syrup imports were not conducive to the fair trade pattern, “imitation” behavior would erode the effect of existing sugar import policies and sugar industry support policies; thirdly, if there was no regulatory policy on syrup imports, it may change global sugar trade flows in the long term. Furthermore, some countermeasures and suggestions were put forward, such as the management of syrup from sugar, the implementation of safeguard measures for syrup imports, the inconformity of sugar water solution to China and ASEAN countries' origin standards, reasonable tax calculation, and the strengthening of dynamic imports monitoring.

Sugar; Syrup import; Tariff; Fair trade; Fructose-glucose syrup; Safeguards

1005-9695(2021)01-0096-06

2021-01-19；

2021-01-22

國家現代農業產業技術體系(糖料)建設專項資金(CARS-170601)；國際農業研究體系“食糖國家貿易形勢跟蹤”

劉曉雪(1977-)，女，山東臨沂人，博士，副教授，國家糖料產業技術體系產業經濟崗位科學家，研究領域：農業經濟與衍生品市場；E-mail：liuxiaoxueabc@126.com

王慧娟(1994-)，女，山東威海人，北京工商大學產業經濟研究生，研究領域：農產品市場與衍生品市場；E-mail：whj737@126.com

劉曉雪，王慧娟. 我國糖漿進口激增的成因、影響及對策[J]. 甘蔗糖業，2021，50(1)：96-101.