論行政事業單位如何加強內部控制管理

黃莉

規范的行政事業單位內部控制管理，對于進一步提高風險防范和管控能力，促進單位持續健康發展，更好地履行各項社會管理和服務職能，具有十分重要的意義。近幾年來，隨著行政事業單位內部控制建設的進一步推進，取得了一定的成績，但也存在許多問題，需要加強和改進。本文分析了當前單位內部控制現狀，如主要領導對內部控制缺乏了解、內部控制建設進程較為滯后、風險控制不到位、缺乏內部和外部的有效機制等方面存在的一些問題，并結合實際情況提出解決對策，為同行業的內控管理提出一些參考和借鑒。

一、行政事業單位內部控制概述

單位內部控制有效地實施，是確保各業務活動規范運轉的前提，以預算管理和資金管控貫穿內部控制全過程，梳理和修訂現行規章制度，優化各業務流程，制定一套有效的風險防控措施，建立起與各單位相適應的合法、規范、完整的內部控制規范，對于減少行政事業單位管理漏洞，避免潛在風險，提高工作效率，防范貪污腐敗等具有重大意義。

二、目前行政事業單位內部控制現狀

（一）單位主要領導對內部控制缺乏了解

行政事業單位的財務狀況穩定，其日常經費支出財政撥款占主要部分，并不需要直面企業的經營壓力，所以行政事業單位缺乏內部控制管理的動力，行政事業單位的主要領導者并沒有認識到內部控制管理工作的重要性，沒有起到帶頭作用。他們本身對內部控制管理方面的知識就了解甚淺，沒有系統地學習過內部控制管理方面的相關知識。盡管國家多次出臺相關文件，要求提高行政事業單位的內部控制管理水平，但卻沒有針對單位主要領導的內部控制方面的專題培訓和學習，存在內部控制管理方面的不足問題。一是單位主要領導認為單位原有的管理制度匯編就是內部控制制度。按照現有的制度執行就可以了，無需專門再開展內部控制管理工作。二是單位主要領導認為內部控制管理是財務部門的財務人員的事情。有關內控相關規定都是財政部門頒發的，文件都是轉發至財務部門的財務人員辦理，認為和其他部門、人員不相干，從而導致全員參與積極性不高，缺乏部門之間的配合，內部控制管理工作效率低。

（二）內部控制建設進程較為滯后

行政事業單位內部控制建設工作于2014年起才在全國范圍內正式啟動，財政部陸續出臺了相關文件，對單位內部控制管理提出要求。行政事業單位內部控制建設與2008年建立的企業內部控制相比較，行政事業單位擔負的是社會公共服務和公共管理的職能，而企業追求的是經濟利益的最大化，具有其本質的區別，企業的內部控制建設沒有直接可以借鑒的做法。雖然行政事業單位內部控制建設經過幾年的發展，但從建設和執行的有效性等方面來看，進程仍然比較滯后，制約了行政事業單位的工作效率和效果，嚴重影響單位的會計信息質量。

（三）風險控制不到位

行政事業單位受傳統的財務工作觀念的影響，認為行政事業單位是非盈利組織，不存在什么風險，只關注經費的支付環節的風險控制，而忽略其他業務活動和業務流程風險控制，造成國家資源的大量浪費和流失。一是關鍵崗位風險評估不到位。許多單位財務人員職責不清或財務管理崗位長期未進行輪崗。存在出納兼采購的情況或財務人員超過5年未進行輪崗。二是預算風險評估不到位。預算數據和實際數據出現較大偏差，預算執行力不足或超預算執行時有發生。三是庫存現金風險控制不到位。許多單位在庫存現金方面控制不到位，單位日常庫存現金限額過大。四是往來資金未定期清理，或長期掛賬，形成呆賬、壞賬損失。

（四）缺乏有效的內部和外部監督機制

首先，行政事業單位存在財務力量薄弱，內部會計監督能力不強。主要原因有以下幾點：一是行政事業單位對會計工作者的資格審查不到位，財政部門對這種現象管理不嚴，導致財務管理工作混亂。二是內部約束機制不完善，監督能力不足。行政事業單位普遍存在沒有設置專門的財務機構，一般設在行政科等部門，財務工作被歸類到單位后勤服務的其中一項工作，降低了財務內部監督能力。領導對財務監督的認識不夠全面。財務管理制度建設不到位，內部職務分工不夠明確，會計對出納的制約能力不足。

其次，單位內部控制信息化建設不健全。信息化建設是內部控制的一個評價指標，但大部分行政事業單位到目前為止還未建立信息化內部控制系統。主要原因是建立信息化系統專業性強，需要專業團隊及資金的支持，單靠各單位本身是不法建立的。

最后，在單位外部監督方面，主要的監管機構是財政、審計、紀委等部門，監管的形式也是非常單一，監督的內容大多是要求自查，寫自查報告為主;對部分單位進行抽查，內容大多是檢查財政資金運用的合法、合規性，監管沒有實質的有效性。這些監督部門沒有足夠的人力、物力的投入，無法實現對行政事業單位的全面監管。

三、強化行政事業單位內控建設的建議

（一）提高單位主要領導對內控的認識

在行政事業單位中，想要提高單位的內部控制管理水平，就必須強化單位主要領導的內控意識，通過開展內部控制專業理論的培訓與學習，要求主要領導和分管財務領導必須參加。讓單位主要領導認識到內部控制管理的必要性、緊迫性，充分發揮內控工作領導小組的作用，才能組織協調有關事項，充分調動全員參與的積極性，使內部控制管理更加順暢。如可由財政部門組織內部控制理論學習培訓;如單位每年定期開展內部控制理論學習培訓會。

（二）加強內控專題培訓，推廣成功經驗

財政部門要組織內部控制管理專題培訓，分享、總結和推廣內控管理和實施比較優秀的單位的成功經驗，供其他單位參考學習。可聘請會計師事務所或內部控制專業人士，到各行政事業單位中去，組織專題培訓，宣傳和普及內部控制專業知識;也可通過考察、座談、電話咨詢等方式進行交流學習，吸取成功經驗。

（三）加強風險防控，不斷完善內部控制制度

1.全面評估行政事業單位各項業務的風險點

行政事業單位應充分發揮風險評估領導小組和工作小組的作用，加強風險管理的組織領導，根據相關規定，結合本單位實際，研究確定本單位各項業務存在的風險點，列明業務風險清單，并提出風險防控措施。

2.完善內部控制制度

關注主要業務活動的風險控制，并制訂相關防控風險的措施。針對普遍存在的風險防控問題，建議做好以下控制措施：

首先，明確不相容職務，做好分離控制。如制訂《內控關鍵崗位管理制度》，明確財務人員的工作職責和輪崗制度;明確出納不得兼任采購和財務人員在同一崗位工作滿3年不足5年的，一般應進行輪崗交流，因崗位的專業性或特殊性無法輪崗的情況下，需定期進行專項審計。

其次，加強預算管理，增強預算執行力。行政事業單位應按照新《預算法》的要求，實施全口徑預算，編制預算時，業務部門應共同參與，確保所有財政收支均納入預算管理，不能只由財務人員估算上報，編制預算要做到科學、準確、合理、全面;預算執行過程，應嚴格按照項目開支范圍、開支標準，合理開支，不行跨項目列支或超預算開支，如項目有結余，應嚴格向有關部門申請改變用途，待審批后，方可列支;另外，預算執行還應強化績效管理，當預算執行與績效目標存在偏差時，應及時糾正，確保資金安全高效使用。

第三，加強單位庫存現金管理。根據單位實際現金需求，制訂單位庫存現金限額。財務人員根據日常庫存現金需要，提取備用金，把控好庫存現金存量，不得違規使用現金支付。

最后，規定往來資金3至5年應清理一次，不得長期掛賬。

（四）加強內部和外部監督

1.強化會計監督

單位內部控制工作主要是以會計工作為核心，是對內部控制工作的再審查、再監督。提高內部會計監督的工作質量，建議主要做好以下幾點工作：一是加強會計人員資格審查以及業務培訓工作。二是設置獨立的財務部門，嚴格財務人員資格審查工作。建議政府部門出臺相關指導性文件，要求行政事業單位在一定期限內，設置獨立財務部門，通過內部編制調整消化解決配備專業的會計人員，嚴格資格審查工作。三是建立建全行政事業單位會計控制監督管理體系。在設置權限和流程過程中，單位各部門的主要權力應納入到會計管理環節，確保權利制衡和監督管理的有效性。

2.建立內部控制信息化系統

財政部門作為行政事業單位內控工作的牽頭部門，應統籌安排內部控制信息化建設的技術支持和專項資金，對各單位內部控制制度、操作流程、防控措施等，通過信息采集、風險預警等技術設計進現有各類辦公自動化和業務系統中，實現對各單位資金運行全過程進行有效地監控。

3.加強多部門的聯合外部監督

加強與財政、審計、監察等部門的聯合協作，通過多部門的聯合審計，著重從內部控制制度上查找問題，提出指導性的建議，幫助各單位建設完善內部控制管理，確保內控工作合理、規范和高效地執行。

4.進一步強化審計監督

充分利用會計師事務所的審計報告，熟悉被審計部門的財務情況，找準審計重點;通過聘請會計師事務所的外部審計人員和向社會購買服務的方式，可以緩解財政、審計、監察等部門人員不足、專業技術缺失的問題。中介審計著重核實資產負債、財務活動管理情況;政府部門審計在中介審計的基礎上，就行政事業單位存在的主要問題，著重關注內控制度建設存在的風險，提出整改建議，進一步強化審計監督。

四、結語

綜上所述，在新形勢下，規范行政事業單位內部控制管理變得越來越重要，單位領導要以身作則，高度重視內部控制管理，加強對內部控制制度的宣傳和教育，不斷強化全體干部職工的內控意識，與時俱進，進一步完善內控管理制度，實現內控目標的長效保障機制，促進行政事業單位可持續發展。

（作者單位：河源市政協委員活動中心）