鄉村治理現代化的現實困境、溯源及對策

李超龍 周昌仕

摘 要：鄉村治理現代化的多元理性使其面臨前所未有的復雜性，需要在治理體制建設、治理需求匹配、城鄉平等、鄉村文化耦合等方面協同共進。鄉村治理結構失衡、小微權力失范化、文化庸俗化、社會主體邊緣化現實困境制約了鄉村治理現代化的實現，基于政策問題構建理論溯源發現村民主體地位衰弱、監督力量分散多元、鄉村文化重構缺失、交易體制建設滯后是造成困境的根源。為促進治理現代化，需要探索財權與事權的深度分離、完善村級民主議事制度、構建無縫銜接的監督體系、建立城鄉聯動交易機制。

關鍵詞：鄉村治理現代化;現實困境;溯源;對策

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）04-0001-05

Abstract： The multiple rationality of rural governance modernization makes it face unprecedented complexity. It needs to cooperate in governance system construction， governance demand matching， urban-rural equality， rural cultural coupling and so on. Rural governance structure imbalance， small and micro power anomie， cultural vulgarization， marginalization of social subject restrict the realization of rural governance modernization. Based on the theory of policy construction， the weakness of villager′s main body status， the decentralization and diversity of supervision power， the lack of rural cultural restructuring and the lag of transaction system construction are the root causes of the dilemma. In order to promote the modernization of governance， we need to explore the deep separation of financial power and administrative power， improve the Democratic deliberative system at the village level， build a seamless supervision system， and establish a linkage transaction mechanism between urban and rural areas.

Key words： Modernization of rural governance; Realistic dilemma; Source tracing; Countermeasures

1 引言

如何圍繞“五位一體”總體布局與“三治合一”實現鄉村治理現代化這一命題擁有多種理性基礎，這使其自提出伊始便天生帶有多元協同的基因，要求鄉村治理必須在治理體制建設、治理需求匹配、城鄉平等、鄉村文化耦合等方面實現整體協同發展。治理體制方面，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”，以保障治理有效地實現。有效意味著效率與效能[1]，但現代國家權利與基層自治權利關系的失范和失序[2]、村兩委對上級政府依賴[3]、社會組織的缺位[4]、村民弱勢狀態與“搭便車”心理[5]、村干部“經濟人”一面膨脹[2]、精準扶貧與鄉村振興難以科學匹配[6]等削弱了治理體制的效能與效率。治理需求匹配方面，當前行政主導的弱合作、公私合作和協作政府3種模式在匹配鄉村治理需求方面都存在失準問題，需要重塑政府協調者角色并強化基層黨組織的領導力[7]，同時推廣有效協同的組織形式，如漢陰縣“321”、鳳岡縣“四直為民”治理模式[8-9]。城鄉平等方面，長期發展中城鄉經濟社會二元性所造成的不平等交換等問題，要求增強城鄉產業、要素的互動[10]，建立要素功能完備、要素市場統一、主體權利對等的城鄉要素交換機制[11]。鄉村文化耦合方面，鄉規民約是鄉村文化的重要表現形式，其有效實施可以促進鄉村治理各主體之間、治理機制之間、治理工具之間的耦合，有效降低鄉村治理的治理成本，是一種與法制相配合的德性之治[12-13]。但農村本體性價值的衰弱導致的協作主體協作效率低下、協作原則熵增、協作動力不足問題，需要在鄉村文化方面重塑協作治理的價值邏輯[14]。

鄉村治理現代化的多元理性使其面臨前所未有的復雜性，對其的研究難免陷入“頭疼醫頭”的窠臼。為此，本研究通過對鄉村治理的系統整體思考，以期解析鄉村治理現代化面臨的現實困境并溯源開出“標本兼治”的良方。

2 鄉村治理現代化的現實困境

2.1 治理結構雙失衡 充滿活力是治理現代化的必要條件，但政治與經濟的雙失衡使得村民自治的主體性、積極性難以發揮，鄉村治理活力不足。一是傳統垂直型官僚制行政權與鄉村自治權利協作失衡：雖然存在鄉鎮行政資源有限的客觀原因，但村自治組織的行政化、村干部與鄉鎮政府的相互依賴、村民對村干部的信任危機、小微權利的任性尋租都或多或少指向這縱向一體化的傳統官僚制管理模式。領導與被領導的思想似乎仍然植根于廣大基層干部的思想之中，治理中協同與服務理念并未得到強化，基層行政權與自治權協作亟待規范化。二是城鄉要素不平等交換的城鄉發展失衡：資金、人才、技術向城市的聚集、農民報酬與貢獻的偏離[11]、巨額土地轉讓資金分配不均等都指向城鄉要素交換的不平等。雖然目前的宅基地與承包用地“三權分置”等產權制度逐步完善強化了要素功能，公共資源也加大了向鄉村傾斜力度，但生產率高的城市資本、管理、技術等強要素依然控制著討價還價的能力[11]，農村要素市場與要素的專業性都有待進一步完善。

2.2 小微權力失范化 一方面存在小微權力壟斷，村干部掌握了較多的經濟資源分配權，如集體經濟收益分配、支農惠農補貼資格申報等權利，同時又是鄉鎮行政權力的執行力量，在鄉土人情氛圍濃厚的鄉村，村干部是村民輕易不會得罪、甚至在“非規范性互動”[5]中要去討好的對象。另一方面，由于黨務財務村務公開制度貫徹不徹底或流于形式無人解說等，村干部與村民之間實際上存在高信息不對成性，為村干部進行“選擇性治理”與“自由裁量”提供了空間。隨著新農村與鄉村振興戰略的實施，巨額資金的涌入滋生了大量的貪腐。2019年6月26日審計署第3號公告公布了179個縣惠農補貼資金審計結果，179個縣絕大多數都存在部分補貼資金被騙取、套取或違規使用等問題。

2.3 鄉村文化庸俗化 2019年，我國常住人口城鎮化率為60.60%，處于城鎮化發展的中期。城鎮化使現代生活、生產方式在鄉村廣泛傳播，差序化社會中廣大農民為各種現代文明元素所吸引轉移到第二、第三產業，為我國經濟發展貢獻了極為寶貴的人口紅利。與此同時，傳統鄉村社會尊老愛幼、鄰里互助等傳統習俗或被制度經濟學者稱為“共同知識”的文化傳統，并未很好地保存下來。這些優良傳統的衰弱，所代替的是市場經濟中的“經濟人”假設與競爭理念，冷漠與自私橫行使農民之間、干群之間，“信任赤字”不斷擴大。在利益的尋求中鄉土人情逐漸失勢，村民主體處于原子化的分散狀態[5]。由于村民主體的效用難以量化，統一各村民主體的需求本就格外困難，加上缺乏一套統一完整的價值目標與準則[14]，治理有效難以實現。

2.4 社會主體邊緣化 職業分化使擁有不同要素稟賦的農民群體處于馬斯洛需求層次的不同階段，產生對鄉村治理的多樣化需求，這種多元需求與現實的矛盾正是鄉村動態發展的不竭動力。為回應多樣化需求，鄉村自治組織應該“廣開言路”傾聽群眾心聲，但村干部“非官非民”的模糊身份、規則意識欠缺的鄉土人情、監督建議成本高昂等使村民裹足不前，亟須一種協調溝通治理主客體的組織或機制。社會組織具有化解社會矛盾、培育村民參與合作意識、增強村民主體性的特殊作用，同時也是一種有效的訴求表達渠道[15]。但長期以來內生自治組織多為村委會或者集體經濟組織附屬，外生且獨立性較高的社會組織較少[15]，村民參與積極性不高。市場主體因為利益補償有限或難以獲取鄉村需求信息進行針對性服務，鄉村急需的現代服務理念與知識難以在鄉村傳播。社會組織及市場主體處于較為邊緣化的地位，治理協同缺乏正激勵。

3 對現實困境的溯源思考

鄧恩認為問題構建是由問題搜尋（problem search）、問題界定（problem definition）、問題詳述（Problem specification）、問題感知（problem sensing）4個相互聯系的步驟構成。通過感知問題情勢，構建元問題、實際問題與正式問題，可以預防第3類錯誤的發生。假設鄉村治理面臨的現實困境是較為正式的問題溯源尋找其背后的實際問題，可以明晰造成困境的根源，提升對策、建議的準確性。實際問題如圖1所示。

3.1 村民主體地位衰弱 村民自治制度作為我國基層民主的基本保障，村民即是治理客體也是委托人[16]，天然具有治理與監督主體地位。但在實踐中，村民治理與監督主體地位基本喪失，自治權力為精英俘獲：一方面，由于城鄉二元發展中的“極化效應”促使資本、人才與技術向要素回報率高的城市聚集，農村空心化問題嚴重。同時，集體事務分配到每家每戶的顯性利益微薄而參與成本高昂。另一方面，由于村民相對處于弱勢地位且缺乏救濟渠道，村民監督在物質與精神上都成本高昂。如一些侵權事件中，從發現侵害其利益的違法違規到搜尋證據再到發起權利保護，村民個體往往難以找到有效的救濟方式只能放下主業不斷上訪。最后，村干部的選拔往往是采用“雙強”的標準，村干部掌握了大量的政策信息與經濟權益分配權，儼然成為老幼組成的鄉村主體中的精英。

3.2 監督力量分散多元 村務監督制度體系大體由“三公開”制度、財務內控制度、黨內監督、村監督委員會、民主理財小組監督、上級行政機關監督、審計監督、群眾監督（村民會議）8種相互弱聯系的制度構成。監督主體數量眾多貌似力量強大，但分屬不同的領域力量分散很難形成相互耦合、優勢互補的監督體系。村務、財務公開制度降低了監督成本，但一方面要在公開內容、時間、形式上更為“接地氣”并普及村民簡單財務;一方面仍需提高群眾參與的積極性。上級行政機構監督中，由于鄉鎮與村之間相互依賴，其獨立性備受質疑。群眾監督由于監督成本大于監督利益，“搭便車”現象時有發生[5]。黨內監督往往能發揮較好的作用，但從近幾年基層腐敗窩案頻發的狀況來看，仍有待提高。村民監督委員會權責并不對等且內容局限[17]，民主理財小組監督雖然由于“簽字權”制衡能較好地介入到財務流程當中得到了較好的應用，但能否嚴格遵循“回避”制度、加強財務培訓保證其獨立性、專業性，能否在高“非規范性互動”[5]的人情社會適應更多、更復雜的財務活動需要接受考驗。審計監督分為行政型審計與社會審計，兩者都屬于典型事后監督。

3.3 鄉村文化重構缺失 現代文明提倡個性解放，優秀傳統價值與文化在現代化與城鎮化浪潮中幾近解體，遑論用來指導鄉村治理。許多承載優秀傳統文化的歷史建筑、文化遺產等物質符號，要么年久失修功能喪失，要么在城鎮化過程中悄然湮滅。此時，現代的法制與規則意識本該強勢補位，逆轉價值與規則缺失的尷尬局面，但受限于我國農村發展水平與治理水平等并未取得較好效果。村規民約能夠激發村民創造性與積極性的準制度作用也并未得到重視。2019年，我國常住人口城鎮化率為60.60%，已提前完成十三五規劃綱要中制定的2020年常住人口城鎮化率60%的目標，但由于地區發展的不平衡且距離發達國家的90%左右的城鎮化率仍有很大差距。新時代城鎮化需要加強鄉村文化在精神層、物質層與制度層的重構，降低鄉村治理成本。

3.4 交易機制建設滯后 鄉村振興等制度創新釋放了鄉村多元治理需求，但交易機制相比旺盛需求而言仍然滯后。一方面，“空心化”導致農村缺乏專業人才，無法對商品與服務質量、供求等信息進行較為全面的調查，談判議價能力較弱;另一方面，城鄉之間高信息不對稱削弱了農村商品與要素的價值，也無助于社會主體獲取鄉村治理需求。質量興農戰略一定程度上緩解了農村的弱勢地位，但對信息的強調依然不足。信息是重要的生產要素，只有精準匹配各種需求信息才能使城鄉之間深度融合并降低各社會主體參與鄉村治理的交易成本。城鎮化催生了土地財政，城市寸土寸金難以為農產品與農村生產要素的交易提供交易場所，交易難以形成規模且阻礙要素的自由流動。

4 基于溯源的對策協同

進一步對實際問題進行分析發現其涉及政治、經濟多方面，很難在單獨某一個領域找到解決之道，需要多種對策的協同，如圖2所示。

4.1 探索財權與事權深度分離 行政權與自治權協作失衡，本質上是財權與事權的失衡：一方面自農業稅改革后，鄉村缺乏財政資源，即使有集體事務的決策權也難以提供財務支持，這促使了村兩委的行政化;另一方面，鄉村政策 “大水漫灌”一定程度上強化了農村的“等靠要”思想，不利于自治能力的培養。鄉村治理的現代化應是事權向農村集中、財權適度行政集中且多元金融主體補充的局面。事權向農村集中方面，行政機關應滿足于自身的指導、審核與監督角色將決策盡可能多的下放給村集體。為此應做到以下3點：（1）做好鄉鎮統籌發展規劃的同時，制定負面清單，法無禁止則可自議;（2）完善法律法規，加強對村一級的法律救濟，探索行政復議制度形式在村委的適用性與可行性;（3）探索項目申報制深入農村“最后一公里”，加強縣、鄉、村聯動指導農村進行項目申報。在財權的行政集中方面，財政是發揮農業農村公共屬性和正外部性的基礎[18]。現有涉農資金統籌極大了提升了資金使用的效率，但在官僚制條塊分割的情況下，資金使用一味求穩且缺乏競爭[19]并未考慮農村的個性化需求，需要建立打破條條塊塊限制并建立以市場導向的使用機制[20]。為此，可堅持資金統籌的同時探索完善農村財政預算制度，實行限額內審核制并加大對村級項目申報的支持。在多金融主體補充方面，行政權要不斷完善農村要素功能[11]，鼓勵信貸機構與私人資本進入農村拓寬資金來源，完善PPP等制度創新模式在農村的應用。

4.2 構建無縫銜接的監督體系 2019年6月發布的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出建立健全小微權力監督制度，形成群眾監督、村務監督委員會監督、上級部門監督和會計核算監督、審計監督等全程實時、多方聯網的監督體系。委托代理問題主要由信息不對成問題產生，為實現全程實時、多方聯網，需要保證信息傳遞過程無縫銜接且實現信息化，構建政府負責的、“權力監督權力”與“權利監督權力”協同[21]的監督體系：（1）實行鄉黨委負責制，避免監督體系“空心化”;（2）重新整合明確各監督機制的目標責任使其無縫銜接。如對村務監督委員會拓展監督對象實現治理主體與事項的全覆蓋的探索[15];（3）完善村財務內控制度，全面準確反應農村經濟活動事項，筑牢信息基礎。加強對鄉村財務進行信息化與人才建設，以減少“村財（鄉）鎮管”所帶來對行政權的依賴并節約行政權的監管成本;（4）做好黨務村務財務信息公開，豐富其內容與形式，做好信息傳遞。大力完善群眾參與監督的各種渠道，如網絡問政、信訪等渠道;（5）建立紀委監察、審計、行政、財務等部門的信息共享機制，積極組織國家或社會審計部門以隨機抽查的形式對農村進行財務審計。

4.3 積極完善村民主議事制度 鄉村文化建設涵蓋物質層、制度層與精神層，其重構并不是一個簡單的“1+1=2”的過程，需要在鄉村治理大框架中綜合考量。農民自治意識的覺醒要求鄉村文化建設應與村級議事制度相耦合，建立激勵相容與規范高效的民主議事制度以提升農民參與激勵與遵從度。首先，應積極完善“村民說事”等議事制度，使其常態化與正規化。以公共事務為導向引導農民群體就關心的事務進行討論，并切實努力做出改變，如可就公共空間的建設進行討論。其次，推動并創新農民參與方式。以互聯網為創新平臺，平時將村務以圖文形式在公眾號推廣增進外出人員對家鄉的了解，議事時作為議事與投票平臺，并注意保護參與者隱私。再次，用“科學+民主+法治”武裝農民大腦，在議事中以科學、民主、法治為評價準則。鼓勵有技術有能力的職業農民發揮先鋒示范作用并優先入黨;村兩委在事務表決中堅決維護民主制度，鼓勵農民表達自身需求;建立普法宣傳欄并邀請當地執法部門進行普法教育。最后，村規民約全覆蓋背景下，村規民約不能流于形式，應印在紙上、留在心上，其修改與完善應作為村民議事的一項重要議程。可定期舉辦村規民約知識競賽并獎勵獲勝者，發揮鄉規民約社會化與移風易俗的作用。

4.4 建立城鄉聯動的交易機制 交易機制建設包括交易規則、交易場所、交易信息3個方面，以促進多元主體參與鄉村建設并減少交易成本為基本價值導向。交易規則方面，主要指鄉村生產要素的標準化建設，如為農畜產品健全市場安全準入準則并頒發合格證、為農村勞動力進行普惠性質的職業技能鑒定等。標準的建立可節約交易時間與成本又可為農產品走向品牌化、電商化、智能化奠定基礎。交易場所方面，交易場所是市場準入、物流集散、信息匹配的重要場所。鄉村治理有效的多元目標要求農村經濟發展涵蓋產品市場與生產要素市場。但目前交易市場大多以農貿批發市場為主，投資者很難獲取農村勞動力與土地等其他生產要素交易信息。可建立綜合性的農村要素與產品交易市場，嚴格市場準入并建立農村勞動力、土地等資源數據庫提供咨詢服務促進合同達成。交易信息方面，應著力加強城鄉間需求信息的匹配，加強大數據等智能化形式為農村服務的能力，如引導電商去挖掘農村市場與潛力，如發揮鄉村在生態與傳統文化方面的比較優勢滿足城市居民休閑需求。

5 結語

在由傳統管理向現代治理轉變中，鄉村的多元治理需求得到釋放，農民權利意識與自治意識不斷覺醒。鄉村振興的制度創新激發了農民的主動性、創造性與積極性，也使得鄉村治理現代化面臨的治理結構雙失衡、小微權力失范化、鄉村文化庸俗化、社會主體邊緣化困境的解決更為緊迫。基于問題構建理論溯源發現村民主體地位衰弱、監督力量分散多元、文化重構缺失、交易機制建設滯后是造成鄉村治理困境的重要原因。為促進鄉村治理現代化，需要探索財權與事權分離、構建無縫連接監督體系、完善民主議事制度、建立城鄉聯動的交易機制4種對策的協同。

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（責編：張宏民）