鄉村振興戰略下云南省某水庫移民安置的思考

白 琳 鮑 彪

（中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222）

2017年，黨的十九大報告指出，“三農”問題是關系國計民生的根本問題，必須始終將其作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規劃》），《規劃》提出，到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全，探索形成一批各具特色的鄉村振興模式和經驗，鄉村振興取得階段性成果；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現［1］。

目前，云南省實施的大型水庫，移民安置主要仍為農業安置方式。近年來，隨著經濟和社會條件的顯著變化，大部分庫區土地資源緊缺，可供移民農業生產安置的環境容量普遍緊張，單一的大農業生產安置已經無法滿足實際需要。因此，在堅持開放性移民方針的前提下，根據庫區自然環境、經濟發展情況，結合庫區移民意愿及勞動力素質，有針對性地組合選擇多樣的安置方式，是做好庫區移民安置工作的關鍵，也是實現庫區移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的基礎和前提［2］。

以云南省某水庫工程為例，對其涉及區域的特點和現有移民安置方式進行綜合分析，思考在鄉村振興的新形勢下如何提高移民安置效果，保障移民安居樂業奔小康，為以后的移民工作提供一些參考。

1 建設征地特點分析

1.1 工程概況

云南省某水庫工程的主要任務為解決當地城鎮生活和農村人飲用水、產業加工區和物流園區用水及農田灌溉用水。規劃水庫庫容為1.65億m3，為Ⅱ等大型工程。工程建設征地涉及1州2縣2鄉鎮3個行政村，淹沒總面積544.4 hm2，其中耕地面積280.2 hm2。

1.2 自然環境

建設征地涉及兩縣的耕地資源以旱地為主，約占涉及耕地面積的80%。受水源條件、農業種植技術等因素影響，區域土地開發利用率不高，玉米的種植比例為74%～88%。Q工程建設征地涉及行政村的耕地資源情況見表1。

從表1中可以看出，Q工程建設征地涉及的A、B、C村，由于工程建設，人均土地資源減少，低于區域平均水平，且被征收的土地資源主要分布于河谷灘地及一級階地，都是質量比較好的土地資源，剩余土地資源的質量較差、產量不高，不能滿足當地移民提高生活水平、加速發展農村產業的需要。

表1 Q工程建設征地涉及行政村耕地資源情況表

1.3 經濟發展

1.3.1 社會經濟。受自然條件和經濟發展水平的限制，建設征地涉及的農業收入和牧業收入占農村產業的大部分，其中農業產值為種植業，牧業產值依賴于飼養。建設征地涉及區域居民對區域資源的依賴性很強。

1.3.2 基礎設施。建設征地涉及區域的農村道路為開挖的自然路面，交通不便；生活用水主要依賴山泉水，存在安全保障問題；部分村組距離鄉鎮醫院、衛生所、學校較遠，就醫、上學不便。涉及鄉鎮的農業生產條件和配套設施，如灌溉體系還不完善，灌溉效率較低，農業生產條件較差。

1.4 社會關系局限

該水庫移民的社會關系集中分布在當地范圍內。生產生活相對固定且保守，生活圈子較小，如果要讓其改變現有的社會關系，困難較大。另外，受當地自然環境、長輩的傳統思想等影響，移民的思想觀念比較保守，不敢尋求突破，適應項目建設產生的社會變革的過程較長，也存在一定的困難。

1.5 綜合分析

該水庫建設征地區自然環境條件較差，土地資源不是很充足，本村組安置的環境容量可能不足，現狀基礎設施條件較差，區域經濟發展緩慢，移民勞動技能單一，區域內經濟、社會、文化等發展緩慢。

2 現有移民安置方式

2.1 農業安置

農業安置是指安排失去土地資源的移民繼續從事農業生產，分配耕地資源給移民承包經營的安置方式。農業安置應保證移民承包經營的土地收入不低于征收前。農業安置方式主要通過調劑或開發整理土地來實現，前提是移民安置區必須有可供調劑、開發和使用的土地資源，能滿足移民生產經營的需要，對環境容量的要求較高。

2.1.1 優越性。水庫移民屬于非自愿性移民，農業安置可保障農民賴以生存的土地資源，保持其土地征收前原有的生產生活習慣，移民可以通過配置的土地資源，結合生產技能的培訓，自行選擇經濟價值較高的種植品種，以提高土地資源的產出率，具有穩定性和保障性。由于農業安置不改變原有的生活方式，移民也較容易接受和適應，有利于區域社會的穩定。

2.1.2 存在的問題。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化［3］。隨著農民逐漸意識到土地的重要性，從他們手里調劑出已經熟化的土地將變得越來越困難。水庫淹沒后，庫周剩余土地資源的質量往往比不上被淹沒的土地資源；坡耕地占比較重，配套的灌溉設施較差，土地開發整理的難度、投入和成本均會增加，而開發耕地又需要一段時間來熟化土地，可能會導致移民生產生活水平恢復的時間增長，導致移民搬遷后收入下降的情況發生。在剩余資源及環境容量緊張的條件下，農業安置的難度將越來越大。

2.2 逐年補償安置

云南省實施的逐年補償安置是針對剩余土地資源和環境容量緊張而農業安置容量不足的情況，提出的變靜態一次性補償為動態長久逐年補償的安置方式；是指在一定時期內，以核定的年產值為標準，由項目法人對征收的土地資源逐年進行補償的移民安置方式。

2.2.1 優越性。采取逐年補償安置方式后，移民不需從事農業生產勞動，就可以獲得長期穩定的收入，勞動力可以向二三產業轉移，有利于調整農村產業，助力鄉村振興；淹地不淹房的移民可以不再搬遷，減少征地移民數量；項目業主不再需要一次性支付前期征地補償投資，轉為逐年支付補償資金，可以減少項目前期投資，降低業主融資難度。

2.2.2 存在的問題。按照現行的土地管理制度，征地權是一種公權，征地是一次性行政行為。征地后，土地屬于國家，農村集體經濟組織的權力消失［4］。由于現行的水庫移民政策和標準主要是依據農業安置方式制定的，因此，逐年補償安置還存在與現有移民安置政策相適應的問題。云南省目前實施的逐年補償安置方式的項目多數為水電工程，移民長期的逐年補償資金，作為公益性基礎設施項目的水利工程的運行期收益無法保障，其適用性還有待進一步研究。

2.3 二三產業安置

二三產業安置是指安排移民從事第二、第三產業安置的方式，是移民改傳統農業生產為從事第二、第三產業，以此解決移民就業和獲得收入的問題。其優點是可以緩解人多地少的矛盾，加速城鄉統籌發展，是實現多樣化安置的重要組成部分。但二三產業安置的局限性較大，對移民的素質要求較高，需具備一定的專業技能或經商經驗，不滿足條件的移民應謹慎選擇。

2.4 其他安置

2.4.1 城集鎮復合安置。城集鎮復合安置實際上是介于大農業安置和二三產業安置之間的一種安置方式，即居住在城集鎮，配置適量的土地。

2.4.2 留地安置。在城市郊區或經濟發達的農村集體經濟組織，在征地后給農村集體經濟組織留下一定面積的居住地、經營地，由該農村集體經濟組織統一規劃，組織村民用留下的土地建設自有廠房出租或開發其他經營項目，使移民有長期穩定的收入。留地安置與一般觀念的二三產業安置中的安置措施類似，但二三產業安置局限性較大，適用范圍較窄，因此，留地安置應用較為普遍。

2.4.3 土地使用權入股。將全部或者部分征地費用投資工程建設或以優先股的方式投資工程建設，被征地農村集體經濟組織從投資中獲得收益后按規定在本集體經濟組織成員間進行分配。土地使用權入股的安置方式保障了出租土地的移民長期穩定的收入來源，保證移民利益不受侵害，推動移民向二三產業發展，降低工程建設的一次性投入和初期成本。土地使用權入股模式面臨著集體土地使用被低估風險、持股主體的道德風險和委托代理風險及稅賦等問題。

3 水庫移民安置面臨的新形勢

3.1 鄉村振興戰略

黨的十九大報告中首次提出實施“鄉村振興戰略”，并提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化［5］。產業興旺不僅僅是發展農業，還要延長產業鏈，實現一二三產業同步發展，由此保證農民收入相對穩定的增長，提高農村集體經濟組織的凝聚力，使農村真正成為向往的美麗家園，實現農村產業興旺發展，農民安居樂業，進而真正實現鄉村振興。

3.2 土地調整困難

黨的十九大報告中提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。農民已經慢慢意識到土地的重要性，越來越愛惜土地，對土地的依賴程度日漸提高，調整土地來安置移民越來越困難，在水庫移民中實施農業安置方式面臨著空前的阻力。受剩余土地資源的約束，原本最為“穩妥”的農業安置的實施，難度也越來越難大。

3.3 收入構成的變化

目前，云南省農村人均耕地數量較少，人地矛盾比較突出，農業經營以家庭分散為主，規模化和產業化難度較大，因此，農業帶來的收益不高，有限的土地產出逐漸成為農民總收入中的少部分，農業收入占總收入的比重也在逐年降低，第二、第三產業收入已成為其重要的收入來源，比重也在不斷提高。

3.4 移民觀念變化

新形勢下，隨著“以人為本”的理念深入人心，水庫移民問題成為水利水電工程建設越來越重要的制約因素。隨著社會發展理念更加注重“人”的價值，移民在搬遷過程中越來越清楚自己所失去的財產；移民的社會保障體系也不夠完善，給維護社會的和諧穩定帶來了巨大的壓力。在水利水電工程建設和移民安置過程中，移民都是重要的利益相關者。隨著移民的維權意識逐漸加強，移民要求參與移民安置、切實維護自身合法權益的主體意識進一步提高，共享水資源利用成果和社會發展成果的要求越來越迫切。

4 云南某水庫移民安置的思考

4.1 搬遷安置

一般來說，庫區移民社會關系比較簡單，受此影響，其適應新環境的能力較弱、時間較長，若外遷的安置區在生活方式、風俗習慣等方面和搬遷前村莊存在較大差異，極易發生矛盾沖突。而后靠安置將導致土地資源更加緊張，生態環境壓力過大，很可能導致安置后的生產生活水平下降。搬遷安置采取哪一種方式，應根據水庫移民所在地區的具體情況和特點，有針對性地擇優選擇。在對環境容量進行調查分析后，環境容量能夠滿足要求的首選后靠安置方式，環境容量不能保證后靠安置發展需求的應考慮外遷安置，但需要合理測算及規劃，在此基礎上確定后靠安置和外遷安置的規模。人居環境是鄉村振興的重要基礎條件，建設征地區涉及村組在垃圾處理、農作物存儲、能源使用及空間布局等方面還處于相對原始的狀態。在搬遷安置的時候先要結合美麗鄉村的要求，進行科學規劃合理布局。

4.2 生產安置

水庫移民多為農村移民，在剩余土地資源不足的情況下，單一農業安置方式的吸引力越來越小。通過調整土地來安置移民日趨困難，傳統農業安置方式面臨著巨大壓力。在深化供給側結構性改革、增強經濟質量優勢的背景下，二三產業就業機會將面臨激烈的競爭，水庫移民生產技能單一，為水庫移民提供的就業機會越來越少，二三產業安置也面臨著巨大挑戰。因此，首先要對安置區土地資源的情況（包含數量和質量）進行全面準確的調查，判斷若采取農業安置，其環境容量能否滿足要求；其次根據區域的社會經濟發展情況，考慮選擇適宜的安置方式。

5 結語

結合云南省某水庫的建設征地特點，對其安置方式進行了初步分析。下一步還應在全面調查的基礎上，擬定不同的生產安置和搬遷安置方案，分析不同安置方式的環境容量；并充分考慮目前水庫移民面臨的調整土地困難、移民收入構成變化、移民觀念變化等情況，結合新時期實現移民共同富裕、全面實現鄉村振興的要求，創新移民安置思路，充分征求移民意愿和地方政府意見，多途徑、多渠道地安置移民，保障移民能夠搬得出、穩得住、能致富，真正實現農村發展和鄉村振興。