完善對設區的市的立法監督機制

中共中央《法治中國建設規劃（2020－2025年）》提出“加強立法監督工作，建立健全立法監督工作機制。”隨著地方立法主體的擴容，立法監督工作的重要性愈加凸顯。

隨著2015年立法法修改賦予設區的市地方立法權，設區的市人大及其常委會制定地方性法規報省、自治區人大常委會審查批準機制在學術界和實務界都引起關注。大家討論的主要有以下幾個方面：一、關于省級人大常委會審批權的必要性和界限，一種觀點認為省級人大常委會的審批權是沒有必要的，有干預地方立法自主權之嫌，廢除它也不會影響對設區的市立法的監督。另一種觀點認為不僅要保留省級人大常委會的立法審批，而且還應加強這種上級人大常委會對設區的市立法工作的監督，例如在省級人大常委會對設區的市法規的批準職權之外進一步增加其對法規實施后的備案審查權。二、對于省級人大常委會審查設區的市法規的范圍和方式，有人指出省級人大常委會對設區的市地方性法規制定普遍存在“全過程控制”現象，這種全過程控制導致省級人大常委會自身工作量增多，也使得設區的市制定地方性法規的積極性、主動性降低。也有人認為實踐中的另一種極端是省級人大常委會消極行使批準審查權，使批準流于形式，而導致存在嚴重問題的地方性法規獲得通過。三、關于審查標準的界定，實務界有觀點認為合法性審查不是審查的唯一標準，此外還有適當性、立法技術等方面的審查。學界也有觀點認為法規是否符合本市的具體情況和實際需要是與“不抵觸”同樣重要的審查標準。對此，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛提供了較為權威的解釋，他認為合法性是審查批準的唯一標準，地方性法規的合法性是指橫向上不超越法定權限，縱向上不與上位法相抵觸。此外，學界討論還涉及審查批準之后的處理方式、 不予批準后的救濟機制等問題。

除了上述問題綜述，加強省級人大常委會的立法監督工作，筆者還有幾點想法供參考指正。一、省級人大常委會審查批準設區的市地方性法規，對于2015年后新獲得立法權的“設區的市”和之前已積累立法經驗的“較大的市”可以進行區別對待，對于后者的審批指導可以較少介入，不需要全過程的監督。對于新行使立法權的較大的市，隨著其立法能力的提升，立法工作隊伍和立法資源的完備成熟，省級人大常委會可以逐步退出事前的介入，從全程指導轉變為重點審批，從把好“立項關、質量關、合法性審查關和批準關”過渡到專注于合法性審查和批準。二、重視省級人大監督地方立法的工作機構和人員隊伍的建設。省級人大常委會審查批準設區的市規范性文件的主體是常委會全體會議，但是在全體會議審批之前以及之后，協助審批工作的工作機構主要是省級人大常委會法工委。在2015年立法法修改后，有的省份增設了法工委法規審查處這類專門機構，有的省份是法工委備案審查處承擔審批指導工作。省級人大常委會相關工作機構的設置、人員隊伍建設和能力建設對于審批指導工作有直接影響，學界和實務界可以多加關注。三、實現省級人大常委會審查批準設區的市地方性法規與全國人大常委會備案審查設區的市地方性法規的對接。合法性審查涉及報請批準的報送材料、審查批準前的征求意見程序、審查批準前省級法工委的初步處理、常委會組成人員形成合法性審查意見、法制委員會統一審議等工作環節。在這個環節實現與全國人大常委會備案審查的合法性審查的對接，是健全完善立法監督工作機制的關鍵。重點是解決合法性審查中的疑難問題，例如如何理解設區的市“三類事項”的立法權限范圍、如何理解上位法的規定從而不與上位法抵觸，等等。四、完善省級人大常委會對設區的市地方性法規的批準和處理程序。目前各省級人大常委會審查批準決定設區的市法規的決定包括批準、不予批準、修改后批準、附意見批準、退回修改等多種類型的決定，不同決定具有不同的效力和法律后果。維護社會主義法治體系的統一，需要統一審查批準的決定方式和程序。五、完善審批決定的反饋和救濟機制。為了貫徹立法法賦予所有設區的市立法權的精神，維護設區的市制定地方性法規的主動性和積極性，保證省級人大常委會合法正當行使審查批準權，可以嘗試建立健全對省級人大常委會審查批準程序和相關決定的異議和救濟途徑。■