北京社會治理成效研究
——一個評估的視角

張李斌

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、問題提出與文獻回顧

(一)問題提出

“人類正處在風險社會。”[1]中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經發生轉化，加上改革進入深水區攻堅期，社會問題復雜，社會矛盾交織。人們對社會安全的需要日益增長，古往今來，古今中外，世界各國概莫能外。“迨天之未陰雨,徹彼桑土,綢繆牖戶”,體現出預防為主的思想。“在已經戰勝了基本的物質生存挑戰后,當前歐洲的公共福利體制必須轉移到充分解決西歐國家的人民所面臨的與日俱增的不安全上來”[2]，體現了安全需求的時代轉變。黨的十九屆四中全會提出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。這體現了實現安全的重大意義。《關于加強社會治安防控體系建設的意見》提出，“要充分發揮社會協同作用和積極擴大公眾參與”。這體現了社會安全實現的關鍵路徑。作為中國的首都，北京承載著政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的戰略使命，而北京社會治理成效事關“四個中心”的保障，也關系到平安北京建設和法治首善之區的實現。北京社會治理是協同協作、互動互補、相輔相成的關系集合，是平安志愿者、社區工作者、群防群治隊伍等專業化、職業化、社會化的力量集成。因此，通過群防群治工作可以呈現北京社會治理的圖景。

(二)文獻述評

針對CNKI數據庫，分別以社會治理、北京社會治理、群防群治和首都群防群治為主題和篇名進行檢索(1)檢索時間為2020年3月9日。，選擇期刊、期刊(核心+cssci)、博碩論文和會議論文作為篩選條件。結果顯示，關于社會治理的研究成果較多，但關于北京社會治理的研究成果相對較少，關于群防群治和首都群防群治的研究有一些文獻積累，但總體數量偏少。具體檢索結果如下(表1)：

表1 社會治理研究成果統計

1.關于北京社會治理的研究主要集中在：一是對“吹哨報到”“接訴即辦”機制進行探討。孫柏英等認為，北京市黨建引領的“吹哨報到”機制可以看作是解決問題的基層治理方式改革過程[3]。姜嶺提出，“接訴即辦”是推進超大城市精細化治理的機制創新[4]。還有學者對習近平首都社會治理思想及社會組織參與社會治理進行研究。如，袁振龍認為，習近平首都社會治理思想緊緊抓住首都社會治理的短板, 有力促進了對首都社會治理問題的破解[5]。朱曉紅認為，要從社會治理模式演進中定位社會組織的角色、以首都新功能定位引導社會組織發展戰略[6]。

2.關于群防群治的研究主要集中在經驗做法、中外比較、存在問題及解決辦法上。如寧海縣公安局以楓橋鎮“紅楓義警”為借鑒,成立了岔路鎮“陽光義警”,開展社會志愿組織參與公安群防群治工作[7]。李鑫對國外鄰里守望和我國群防群治進行比較，研究表明，鄰里守望組織是歐美預防犯罪的群眾性組織，注重實用對策與技術防范，而我國群防群治組織具有很強的半官方色彩[8]。當前，群防群治工作還存在法律法規不健全、公眾積極性不高等突出問題，需要解決好群防群治隊伍的組織體系、運行機制和人員素質等問題，以實現群防群治隊伍向社會化、市場化、職業化和規范化方向發展。

3.關于首都群防群治的研究，僅檢索到1篇文章，即胡愛華等2016年發表在《人民公安》上的《鄰里守望的首都探索》，但這篇文章是導言式的介紹，并沒有理論分析和實踐經驗的內容，嚴格來說不是學術文章。通過對官方文件和重要會議的解讀，首都群防群治隊伍主要由三類人員組成：一是群眾實名注冊的社區治安志愿者和企事業單位員工實名注冊的行業治安志愿者；二是以保安員、巡防隊員為主的職業力量；三是以停車管理員、環衛員、交通引導員為主的協助力量。

4.簡要評述。關于北京社會治理的研究文獻總量少，核心期刊文獻量更少，具有較大影響力的文獻不足，尤其是理論層面的更為缺乏。一是對其他學科理論借鑒不夠，如治安學、公共政策學等相關理論在該領域的應用還不多，現有的借鑒社會學理論的文章以描述為主。二是對國外理論借鑒不夠。現有文獻并沒有太多地對國外理論進行借鑒，而這是促進本土化理論發展的一個有效途徑。三是本土化理論建構不足。鮮有從國內實踐出發建構具有本土特色的分析框架。另外，就實踐層面來說，對北京社會治理成效進行系統性評價的文獻也不多見。鑒于此，本文以政策評估理論為基礎，融合社會學、治安學和管理學的相關理論，構建出北京社會治理成效評估的分析框架，運用社會調查數據，以群防群治為分析單元，對北京社會治理成效開展評估，展現北京社會治理的全貌，總結經驗，挖掘問題，剖析原因，提出對策，為促進北京社會治理取得更大成效提供支撐。

二、數據來源與研究設計

(一)數據來源

本文數據來源于2019年7-8月間，北京社科基金項目“平安北京建設發展報告”課題組通過問卷調查的方式在北京市范圍內實施的“平安北京建設發展評估(2019)問卷調查”。此次調查是根據國家統計局發布的2018統計用區劃代碼，采用分層分階段法實施的。首先，把北京市作為初級抽樣單元，區作為二級抽樣單元，鄉鎮、街道作為三級抽樣單元，社區居委會、村民委員會作為四級抽樣單元。其次，按照各區人口數占北京人口總數的比例確定每個區的樣本量。最后，按照各區2018年度實有人口數量占北京市實有人口數量的比例分配問卷數量。最終抽取了東城、豐臺、石景山、通州、大興和平谷6個區的60個社區，發放1200份問卷。其中東城區隨機抽取10個社區發放200份問卷，豐臺區隨機抽取20個社區發放400份問卷，石景山區隨機抽取5個社區發放100份問卷，通州區隨機抽取7個社區發放140份問卷，大興區隨機抽取8個社區發放160份問卷，平谷區隨機抽取10個社區發放200份問卷，共回收1200份問卷，回收率100%。抽樣社區具體見下表(表2)：

表2 平安北京建設發展評估(2019)問卷調查統計

(二)研究設計

政策評估是對社會發展和公共治理需要的一種直接回應，它源于20世紀60年代社會學家對美國政府“向貧困宣戰”(The War On Poor)政策進行的評估。政策評估走過了從注重事實評估到與價值評估結合的過程(2)具有代表性的學者和觀點：Lasswell認為政策評估是就公共政策的因果關系作事實上的陳述；Anderson認為政策評價涵蓋對一項政策的內容、執行、目標實現以及其他效應的估計與評價；Fischer認為公共政策評估除了進行項目驗證等技術性分析之外，還應從組織情景、組織理念、問題情境、社會目標、社會基本價值理念等方面對公共政策進行分析和評價。詳見H.D. Lasswell《The Decision Precess: Seven Categories of Functional Analysis》，College Park: University of Maryland,1963.p102；James E. Anderson《Public Policy Making: An Introduction》， Boston: Houghton Mifflin company,2003, p245；Frank Fischer《Evaluating Public Policy》，Beijing: China Renmin University Press, 2003.P16-22。，它確立的標準也呈現出多樣性：效益、效能、公平性、充分性、適當性、公眾參與度、回應性等(3)詳見T. H. Polster《Public Program Analysis: Applied Methods》， Baltlmore:University Park Press,1978. p9；[美]斯圖亞特·S.那格爾《政策研究:整合與評估》，長春:吉林人民出版社,1994:13；自贠杰,楊誠虎《公共政策評估:理論與方法》，北京:中國社會科學出版社,2006:24。,評估的模式也從第一代走向了第四代。第一代是測量的時代，第二代評估者扮演描述者角色，第三代評估者扮演評判員角色，第四代評估者強調價值和利益(4)詳見[美]古貝,[美]林肯《第四代評估》，秦霖等譯,北京:中國人民大學出版社,2008:1-9；Evert Vedung.《Public Policy and Program Evaluation》，New Brunswick and London: Transaction Books,1997, p35-92。。對一項政策的評估應堅持事實評估和價值評估相結合，建立科學的評估體系以及合理的指標。從現有文獻來看，關于北京社會治理成效的評估研究并不多，也缺乏科學可行的指標體系或具體維度。因此，本文以理論分析和現實調查為基礎，充分考慮影響政策的政治、經濟、文化、社會、生態等方面的因素，在政策環境場域內，選擇具體的評估維度，結合問卷調查和訪談，以群防群治工作為具體分析單元，對北京社會治理成效進行測量，在思考政策價值的基礎上，提出進一步提升北京社會治理成效的建議。具體分析框架見下圖(圖1)：

圖1 北京社會治理成效評估圖

圍繞研究主題，根據北京社會治理以及群防群治的發展歷程，基于群防群治的內在邏輯結構和具體工作實踐，本文選擇了三個指標來反映和展示北京社會治理成效。參與力量指標主要依據人們是否在其所居住的社區內外看到帶有紅袖標(5)治安志愿者在參與治安巡邏等工作時通常會在手臂上帶上一個寫有“首都治安志愿者”的紅袖標。的治安志愿者，品牌建設指標主要依據人們對6個品牌的認知認可度，成果展現指標主要依據人們對治安志愿者開展活動的具體作用的感知。具體參見下表(表3)：

表3 北京社會治理成效統計

三、實證分析與研究發現

(一)群防群治參與力量

群防群治參與力量是北京社會治理中的一支重要的人力資源，調查的問題主要是：有哪些力量參與其中，這些力量參與的途徑和方式是什么，人們如何看待其參與？在問卷調查中，設計的問題是：在您所居住的社區/社區之外看到帶有紅袖標的治安志愿者情況，分別對應調查問卷的B3和C3。答案選項設置3個：經常見到、偶爾見到和見不到。統計結果如下(表4)：

表4 群防群治參與力量統計

統計分析發現，不論是在社區內還是社區外的鄉鎮或街道，“經常看到”帶有紅袖標的治安志愿者的比例都比較高，均超過了50%，“偶爾見到”的比例也有30%—40%，“見不到”的比例較低。相比社區外(得分72.31)，社區內這一群體更常見(得分77.87)，但是二者的差距并不明顯，這表明群防群治力量參與的社會認知處于較高水平。人們能在社會不同區域見到這些參與人員，在一定程度上反映了群防群治力量有較好的人力支撐。為了研究需要，本部分訪談了2位，分別是北京某區公務員和北京高校在讀研究生，當問及這一問題時，他們的回答與問卷調查的數據保持高度一致。

(二)群防群治品牌建設

在北京社會治理創新過程中，形成了一些具有區域特色的組織或團體，這些治安志愿者通過獨特的方式和途徑參與到社會治理之中，形成了一些有一定知名度的品牌。調查問卷設定這樣的問題：是否認可治安志愿者組織的工作，然后對6個品牌的組織和其他類別的組織進行測評，即“西城大媽”“東城守望者”“豐臺勸導隊”“海淀網友”“朝陽群眾”“石景山老街坊消防隊”以及“其他組織”，在問卷調查中分別對應B7A、B7B、B7C、B7D、B7E、B7F、B7G，對應的答案選項是：認可、一般、不認可、不知道。主要測評這些組織在社會中的知名度和認可度。統計結果如下(表5)：

表5 群防群治品牌建設統計

統計分析發現，社會公眾對于6個品牌及其他組織的感知認可存在差異，具體來看，排在前三位的是“朝陽群眾”(58.60分)“西城大媽”(56.68分)和“石景山老街坊消防隊”(53.68分)。其余品牌“東城守望者”“豐臺勸導隊”“海淀網友”的得分是48.36分、47.91分和47.23分，而“其他組織”的得分是38.47分。“認可”選項的頻次有2個品牌超過600，分別是“朝陽群眾”和“西城大媽”，在1200份調查問卷中超過50%。但是從另外一個角度看，6個品牌的志愿組織和其他組織的得分都沒有超過60分，因此就品牌建設來看，其認可度并不高。另外，根據研究需要，在本部分作了訪談。當問及對以上品牌的認知認可度時，其中一位受訪者的排序是：“東城守望者”“石景山老街坊消防隊”“豐臺勸導隊”“朝陽群眾”“海淀網友”和“西城大媽”；而另外一位受訪者的排序則是：“西城大媽”“朝陽群眾”“豐臺勸導隊” “石景山老街坊消防隊”“海淀網友”“東城守望者”，這進一步證實品牌認知認可的差異性，也從另一個角度說明品牌建設力度還有待加強。

(三)群防群治成果展現

群防群治成果展現情況主要表現各群防群治力量在哪些具體方面產生了作用，通過他們在社會治理中的業務開展和由此帶來的結果進行分析。在調查問卷中，設計了3個問題：治安志愿者力量開展巡邏防控、治安志愿者力量提供破案線索和治安志愿者力量進行矛盾糾紛化解方面的作用如何？分別對應問卷中的B4A、B4B、B4C三個類別。對應的答案選項是：好、一般、不好、沒有。統計結果如下(表6)：

表6 群防群治成果統計

統計分析發現，群防群治成果展現主要體現在三個方面：巡邏防控、提供破案線索和矛盾糾紛化解，三個方面的得分分別是80.39分、73.96分和75.67分。相比較而言，巡邏防控作用更為突出，其他兩個方面的作用基本相同，與巡邏防控的作用差別不太大。另外，根據研究需要，在本部分作了訪談。訪談的內容與調查問卷相同：“您認為治安志愿者在下列(治安巡邏、提供破案線索、矛盾糾紛化解)工作中的作用怎么樣？”受訪者較為一致的回答是提供破案線索的效果一般，而對另外兩個方面作用的看法不盡相同。有受訪者認為，治安巡邏和矛盾糾紛化解的作用較大；也有受訪者認為，治安巡邏和矛盾糾紛化解的作用效果一般。整體而言，群防群治成果作用還不突出。

四、主要結論與政策建議

本文基于問卷調查數據并輔助結構化訪談，運用政策評估等理論構建分析框架，以群防群治為分析單元，對北京社會治理成效進行了評估，主要結論如下：第一，整體而言，群防群治逐步走向了常態化，在北京社會治理中扮演著不可或缺的角色。第二，群防群治參與力量能夠積極介入北京社會治理之中，公眾能夠較為普遍看到這支力量，并有較好的認知度。第三，群防群治品牌具有地域特色，是經過一定時間的實踐總結起來的操作模式。品牌之間的認知認可度存在不同程度的差異，品牌總體認可度不高。第四，群防群治的作用主要集中在巡邏防控方面，較之于提供破案線索和矛盾糾紛化解，巡邏防控是更為基礎的工作。

群防群治是促進共建共治共享社會治理格局形成的重要支撐。基于研究主要結論，本文提出以下建議，以提高群防群治的工作成效，進而提升北京社會治理水平。第一，構建群防群治力量參與的長效機制。加快群防群治工作的制度化和組織化建設，破除影響不同主體參與的障礙，做好參與資格的準入和監管，促進多元主體主動、廣泛、深入地參與。第二，注重群防群治品牌體系化建設。在品牌建設注重多樣化的同時，進一步突出區域特色，形成易于辨識和廣泛傳播的品牌。加大品牌的宣傳和推介，讓更多的人了解品牌的內涵和外延，用自身行動去影響和引導更多人加入，形成群防群治品牌合力。第三，彰顯群防群治成果的層次性。充實群防群治力量維護社會治安的內容，逐步實現從基礎性工作向更加實質性的工作的轉變，體現群防群治成果的層次化。