移植與調適：中國近代特殊教育政策的制度化困境

陳建華

(四川輕化工大學 人文學院，四川 自貢 643000)

中國近代特殊教育是晚清時期從歐美國家及日本移植并逐步發展起來的。隨著在中國的逐步開展，它由此開啟了在中國的制度化、規范化和本土化的艱難探索進程(1)所謂制度化(institutionalization)，按照《中國大百科全書》的說法，是指“群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。制度化是群體與組織發展和成熟的過程，也是整個社會生活規范化、有序化的變遷過程”。參見《中國大百科全書》(社會卷)，北京：中國大百科全書出版社1991年，第477頁。。這一進程大致包括國家政策和學校實踐的宏觀與微觀兩個層面(2)關于特殊學校微觀實踐層面的制度化進程將在《移植與融合：中國近代特殊教育實踐的制度化》中另文專門考察。，而宏觀層面主要表現為教育行政體系的建構、相關法規的頒行、發展規劃的制定以及教育活動的實施與規范等四個方面。不過，作為外生制度的特殊教育在制度移植過程中也遭遇到與本國國情的調適與磨合的困境。

一、中國近代特殊教育行政體系的建構

中國近代的特殊教育實踐早在19世紀30年代即已在澳門開展，但清政府在政策層面的介入則始于清末新政時期。作為中國最早具有近代意義的中央教育行政機構，學部于1905年在清末新政的時代浪潮中應運而生，這也是特殊教育在中國政策層面制度化、規范化和本土化進程的起點。

在1906年奏陳的官制草案中，學部即將盲啞學堂歸入普通教育司師范教育科的職掌范圍，這也成為特殊教育正式納入中國教育行政體系的標志[1]，并在同年擬定的學部官制草案中予以再次確認。盡管學部此后在推進特殊教育方面態度較為冷淡，但此舉也多具象征意義，對中國特殊教育來說具開創性質。國內當時除傳教士開辦的少量特殊學校外，國人也開始自辦此類學校。學部對國內特殊教育實施監管，借鑒了當時日本文部省官制。在學部的初創過程中發揮過重要作用的羅振玉、吳汝綸等人，在游歷日本過程中曾有聽取文部省教育行政(包含盲啞學校所隸屬的普通學務局等)介紹或參觀各盲啞學校的經歷，而陳毅、嚴修等人甚至直接參與了學部官制的討論及制定，這些都為學部效法文部省官制奠定了重要基礎。可以說，他們在制定官制時將當時在中國尚屬新生事物的“盲啞學堂”保留了下來，從而為特殊教育“預留”了一席之地，在現在看來，這無疑是具有遠見的。

1912年1月，民國教育部取代晚清學部執掌全國教育事務。在此后30多年中，民國政府通過教育部或大學院官制及其各種規章初步確立了特殊教育在中央教育行政體系中的地位。根據南京參議院制定的官制，教育部于1912年3月正式設置普通教育司、專門教育司和社會教育司，其中特殊教育為普通教育司所掌事務之一，而同年修正的教育部官制將其由第五條調整到第七條[2]。民國初年，中國政體歷經了由責任內閣制到總統制的轉變，教育部各項制度也處在不斷地調整和完善中，其官制也因此多次修正，但對特殊教育的措辭以及由普通教育司管轄的情形到1927年均未發生大的變動。較學部“盲啞學堂”以及同期日本“盲啞學校”的表述，此時的特殊教育在延續了其普通教育屬性認定的同時，已將更多的殘疾種類吸納進來。

在蔡元培等人推動下，民國政府1927年將教育部改稱大學院，隨即將“關于盲啞低能及殘廢者之教育事項”轉歸行政處社會教育組下設的校外教育股[3]。這表明自清末以來一直歸屬普通教育的特殊教育正式改屬社會教育，直至1949年結束，其涵蓋范圍也再次擴大并首次將低能教育納入其中。大學院在1928年初取消了教育行政處，直接下設學校教育、社會教育等組，將特殊教育事項置于社會教育組下的校外教育股；4月再次改各組為各處，相關事務因此劃歸社會教育處。在法規表述中，用“低能及殘廢者教育”取代自清末學部以來一直使用的“盲啞”二字，實際上是將盲啞教育包括于殘廢者教育之中。不過，民國特殊教育仍主要指盲聾啞教育，教育部在40年代亦承認其他各項雖有實施但為數甚少[4]1200。1928年10月，民國政府廢大學院并恢復教育部。教育部下設的社會教育司負責管轄“關于低能及殘廢者之教育事項”。

《教育部組織法》此后雖經多次修正，但關于特殊教育的隸屬規定及其措辭均再未發生變動，這表明其規定經過多次調整后已較為成熟。與組織法相配套的是教育部分科規程。1912年公布的分科規程在普通教育司第三科增設盲啞學校事項，并從次年開始以“特殊教育”取代此前“盲啞學校”的措辭[5]。在1913—1918年間，分科規程亦多次修訂，但一直使用特殊教育事項的表述，并歸普通教育司第三科。1928年教育部恢復以后，對各司所轄事務進行細化。1930年，各司分科規程將關于該類事項調整到社會教育司第三科；社會教育司在1932年被簡化為兩科，特殊教育事項便改歸到第一科；1944年后，社會教育司重新劃分為三科，而特殊教育事項仍保留于第一科[4]1090。

而地方教育行政體系主要由上級教育主管部門、本級政府及教育主管部門制定的法規予以規定。清末學部在各省設立提學使司以總理全省學務，在學務公所的普通課內雖未見關于盲啞學堂的明確表述，但“凡通俗教育、家庭教育、教育博物館及與中小學堂相類之學堂一切事務均歸辦理”的規定，又將盲啞學堂等類似教育囊括其中。民國建立初期，由各省教育司(科)綜理各省教育事務。1913年，教育部訂定各省教育司職權時將盲啞學校相關事務劃歸省教育司第二科。1927年，部頒京師學務局暫行組織條例則將特殊教育與小學教育、社會教育并列于第三科[6]。 1929年，各地遵令將擴充教育改為社會教育，特殊教育相應劃歸社會教育。1938年的“維新政權”則規定，關于殘廢學校及低能學校的籌設、改良、編制課程及管理事項，歸入省政府教育廳主管中小學和社會教育的第三科。

與此同時，各省也通過一系列法規確立了特殊教育在省級教育行政體系中的地位。黑龍江行政公署1913年將盲啞殘廢特殊學校列入其教育司第一科[7]1058冊140；直隸省教育廳在1935年前后還設有特殊教育股，并賦予廳長、教育董事會有發展特殊教育的職責，而調查研究處亦需研究并監督關于盲聾啞及有心疾者的教育計劃[8]42,34,29。

省級以下地方教育行政機構，清末為勸學所，而民國時期則為教育局，管理各市縣教育事務。勸學所職責規定較為籠統，但在一些市縣教育局的規章中仍有特殊教育的相關規定。廣州特殊教育發展較早，市教育局在1924年由學校教育課第四股職掌相關事務；在30年代初則改由掌社會教育的第三科負責關于特殊學校立案的審核事宜；而據1934年資料顯示，該市教育局在第三科分設有社會教育、補習特殊教育股分管相關事務。此外，上海、浙江及成都等省市的教育體系中也有類似規定[8]100。

此外，晚清民國時期還專設視學、督學以巡察各地教育情況。教育部在視學、督學及視導規程中對其職責范圍的表述較為簡略，僅表述為學校教育、社會教育事項，而在1918年訂定省縣視學規程則要求視學需要視察特殊教育設施狀況并就辦學者予以指導[9]；邰爽秋先生在介紹30年代教育行政時也明確特殊教育設施狀況屬于督學職責范圍[8]35。

在清末新政的浪潮中，特殊教育被移植到國內并在有識之士的推動下得以在國家教育行政體系中占得一席之地，民國時期，政府通過一系列法規建立了一套自上而下的較為完善的特殊教育行政體系。在40余年中，近代特殊教育既有在行政隸屬上從普通教育到社會教育的調整，也有其涵蓋范圍和措辭的不斷變化，整體上呈現出涵蓋面不斷擴大的趨勢，先后將低能教育及其他類型的特殊教育納入其中，這樣的制度安排既是民國政府對特殊教育認識的深化，也順應了殘疾人群接受教育的訴求與社會期待；而特殊教育在行政法規中逐漸取代盲啞教育、殘廢教育等類似詞匯而成為主導詞匯。這一切都顯示作為外生制度的特殊教育與中國本土文化正處于不斷的調適和磨合的過程中，而這也恰好是它在中國的制度化和本土化過程。經過20余年的反復探索，特殊教育行政體系在1928年前后已基本定型和成熟。

二、中國近代特殊教育法規的頒行

晚清民國時期，政府先后頒布了多部具有憲法性質的文獻，其中1923年曹錕憲法規定國民有受教育的義務，1931年《訓政時期約法》以及1936年五五憲草則確認國民受教育的機會一律平等。這些規定為廣大殘疾人接受教育掃除了制度障礙。

總的來看，這一時期與特殊教育直接相關的法規主要包括兩個方面：一是在普通教育法規中涉及特殊教育的個別條款；二是個別專門的特殊教育法規。但此時的絕大多數均屬于前一種情況。對于普通教育法規中有關特殊教育的條款，就其內容而言又可分為兩類。

一是關于殘疾兒童接受教育的問題。相關法規在多數情況下均為免除條款，即殘疾兒童通過法定程序可免于就學。清政府1902年《欽定蒙學堂章程》規定“氣稟頑劣及身體孱弱過甚者，均可由教習辭退”；而《欽定小學堂章程》則將“身體健壯”作為入學的基本條件，若已入學者“資性太低難期進益”或“困于疾病”亦可“隨時剔退出學”[10]清末篇182,174。這些規定將身體殘疾兒童排除在學堂之外，并將其決定權授權或下放給各學堂甚至是教習，導致其執行具有較大的隨意性。1904年的《奏定初等小學堂章程》對外國情況有所反映，諸如“除廢疾有事故外，不入學者罪其家長”，并摘錄有外國的十條規則，如第4條“學齡兒童，如有患瘋癲痼疾或五官不具，不能就學者，本鄉村紳董可稟明地方官，經其察實，準免其就學”，第10條“除有痼疾及極貧不能就學各情經地方官察準外，有故意違延不送兒童就學者，本鄉村紳董務速稟明地方官，由地方官督促就學”。官方意識到在中國要立即將這十條全部推行并不現實，便從中選擇第7條至第十條“目前即可仿辦”[10]清末篇297,306。可仿辦條款之外的第四條與可仿辦條款的第十條基本精神是一致的，對殘疾兒童而言均屬于免除條款，但這里的免除均要經過嚴格的法定程序，即由鄉村紳董呈報地方官并經地方官查實后方可免除。這一規定已經將免除的決定權收歸地方官員，因此它與《欽定學堂章程》的規定已有重大變化。就其措辭看，該條款應該是借鑒了日本1890年《小學校令》的相關規定，即“為家況貧窮或兒童有疾及一切不得已事故不能使學齡兒童就學，則由應保護學齡兒童者稟呈市町村長請免其就學或緩其就學”。

民國建立后，通過法定程序免除殘疾兒童就學的做法得以延續。1915年，國民學校令對不能就學的殘疾學齡兒童，“區董報經縣知事認可后，得免除其父母或監護人之義務”，而學務委員會作為輔佐區董辦理本學區內教育事務的機構，其職責即包括免除或展緩就學事項[10]民國篇上456-457。不僅如此，一些法規在免除殘疾兒童就學義務時還引入了醫學的專業認證條件。1915年，全國教育會聯合會通過的《征集義務教育意見案》中規定，殘疾兒童“由其監護人取得學區指定之醫生證明書，交學區董查核，詳請縣知事核準，免除其就學之義務”[11]。1937年，學齡兒童及各省市失學民眾強迫入學暫行辦法以及1944年強迫入學條例，均要求殘疾兒童或失學民眾經指定醫師證明并經當地強迫入學執行人員或強迫入學委員會證明屬實者，可準其免學。不過，這是在當時殘疾學校缺乏情況下退而求其次的做法。1937年《強迫入學暫行辦法》就曾特別規定，若當地或鄰近各地有特殊教育機關，則仍要求殘疾兒童或失學民眾接受特殊教育。

上述法規與《奏定初等小學堂章程》及日本《小學校令》相關條款的實質并無二致，即若殘疾兒童身體條件不影響其就學的必須接受教育；若身體條件影響就學但附近有特殊學校的仍須接受教育；只有上述條件均不具備時方可經法定程序免除其受教育的義務。

二是規定特殊學校參照普通中小學相關規定執行。此類法規主要體現在1913年《小學校令》(第3條和第9條)以及1916年《國民學校令施行細則》(第83—85條)中。其基本原則是特殊學校可比照當時小學校、國民學校的相關規定辦理。《小學校令》的相關規定是目前所見除學部及教育部官制外第一次在具體法律條文中對“盲啞學校”作出專門規定的文件。郭衛東先生對此評價甚高，但也正如郭先生所言，其規定缺乏可操作性[12]。從近代特殊學校來看，絕大多數屬于中小學層次，從本質上說它們就是中小學，遵循普通中小學相關法規亦屬情理之中。但殘疾學生與普通學生在身體上存在明顯差異，故需要在教學設施、課程設置、教學方法等方面進行相應調整或變通，上述法規顯然未能反映此種差異。

實際上，這些規定也并非中國首創。日本1890年《小學校令》(第40條、第41條)和1891年《關于幼稚園、圖書館、盲啞學校及其余類于小學校之各種學校又私立小學校等規則》(共12條)中對特殊學校的相關規定與上述條款的基本原則并無不同，從中也可明顯看出當時借鑒日本的印跡。不僅如此，此規定甚至在國內也能夠找到歷史淵源。江蘇教育總會1911年陳請資政院修改《小學章程》而擬定的《章程草案》第12條與之也大體相同，即“凡蒙養院、初等實業學堂、盲啞學堂及與小學堂相類之各種學堂均查照11條辦理，并得附設于小學堂”。

至于專門的特殊教育法規，目前所見最早的應是1932年由上海市政府制定的地方性法規《上海市私立特殊學校立案規程》。該規程共5條，其核心是第3條，即立案要求及程序。該法規本質上與當時《私立學校規程》的立案要求及程序一致。盡管如此，它仍是目前所見中國最早的特殊教育專門法規。1938年，上海市“大道政府”制定實施的《私立特殊學校開辦規則》共12條，主要包括特殊教育目的、開辦與停辦的程序、教科書的選定、學費的征收、修業年限、入學資格、教員資格等方面。上海屬于中國近代特殊教育重鎮，先后有數所特殊學校在此開辦。據白今愚先生1947年統計，在全國46所(其中私立學校35所)特殊學校中，上海一地即有6所，且全部為私立學校。因此，中國近代兩個特殊教育專門法規均出現于此，亦有其歷史的合理性。

對于國家層面的特殊教育法規，在1930年即有消息說，教育部正在草擬特殊教育辦法，以“救濟全國低能及殘廢者與監犯”，但始終未見進一步消息。而1947年擬定的《盲人學校及聾啞學校規程(草案)》共74條，包括總綱、設置及管理、編制及課程、訓育、設備、成績及考查、學年學期及休假日期、轉學、休學、復學及退學、經費及待遇、教職員及學校行政和附則等11個部分，可以說是中國近代制定最完備的特殊教育專門法規，但并未見正式頒布實施，而且針對的也僅為盲聾啞學校，因此也并非是一部涵蓋全部特殊教育種類的專門法規[13]73-81。

近代中國，特殊教育相關法律法規遠不及其在教育行政體系方面的完備，大部分法規均屬在普通教育法規中有所涉及而已，因此從總體上說這些法規是支離破碎的，缺乏連貫性、系統性和可操作性。30年代上海的兩個專門法規也主要是政府基于管理需要角度而制定的，而教育部在40年代后期制定的特殊教育規程草案體現了近代中國特殊教育法規的最高成就，但由于國內局勢的變化而未能正式頒行。

需指出的是，教育法規中大量存在對殘疾兒童的免除條款，這本身表明政府已明確意識到當時的教育水平和教育方式無法滿足其接受相應的教育，因而只能采取法定程序予以豁免，但問題在于，究竟是繼續放任還是采取積極補救措施而讓他們也能像普通人群那樣接受相應教育，晚清及民國政府事實上更多的是采取了放任的態度。義務教育、強迫入學政策是政府通過政權力量強制提高國民文化素養的積極舉措，但其實際效果也因此類免除條款而大打折扣。這一積極政策也被一個看似正當、合理的理由而消解于無形。

三、中國近代特殊教育發展規劃的制定

晚清時期，學部在官制中雖然確認了盲啞學堂的地位，但對發展特殊教育的動力卻明顯不足。針對使日大臣李家駒、資政院議員羅杰、御史孫培元1908年—1911年間就發展特殊教育的建議或質詢，學部聲稱此項教育“尚非中國今日最急之務”“現在一般學齡兒童尚未能概令就學，此項特種教育勢不能提前籌劃”“現時自不遑議及”，其基本態度就是此項事業自應發展，但在普通兒童尚無法滿足就學情況下只能區分其輕重緩急而采取抓大放小策略，將其留待今后逐步推進。盡管如此，各地在特殊教育實踐方面還是邁出了步伐。1904年—1905年間，林墨青、時樾生在天津和濟南創設盲啞學校，這應是目前所見最早由中國人自辦的特殊學校，從而打破了教會長期獨攬中國特殊教育的局面，并形成了中外力量共同推進的格局；而1908年—1909年間由清苑縣知縣黃國瑄和滄州長蘆都轉張鎮芳分別建立的盲啞學校則可認為是中國近代最早的官辦特殊學校，較目前公認的最早公立特殊學校(即1927年成立的南京市立盲啞學校)早了近20年。

民國時期，政府對特殊教育發展的態度漸趨積極。首先是對國內特殊教育狀況進行調查。教育部1912年將上年羅馬聾啞教育會議精神通報各地，并要求各地調查并上報聾啞教育實施情況。不僅如此，在30年代還專門編制和下發概況調查表及問卷，要求各地在每年6月底前要上報特殊教育狀況。教育部在調查統計基礎上于1936年出版的《全國盲啞教育概況》以及兩次教育年鑒的特殊教育專章，則整體反映了當時中國特殊教育發展概況，從而為其制定相關的發展規劃和方針政策奠定了重要基礎。

與此同時，特殊教育在各方積極推動下也得以進入學制系統。1922年最初擬定的學制改革草案并未涉及特殊教育，俞大同明確表示該項事業為教育會代表所疏忽，而舒新城則強調草案“所絕未提及者為盲啞學校之特殊教育”，主張“此項特殊教育與其他教育并重”，并將“本案所無者特殊教育”作為其三點修改意見之首。教育部同年召集的學制會議在擬定的學制草案中吸納了上述意見，將特殊教育條款置于附則之中，胡適等人在綜合各方方案后形成的新學制方案獲得通過。可以說，特殊教育雖未能寫入學制方案的正文，但經各方的積極爭取而總算在學制系統中獲得了一席之地。

將特殊教育正式納入學校系統并取得與大中小學并列的地位也一直是有識之士的重要目標。教育部為籌備第二次全國教育會議于1929年設立教育方案編制委員會負責起草方案。朱沖濤、張維新發現方案的分組中并未看到盲啞教育，便呈文教育部和蔡元培，希望能在方案中予以增加，蔡元培態度積極并專門致函編委會希望加以注意。在方案制定過程中，社會教育組主任陳劍翛邀約朱沖濤、俞友仁等人擬定中國盲啞教育方案，編委會經修訂后形成了社會教育方案草案第七部分，即“籌劃低能與殘廢者之特殊教育及罪犯之感化教育”[14]。在1930年第二次全國教育會議上，編委會將標題簡化為“籌備特殊教育及感化教育辦法”，涉及了不良青少年以及罪犯的感化教育[15]。與此同時，初等教育組也已注意到特殊教育，將“殘疾人教育的方法”作為第五部分交由起草委員會納入修正。但因特殊教育已屬社會教育，故在下特別標注“見社會教育方案內”。次年4月，初等教育組在審查時再次認為應列入原案所缺的特殊教育。陳劍翛對初等教育組修正條文中關于天才、低能等特殊學校的條款表示異議，認為不能將已屬社會教育的特殊學校列入初等教育；汪懋祖隨后提出將天才教育與特殊教育、感化教育分離并分別列入初等教育和社會教育[15]28-29。社會教育組第二次審查時因此增加了低能殘廢的內容。5月份的《申報》在刊載會議回顧時總結該部分包括三條，分別針對不良兒童或青年、感化教育和低能殘廢教育；而教育方案編制委員會出版的單行本則調整為四條，即第一、二條針對不良兒童或青年，第三條為感化教育，第四條為低能殘廢教育[16]。可以看到，這次會議的初等教育組和社會教育組都討論到了特殊教育，并且均將其作為各自的一個部分來討論，但由于特殊教育在1928年后已從普通教育調整到社會教育之中，故將其單列或者放在初等教育內均與當時對特殊教育的認定不符，因而放在社會教育之中更為適宜。不僅如此，朱沖濤等人在草擬方案時希望增加盲啞教育，在方案討論過程中卻使用了不良兒童或青年的表述來涵蓋，這顯然與推進殘疾兒童教育的初衷有明顯的差異。后來經過各方的不斷修改和完善而最終使用了“低能殘廢的教育”的措辭，這與1928年《大學院組織法》中“低能及殘廢者之教育事項”的表述基本一致。蔣建白曾提到編委會在1930年訂定的社會教育目標中，“低能殘廢民眾”及“不幸福的民眾”主要就是指盲聾啞民眾[17]。不過，特殊教育在一些省市教育計劃內的地位較國家層面的更高，如廣西壯族自治區和南昌市在1928年制定教育計劃中明確將特殊教育與小學、中學和高等教育或者與普通教育、職業教育和社會教育并列。

特殊教育相關議案此后還頻頻出現于重要會議，顯示了該議題已引起社會各界的廣泛關注。教育部在籌備1939年全國第三次教育會議時將提案分為16類，其中第9類即為包括殘廢教育、低能教育、傷兵教育和難童教育的特殊教育。在會上，賑濟委員會提交的《請改進殘廢教育并推行盲啞教育案》經議決后報送教育部參考，不僅如此，此次會議在通過的《改進社會教育方案》中也還專列有“實施特殊教育”部分[18]。在1947年國民參政會四屆三次大會上，徐警予等25人提交“為請政府提倡盲啞教育案”經審議后也由行政院轉交教育部[19]。此外，《中國特殊教育史資料選》收錄有程時煃1947年提交的《改進全國盲聾啞教育計劃草案》和教育部同年交議的《改進全國盲啞教育案》[13]70-71。由于該書在收錄這些資料時僅標注年份而未交代具體日期及背景，無法獲知這幾個文件的相互關系，但至少表明在此時，無論是參政員還是教育部都不再局限于口頭倡導，而是擬定了較為詳細的發展方案。在1948年國民大會上，盲人代表凌鐵庵聯合40余人提請積極發展特殊教育的議案并就此向教育部提出質詢，松江縣立懷瓔聾啞學校校長戴病龍則對教育部的回復并不認同。這顯示了政府推行特殊教育的努力與廣大殘疾人士及殘疾人工作者的期望尚有明顯距離。

同時，大學院和教育部還多次將特殊教育列入其施政綱領。大學院早在1928年即對特殊教育發展做了三年規劃，涵蓋了低能學校、施行殘廢教育和感化事業，但其推進非常遲緩，教育部在1930年和1931年時仍停留在調查和審定階段，顯示其推進的意愿及力度不強，而1948年決定籌設的國立盲啞學校直至1949年亦未見落實。

此外，上海等省市也對發展特殊教育做過不少工作。上海市政設計委員會教育組1928年擬定教育方面的大上海計劃時，委托歐元懷、倪文亞負責擬定特殊教育計劃，對特殊學校種類及數量、經費、選址等有所安排；而在此后歷次教育規劃中也包含有特殊教育的內容。上海市教育局1946年曾決定辦理兒童特殊教育、扶助和補助已立案的各私立盲啞學校，并著手與慈善機構合作舉辦各項特殊職業訓練的相關事宜。

清末學部雖將特殊教育納入教育系統，但缺乏推行意愿；民國建立后，政府態度漸趨積極。在社會各界的積極推動下，特殊教育不僅在學制系統中獲得一席之地，并多次成為全國教育會議、國民大會及國民參政會的重要議題，甚至成為各級教育主管部門施政綱領的重要組成部分，為近代特殊教育發展做出宏觀的制度安排。不過，制定的大量規劃和政策在落實方面進展遲緩，對為數眾多的殘疾人而言可謂鏡中花水中月，從而極大地消解了政府推進特殊教育事業的努力。這恐怕也是殘疾人群難以認同政府推進特殊教育乃至殘疾人事業的重要原因。

四、中國近代特殊教育活動的實施與規范

中國近代特殊教育在中外人士的共同推動下逐步得到發展，各級政府及教育主管部門也先后出臺各種措施對出現的問題進行規范。

首先是對私立特殊學校的監管，這主要體現在要求其限期立案并將其作為獲得政府補助的前提條件。教育部1912年曾就學校的公私性質進行了明確區分，1926年頒布的《私立學校規程》在確認私人或私法團設立學校為私立學校外，特別強調外國人及教會設立的學校亦屬私立學校。該規程頒布后經多次修改而成為各級教育主管部門對各級各類私立學校全面監管的依據，也是各類私立學校辦學遵循的基本準繩。教育部1930年要求各私立特殊學校在教育部無特別規定以前比照私立學校規程辦理立案程序[20]。通常情況下，各主管部門在收到學校的立案申請和相關材料后，首先進行屬地審查和形式審查，對不合規的要求予以更正或補充[21]。在此基礎上，主管部門再派官員到學校實地考察并提交調查報告，最后根據《私立學校規程》相關規定作出是否同意立案的決定。鑒于當時特殊教育發展水平較低，在師資、經費、基礎設施等方面難以達到普通私立中小學的水平，一些地方的教育主管部門也有所放松。如北京聾啞學校1926年呈報京師學務局請求立案，京師學務局對師資未經檢定合格，“姑念聾啞教育師資缺乏”而準予立案[22]。

其次是教育主管部門對各特殊學校的視察和督查也是實施有效監管的重要手段。教育部視學1914年曾前往清苑縣視察當地盲啞學校[10]民國篇上286；顧兆麐、周邦道等教育部督學1933年到南京市立盲啞學校視察[7]1106冊232-234。

在舉辦少量公立特殊學校的同時，政府還對管理優良的已立案的私立特殊學校予以經費補助，從而在一定程度上緩解了其嚴重短缺的經費壓力。檔案顯示，成都市政府在40年代曾多次在年度預算中列有專項預算，并多年對所屬的兩所特殊學校進行最高等級和最高金額的補助，顯示了其致力于推進特殊教育的積極努力。此外，各級政府還對特殊教育師資進行安排，除教育部特設盲啞學校開辦高中師范科外，四川省教育廳在40年代還委托成都市基督教盲啞學校代辦盲殘師資訓練班，為各地培養了一批特殊教育專業師資。

各級政府及教育主管部門還與各界共商特殊教育發展大計。1948年召開由教育部次長杭立武主持的盲啞教育談話會，該部主管司有關單位與汪鏡淵、范福寶、羅福鑫等特殊教育界人士就學制、課程、師資訓練、行政等方面進行深入研討，紛紛建言獻策；與會者還一致決定籌組中國盲啞教育學會，并推舉社教司司長英千里為召集人。此外，政府也還開展了一些特殊教育相關的對外交流活動。行政院善后救濟總署1947年邀請英國盲病專家麥克魯爵士的來華考察包含有主動進行特殊教育交流的意味。次年，成都、南京、廈門等地政府均熱情接待了海倫·凱勒秘書史托佛來華參觀考察特殊教育，也表現出各地推進此項教育事業的積極姿態。

各級政府還為肢殘兒童在普通中小學隨班就讀提供政策支持。近代中國并無專門招收肢殘兒童的學校，因此為數眾多的肢殘兒童只能就近選擇普通學校隨班就讀；但在學業方面因身體原因而難以達到國家規定的要求，尤其表現在體育與軍訓等與身體條件緊密相關的課程，而各普通中小學又不能對相關規定自行變通。江蘇省肢殘學生徐蘭友1933年小學畢業后報考縣立初級中學，校長顧培源擔心其因體育不能達標而無法畢業，遂逐級請示處理辦法。教育部為此特別要求肢殘兒童在近地無特殊學校以前應準依照程度到普通學校就讀，體育課應在可能范圍內盡量參加外特準變通辦理。該解釋正式確認了殘疾兒童隨班就讀的可能性，也為此后各普通學校接納殘疾兒童入學并對某些特定課程進行變通處置提供了根據。同年，時任蘇州中學校長的著名地理學家、教育家胡煥庸也常遇殘疾學生前來報考并請求入學后免除體育及軍事訓練等課程的問題，教育部在回復胡煥庸的問詢時認為此系特殊情形而不無可原，要求“體育課程之室內講演及軍事訓練學科仍應一律修習；其軍事訓練術科與體育之各項運動作業，應視各該生手足殘廢之實在情形分別減免其一部或全部”，從而對體育及軍訓課程的要求更明確且更具操作性。教育部在特殊教育實施過程中通過指令的方式解決了肢體殘疾學生修讀體育及軍事相關課程的實際難題，從而為其隨班就讀掃除了制度障礙。不過，此時的殘疾兒童隨班就讀主要是解決當時無法滿足殘疾兒童在專門的特殊學校就讀的實際需求而被動采取的權宜之計，與當今的特殊教育中的回歸主流等理念有重大區別，但這些嘗試從實踐層面也揭示了殘疾兒童隨班就讀的可行性。

為了滿足殘疾人接受高等教育的訴求，教育部還采取特批方式將羅福鑫、胡家岱等人保送進入中央大學等高校。該做法屬于中國缺乏殘疾人高等院校背景下的一種補救措施，但直至1949年仍未對殘疾人接受高等教育的訴求作出制度安排，而且這種臨時性措施具有較大的隨意性，如米文模先生就經歷了國立藝專拒絕其入學的遭遇。

除盲啞殘疾、肢體殘疾外，智力殘疾也逐步引起社會關注，相關介紹和研究相繼展開。低能教育在1927年正式進入大學院的法規之中，而此后的特殊教育法規中均包含了相關內容。據1930年前后數年的教育統計中，山西、四川和湖南均曾出現過20余所公立、私立低能學校。現在雖然尚不清楚其具體開展情況以及為何曇花一現，但這些嘗試無疑對此后的智力落后教育的發展具有啟迪作用。

大量私立特殊學校因經費嚴重短缺而只能靠募捐等方式籌措經費，這也給某些不法之徒行騙留下了可乘之機。1930年，胡國鈞等人在常熟等地行騙，最終在奉賢被抓獲； 1948年，羅永恒等聾啞人在重慶假借名義行騙，被嚴厲查禁。政府同時要求各私立特殊學校限期完成立案并加強管理。政府對干擾特殊教育的不法行為的嚴厲打擊有助于為特殊教育發展創設有序的社會環境。

五、啟示

近代特殊教育自19世紀30年代傳入中國后一直出于自生自滅的狀態，政府并未進行有效監管。1905年成立的學部正式確立了特殊教育在國家教育行政體系中的地位，是中國政府從政策層面監管特殊教育的重要標志，也由此開啟了它在中國的制度化進程。

移植于西方的中國近代特殊教育大大縮短了在中國自行探索的漫長過程，并可在較短時間內和較高起點上快速起步，實現從無到有的歷史性跨越，呈現出超常規發展的重要特征，并在制度建設與教育實踐方面均取得了一些積極進展。

民國時期，特殊教育在教育行政體系中多次變更和調整，它既有不同司、科、局之間的行政隸屬的調整，也有其涵蓋范圍的不斷擴充。這均顯示了政府對作為外生制度的特殊教育與中國國情的不斷調適與磨合的過程。經過20余年的探索，特殊教育于1928年前后在中國各級教育行政體系中已基本定型和成熟。到20世紀40年代，中國特殊教育在政府主導和社會各方積極推動下，在宏觀政策層面初步搭建起了中國特殊教育的制度框架，為中國現代特殊教育發展奠定了重要基礎。

在19世紀的數十年間，中國政府在近代對移植于西方的特殊教育采取放任的態度，尤其是在20世紀初曾一度奉行外人在華辦學“無庸立案”的立場，主動放棄了對包括特殊教育在內的教會學校的監管；但從1909年開始，中國政府強化了對教會學校的監管。民國政府將其視為私立學校，要求所有私立學校限期立案并將其作為提供經費補助的前提條件。

政府對特殊教育法制化過程經歷了從最初的放任學校自主決定是否同意殘疾學生就學，發展到需要經過法定程序(包括引入醫學的專門認證條件)方可免除其就學義務，以及最后制定專門法律法規予以規范和保障的歷史演進過程。與此同時，在殘疾人就學問題上的大量免除條款本身就表明政府已明確意識到限于當時國情而只能對他們采取變通措施。但晚清及民國政府對此并未采取更多的積極的補救措施，其推行的義務教育、強迫教育被一種看似正當和合理的理由消解了。

清末雖然將特殊教育寫入學部官制，但此后在貫徹落實方面并未重視。民國建立后，作為新生政權，各業均面臨百廢待興，政府對特殊教育在行政系統中的調整也體現了它有別于舊政權的嶄新風貌。20年代后期，南京國民黨政權當政并實行訓政，在眾多社會有識之士及特殊教育界人士的積極推動下，大學院也在施政綱領中制定了推進特殊教育的規劃，但這些舉措多停留于紙面，其實質性的成就有限；政府主辦的公立學校數和學生數所占比重在三四十年代還呈明顯下降趨勢；而40年代后期，2000余人的在校生規模也意味著接受教育對龐大的殘疾人群體來說仍屬奢望[23]。

晚清民國政府對推進特殊教育發展的動力明顯不足，這在很大程度上與它對廣大殘疾人群實施特殊教育的重要性和急迫性認識不足有密切關系，再加上近代中國國內外局勢動蕩，政府不得不對千頭萬緒的各項事務權衡其輕重緩急，特殊教育通常被認為是非急迫之事而采取了抓大放小策略。政府在教育實踐方面明顯滯后于制度建設，相關規劃也一拖再拖甚至成為一紙空文，從而極大地消解了政府在近代特殊教育中所應發揮的作用。這些都顯示了特殊教育在中國本土化的艱難歷程，也反映了外生制度與國情在適應與調適時的困境。

中華人民共和國成立后，政府全面接管了各類公立、私立特殊學校并加以改造，曾獨攬中國特殊教育的外國力量被完全排除[24]，在廣泛借鑒和吸收晚清及民國時期的諸多做法的基礎上逐步建立起了具有中國特色的特殊教育體系，實現了特殊教育事業的持續、快速、健康發展。

六、小結

中國近代特殊教育從西方移植到國內后便開始了它在中國的制度化進程。經過百余年的探索, 中國近代特殊教育發展呈現出超常規發展態勢，并逐步實現了其制度化和本土化的重要轉變，但政府推動特殊教育發展的動力不足，相關政策落地的實際執行明顯滯后于制度建設，反映了特殊教育在中國的制度化與本土化的艱難歷程，也凸顯了外生制度在與中國國情的調適與磨合過程中遭遇的嚴重困境。中華人民共和國成立后，政府通過對既有特殊教育體系的改造，逐步形成了具有中國特色的特殊教育體系。