“南海行為準則”作為海洋劃界前臨時安排的意義、困境與對策

張琪悅

(上海國際問題研究院 全球治理研究所，上海 200233)

海洋劃界前的臨時安排(interim arrangement/provisional arrangement)這一概念在國際法上有著深厚的法律淵源。“臨時安排”在拉丁文中表述為modusvivendi，意為持有不同意見者之間的協議，也指各國在解決問題之前達成的初步、臨時協議。協議在現階段可能以非正式形式表述，將來會以更完備的形式取代。(1)Wojciech Burek, Modus Vivendi, Oxford Public International Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, September 2019.作為第三次聯合國海洋法會議的階段性成果，1976年修訂的單一談判文本(RSNT)第62(3)條與第71(3)條對于海岸線相鄰或相向的專屬經濟區與大陸架劃界臨時安排做出的規定，要求各國在達成協議或實現最終解決前，應考慮到第1款規則做出臨時安排，即根據公平原則，采用中間線或等距離線，將所有相關情況納入考量，最終以協議方式劃界。[1]這一規則后續演變為《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第74(3)條與第83(3)條關于海岸相向或相鄰國家專屬經濟區和大陸架劃界協議前做出臨時安排的規則。

《公約》第74條與第83條共同第3款在解決爭議海域劃界中有非常廣泛的適用。劃界前的臨時安排作為緩解爭端的有效途徑，既能給予各國充分的時間審視并調整自身立場，也為海洋劃定奠定良好的基礎，[2]19并確保將對爭議地區的損失和破壞降到最低，避免導致永久性變化的勘探開發活動。[3]澳大利亞新南威爾士大學名譽教授卡爾·塞耶(Carl Thayer)將南海劃界的不確定性視為“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商的主要阻礙，側面印證了南海面臨的劃界問題是影響“準則”磋商的重要因素。另一方面，“準則”也作為中國與東盟國家在完成南海劃界前的臨時安排而適用，二者關系密切、相輔相成。

“準則”作為臨時安排，以各聲索國無意將訴諸《公約》第十五部分作為解決爭端的首選方式為前提條件，以“準則”作為協調各國行為與國家利益的有效方式，成為過渡時期的有效方法。在專屬經濟區與大陸架界限長期無法確定的情況下，作為臨時安排的“準則”能起到管控危機、增進互信、建立信心、促進合作、緩解爭端的作用，也能為未來完成海洋劃界、實現定紛止爭的目標奠定基礎。但“準則”作為臨時安排也面臨多重質疑與潛在困境，給我國在南海地區的實踐造成多重隱憂，需要各國在磋商中應對和解決。

一、“準則”滿足作為海洋劃界前臨時安排的基本要求

中國與東盟國家在“準則”單一磋商文本草案中對“準則”的性質達成共識，認為“準則”是基于規則的框架，包含一整套行為規范，指導各國行為，促進南海海洋合作，增進互信與合作，防止意外事件發生，在發生時予以處理，為南海爭端的和平解決創造有利條件。[4]基于對“準則”性質和預期作用的認知，“準則”滿足《公約》第74(3)條與第83(3)條對各國在專屬經濟區與大陸架完成劃界前的臨時安排確立的兩項義務：第一，在完成最后劃界之前，各國必須盡一切努力達成切實可行的臨時安排；第二，各國在這一時期內，必須盡一切努力，不妨礙或損害協議的最后達成。(2)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 459.此外，“準則”滿足作為海洋劃界前臨時安排的各項具體要求。

(一)南海存在海洋劃界的現實需要

各國認識到南海存在海洋劃界的實際需要，成為適用“準則”與《公約》解決南海爭端的前提。首先，中國與東盟國家應當正視南海存在的領土主權與海洋劃界爭端。判斷國家之間是否存在爭議或爭端的標準，可以參考國際法院、國際常設仲裁法庭在處理諸多案件中對于“爭議”的認定方法。“爭議”是指各當事國對法律或事實的某一方面存在分歧，或在法律觀點或利益上存在沖突。(3)Greece v. Britain, The Mavrommatis Palestine Concessions, Collection of Judgment, Series A, No. 2, Permanent Court of International, August 30, 1924, p. 13.各當事國必須對是否遵守特定的國際義務持有明顯相反的觀點，并且一方觀點遭到另一方積極反對。(4)Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa, South West Africa Cases, Preliminary Objections, International Court of Justice, December 21, 1962, p. 328. Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.爭議的存在是一個實質問題，而非形式或程序的問題。(5)Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Marshall Islands v. United Kingdom, Obligations Concerning Negotiations Relating to Cessation of the Nuclear Arms Race and to Nuclear Disarmament, International Court of Justice, October 5, 2016, para. 38.為判斷爭議是否存在，必須考慮各國的聲明或文件，(6)Belgium v. Senegal, Questions Relating to the Obligation to Prosecute or Extradite, International Court of Justice, July 20, 2012, paras. 50-55.以及在多邊環境下開展的交流，(7)Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.從中推斷出各方的立場或態度。(8)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.長期以來，南海各聲索國圍繞領土主權和海洋劃界存在分歧，具體表現在法律適用、事實認定、觀念主張、國家利益等方面。各國持有明確相反的觀點、針鋒相對的主張、激烈沖突的國家利益。各國圍繞海洋劃界存在事實與法律上的分歧，符合國際司法實踐中對于“爭議”認定的條件。

其次，各國應當承認南海存在海洋劃界的實際需要。先前有國內學者并不認同這種觀點，認為南海斷續線內的地物和水域均屬于中國主權和管轄權范疇。這種觀點固然符合國家利益，但在實踐中缺乏可操作性，原因在于南海未來的權利分配可能不以中國主張的斷續線內的歷史性水域作為權利分配的依據，中國的權利主張尚未得到其他聲索國與國際社會的認同，強調歷史性權利無益于南海爭端得到根本、全面的解決。因此，南海爭端最終仍將訴諸海洋劃界與對領土主權的確認，這將成為爭端解決的根本途徑。盡管在南海開展劃界并非現階段各國應當著手的主要任務，但卻是未來在合適時機內各國應當著手實施的爭端解決途徑。

雖然“準則”不涉及、不影響各國有關海洋劃界的爭端，但并不能由此得出結論，認為“準則”與海洋劃界完全無關。海洋劃界是一項整體、系統的工程。[5][6]77完成這一工程需要具體、復雜的步驟，包括確定海洋權利、劃界區域，考慮與劃界有關的情況，最終劃定海洋邊界，而不僅僅包括“劃定海洋邊界本身”這一具體行為。[6]81任何與上述事項有關的行為都應當被納入考慮范疇。《公約》第298條(a)(1)款的表述多采取“關于”(concerning)、“有關”(relating to)、“涉及”(involving)的表達方式，意味著將“關于劃定海洋邊界的第15、74、83條的解釋或適用爭端”的相關行為納入考慮，而不等同于實施劃界行為。

這樣的解釋方法在國際司法實踐中得到印證。根據國際海洋法法庭2013年在“路易莎號案”中對“關于”(concerning)一詞的解釋，法庭認為圣文森特與格林納丁斯的聲明不僅適用于明確具有“逮捕”或“扣留”詞語的條款，也適用于《公約》中有關“逮捕”、“扣留”的條款。聲明意圖涵蓋與逮捕和扣留船只有關的所有訴求。法庭認為，西班牙提出的對聲明的狹義解釋站不住腳。(9)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.同理，在2017年國際海洋法法庭“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中，特別分庭對“關于”一詞做出解釋，認為法庭應當將不屬于劃界的一部分，但與劃界密切相關的其他問題納入考量范疇。(10)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 548.從以上邏輯出發，盡管“準則”并不直接規定海洋劃界事宜，但能處理與海洋劃界密切相關的各類問題，例如對各國允許或禁止從事海洋活動做出規定，對預防意外事件與管控潛在危機設置的具體可行的方案，對是否將傳統捕魚權納入權利分配考慮因素的思考等。“準則”規則涉及的具體內容屬于與海洋劃界有關的事項，屬于劃界前臨時安排應當調整的事項。

將“準則”定性為劃界前的臨時安排，需要解決“準則”簽署主體的數量超過劃界爭端當事國、適用范圍包括部分已經完成劃界的海洋區域的情況。在簽署主體方面，由于海洋劃界時常涉及第三國權利，[7]357“準則”將所有在南海享有海域及海洋權利的東盟國家納入簽署主體范疇，有利于從整體角度解決劃界爭端，避免在某些國家開展劃界的過程中，不斷引入第三國權利主張，致使劃界問題更加復雜化。在適用范圍方面，已經完成劃界的海域，例如中越北部灣邊界、馬來西亞與印度尼西亞的領海與大陸架劃界、馬來西亞與泰國的領海與大陸架劃界、馬來西亞與新加坡在柔佛海峽的劃界、馬來西亞與文萊的互換書，應當被視為當事國之間的約定，優先于區域規則而適用。“準則”不會對聲索國間既存的劃界協議造成實質性影響。“準則”將爭議海域均納入調整范圍，而未將適用范圍與《公約》專屬經濟區、大陸架概念一一對應，可視為“準則”對適用范圍內所有水域的臨時安排。這也符合共同第3款在立法上并未對適用的地理范圍做出任何限定，[8]僅要求“準則”適用于各國意見相反區域。將“準則”適用于所有爭議水域，有利于從整體上解決海洋爭端，也與現階段專屬經濟區和大陸架單一劃界的發展趨勢相適應。

(二)“準則”適用于劃界前的過渡時期

“準則”適用于共同第3款規定的“過渡時期”。盡管《公約》并未對過渡時期的含義予以明確，但在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中，特別分庭指出，過渡時期是指自海洋劃界爭端出現后，直到各國通過協議或裁決最終解決劃界爭端這段時間。共同第3款包括兩種情況：第一種，各國已經達成臨時安排，用以規范國家間的行為。第二種，尚未達成臨時安排。即使在沒有達成臨時安排的海域，各國也應當遵循“不危害或阻礙最后協議達成”的義務開展活動。(11)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 630.“準則”屬于第二種情形，在各國海洋劃界陷入僵局或中止的情況下，在不適合開展劃界磋商的階段，作為臨時安排適用，[7]364能發揮臨時機制解決爭端的作用。[9]

然而，海洋劃界需要漫長的過程，協議的達成也存在較大困難，特別是在各聲索國存在復雜的領土主權與海洋劃界爭端的前提下，“準則”作為臨時安排將代替劃界協議長期存在、長期有效地適用，在專屬經濟區與大陸架劃界完成前的漫長時期內，實現海洋資源的有效開發與利用，推動聲索國多方面開展實際合作，促進劃界爭端的和平解決，直到各國達成協議或裁決，做出最終的劃界協議。因此，“準則”雖然是臨時性安排，但仍將在南海地區長期適用，兼具臨時性與長期性的特征。

(三)“準則”具有實際性

共同第3款并未對“實際性”的含義做出進一步解釋。各國對“實際性”的判斷缺乏統一標準，需要根據個案的具體情況處理。[10]從立法目的分析，《公約》鼓勵各國達成具有實際性質的臨時安排。從實踐角度，“實際性”可以理解為“可操作性”，往往包含詳細的規則，使各事項在實踐中順利運行，[2]24包括對暫停在爭議區域內的活動、開展漁業共同開發與合作、保護海洋環境、分配刑事與民事管轄權制定詳細的規則，努力達成相關協議。[11]具有實際性的臨時安排能為各國的行為提供具體的指引，即某些行為是否可為，以及如何行為，都應當有章可循。“準則”能為各國行為提供具體的規則指引，指引到“準則”的條文及其他各項規范中，從而發揮實際作用。

(四)“準則”由各國盡一切努力達成

共同第3款要求各國“盡一切努力達成”臨時安排，關鍵點有三。第一，要求各國應當遵守誠實信用的義務，對爭議問題展開善意的磋商。(12)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461-462.誠實信用與善意原則應成為達成協議的關鍵。第二，為各當事國解決爭端留下了解釋空間，意味著各國應秉持諒解與合作的精神，為促進目標達成，做好為非核心利益而妥協的準備，最大限度地集中共識、減少分歧，推動“準則”文本達成合意。第三，臨時安排為實現《公約》的目的與宗旨，即和平利用海洋與維護海洋秩序的目標而努力。(13)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭明確將臨時安排認定為實現《公約》目標的重要工具。盡管“準則”與《公約》在實現海洋治理中的具體措施與路徑存在區別，表現為在簽署主體、適用范圍、規則設置、執行監督、爭端解決等具體條文的區別，但在實現海洋爭端的和平解決、推動海洋務實合作、實現海洋治理的目標等方面存在高度的一致性。各國通過達成臨時安排，實現和平利用海洋的目的，盡力實現海洋區域與全球治理。

(五)“準則”不危害或阻礙協議達成與最后界限劃定

對“危害”與“阻礙”的理解成為判斷各國的行為是否符合規范的依據。盡管《公約》未對這兩個詞語做明確解釋，但根據《維也納條約法公約》對條文解釋的要求，“應根據條款在上下文中的一般含義，并根據其目的和宗旨，善意地解釋”[12]。結合《簡明牛津詞典》的界定，“危害”指“置于有損失的危險和失敗的傷害的情況下”，“阻礙”指“妨礙行動或進步”。[13]應當結合上下文，包括第74條與第83條其余部分對《公約》的理解做出一般性解釋，判斷是否違反這一條款，也可以根據各國的嗣后行為做出推斷。

結合“準則”的立法目的，不“危害”或“阻礙”南海海洋劃界最終完成已成為中國與東盟國家對“準則”性質與預期的基本立場。各國要求，“準則”不涉及也不影響各國在爭端解決、海洋邊界，以及《公約》規定的國家允許的海洋權利的法律問題所持立場。[4]根據“圭亞那訴蘇里南案”與《弗吉尼亞評論》的觀點，這項義務并不意在排除有關國家在爭議區域內的所有活動，只要這些活動不會產生損害最后協議達成的效果，(14)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.并且行為滿足臨時安排的適用條件，也將輕松地滿足不危害或阻礙協議達成所要求的最低標準。(15)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 469.

國際海洋法法庭庭長白珍鉉(Jin-Hyun Paik)在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中的個人意見中表明，判斷有關行動是否會危害或阻礙協議最后達成，這是以結果為導向的概念，很大程度上取決于個案的具體情況。(16)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, Separate Opinion of Judge Paik, para. 6.白法官認為，各國不應當試圖從整體角度與抽象層面確定可以或不允許開展的行動。因此，盡管不危害或阻礙協議最后達成尚不具備明確與統一的判斷標準，但仍可以從以下幾個層面分析。

第一，避免“準則”對海洋環境造成永久性的物理損害。在爭議海域開展海上活動特別是經濟活動并非絕對禁止。雷納·拉古尼(Rainer Lagoni)認為，盡管各國為不得妨礙最終劃界協議的達成需要承擔多重義務，但仍享有一些權利和自由，并應當以適當顧及他國權利作為前提。[7]366國家海上活動能否對海洋環境造成永久性的物理變化或物理損害，將成為判斷該行為是否危害或阻礙協議達成的關鍵因素。

這一標準先后在“愛琴海大陸架劃界案”、“圭亞那訴蘇里南案”、“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中得以明確，其立法原理有兩點：其一，這些活動可能會加劇現狀的改變，損害另一方在海洋劃界中的地位和利益，妨礙或阻礙最終協議達成。(17)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,480.其二，在劃界未完成的海域，不允許爭端一方采取任何單方面行動，以永久性的方式危害或影響另一方的權利。

這一判斷標準在多個國際法實踐中得以運用。國際法院在“喀麥隆訴尼日利亞陸地和海洋疆界案”中做出判決，認為相關國家在爭議海域內行使權利不得采取有損他方利益的單方行為以及可導致現有爭端惡化的行為。(18)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.在“愛琴海大陸架劃界案”判決中，基于同樣原理，國際法院對各國的海上活動做出“臨時性”與“非臨時性”勘探的區別，成為判斷各國是否允許開展具體活動的關鍵。(19)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.國際法院對判斷能否實施某一海上活動做出論斷：其一，地震勘探不涉及對海床、底土或者其中的自然資源造成任何物理損害的風險；其二，這些活動是暫時性質的，不涉及設施的建立，例如在大陸架上建立人工設施；其三，各國并未開展任何涉及實際占有或以其他方式使用自然資源的行為。(20)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30-33.

由此，國際司法機構綜合考量各國海上活動之后提出，典型的可能導致永久性物理變化的活動包括海上油氣資源勘探開發。不會導致永久性物理變化的活動包括經各國協議，(21)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 466.可以在爭議地區從事地震探測等臨時性活動。在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭認為，如果這樣的活動確實將造成永久性物理變化，可能危害或阻礙最后協議的達成，由此必須要根據當事國之間的共同意愿或協議予以準許。(22)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 480.不能造成海洋環境實質性變化的單方面行為不會危害或阻礙海洋劃界協議最后達成。

第二，避免“準則”對南海未來權利分配造成直接或潛在影響。盡管“準則”作為臨時安排，不危害或阻礙協議最終達成，不直接涉及海洋劃界問題，但“準則”在實踐中極易形成新的事實，影響海洋權利分配。例如海上油氣資源勘探開發這一典型活動可能造成的長期影響有兩方面：其一，對海洋地質、海洋環境、海洋現狀造成損害，難以通過經濟途徑彌補。其二，正在進行的勘探開發活動將造成新的事實，影響未來海洋權利分配。在“加納/科特迪瓦劃界案”中，特別分庭注意到，加納主張，各國的石油勘探開發實踐不僅表明石油特許權的界限，也表明海洋邊界的劃定方案，特別是在石油特許權地圖上劃出一條邊界線的特殊方式，暗示了對海洋權利的分配方案。對此，特別分庭指出，無論石油活動多么長期持續，其自身不能構成海洋邊界的默示同意。長期一致的石油活動以及石油開采權限可能反映出海洋邊界的存在，也可能被其他原因所解釋。因此，特別分庭得出結論，石油活動顯然不能證明海上邊界的存在。(23)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 215.

同理，國際法院在2007年“尼加拉瓜和洪都拉斯在加勒比海的領土和海洋邊界案”判決中判斷，一條實際的線在特定情況下與各國已經同意的法律界限存在密切聯系，可能更多地作為一條臨時的線，或者是一條特定的、有限目的的線，例如分配稀有資源的界限。即使在一段時間內，使用臨時界限非常方便，但這也要與國際邊界區分開來。(24)Nicaragua v. Honduras, Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea, International Court of Justice, October 8, 2007, para. 253.因此，從國際司法實踐角度出發，盡管臨時安排可能會對爭端當事國的資源使用情況產生影響，但不能也不應當對海洋劃界產生實質性影響。

此外，應當特別注意的是，達成“準則”這一臨時安排，并不意味著各國已經放棄己方的權利主張，或承認他方權利主張，也不意味著各國已經默示同意將此安排作為最后的劃界協議或海洋權利分配方式，也不意味著各國在將來的劃界談判中將據此做出妥協和讓步，更不能以“禁止反言”為依據，否定各國未來主張權利的可能性。

第三，為實現不危害或阻礙協議達成與最后劃定界限這一目標，“準則”賦予各國自我克制的義務。將自我克制義務運用于爭端解決前的臨時安排，有大量的國際實踐作為支撐。在“塞加號案”中，國際海洋法法庭建議，圣文森特與格林納丁斯和幾內亞在最終協議達成前應努力尋求臨時安排。為此，兩國應當確保各自國家懸掛本國國旗的船只不采取可能加劇或擴大國際爭端的行動，(25)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.由此表明臨時安排將自我克制作為重要的前提條件。

在共同第3款中，“不危害或阻礙協議最后達成”的義務與《南海各國行為宣言》(以下簡稱《宣言》)第5段“各國承諾保持自我克制，不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上采取居住行動，并以建設性的方式處理分歧”的規則具有一致性，都體現出自我克制的要求。這一要求也在“準則”的目標、基本任務中有所體現。在“準則”草案中，自我克制義務要求各國不采取任何使爭端復雜化、升級或影響南海和平穩定的行動；各國應當承諾實行自我約束，不加劇或擴大爭議。菲律賓還在提議中指出，各國在實施自我克制義務時，應當在合適的級別設置機制，以確保該義務得到執行。因此，無論是《宣言》還是“準則”，都應體現出海洋劃界完成前各國自我克制的義務。[14]

然而，“準則”與共同第3款中的自我克制義務并非指完全禁止或暫停相關國家在爭議區域內的一切活動。在危機管控的要求下，自我克制的首先表現為避免各國在南海使用武力，加劇地方緊張局勢，維持現狀，[15]避免各國對南海局勢做出誤判，降低潛在的風險，避免在南海發生沖突的可能性。第二，有意識地淡化各國在南海的主權與權利主張，包括對領土、海域、自然資源的權利主張與支配權，[16]弱化各國為鞏固與擴張國家權利而采取的國家實踐，降低海上發生意外事故的風險。第三，自我克制義務對東盟國家與中國提出不同要求。對東盟國家的要求側重于不在南海開展有違國際法和地區規則的活動，特別是與域外國家在南海開展聯合軍事演習或軍事行動。對中國的要求側重于增強中國國家政策、軍事活動的透明度，增信釋疑、建立信心信任，避免他國對中國的戰略誤判。

第四，“準則”是兼顧各國利益的折中安排。臨時安排的目標和意圖并不意在保護任何一方的主張，體現出對各國利益的兼顧與平衡。無論是以《公約》為基礎的海洋法體系，還是以《宣言》和“準則”為代表的南海區域規則，都意在平衡相關國家間的利益，包括大國與小國、沿海國與非沿海國、守成國與崛起國間的權利分配。兼顧各國的利益反映出“準則”維護國家主權、平等獨立的國際法基本要求；實現國家利益的平衡協調體現出“準則”平等善意、互利互惠的理念，實現各國海洋資源的和平利用。

臨時安排的折中性要求各國在“準則”磋商中尋求共識、做出妥協、求同存異。為尋求共識，各國已將共識體現在序言和一般性規則中，特別是目標和原則中，對于海上務實合作的范圍與事項，明確預防意外事件、建立信心信任、管控海上危機的意圖。為做出妥協，各國應當意識到，在“準則”價值位階排序中，尋求南海共同利益的價值已明顯高于一國主張自身的國家利益。除關于國家核心利益與重大海洋利益的事項外，各國在非核心條款中應當做出妥協和退讓，以促成“準則”的達成，發揮預期作用。為求同存異，各國應對促進海洋合作、實現自我克制、建立信心信任、確立執行監督機制、明確生效的程序的不同提議盡早達成共識，特別是越南在“準則”草案2c部分基本任務的提議與大多數國家的意見不同。解決不同國家間的提議，已成為各國達成臨時性安排的關鍵。

二、“準則”作為劃界前臨時安排的重要意義

將“準則”定性為海洋劃界前的臨時安排具有重要的理論與實踐意義，表現為從根本上排除域外國家的干預，在達成最終劃界協議前實施危機管控，保障各國的正當活動與經濟利益，進一步推動中國與東盟國家開展海上務實合作。

(一)從根本上排除域外國家的干預

在“準則”磋商與實施中，如何減少域外國家的直接與間接干預，促成中國與東盟國家盡早達成“準則”，已經成為各國面臨的重要問題。從劃界前的臨時安排角度理解“準則”，有助于從根本上解決域外國家長期干預的問題。海洋劃界的相關方為存在爭端的當事國，爭議應當由直接當事國予以解決。即使在劃界中涉及第三國的利益，第三國也僅在有條件的情況下介入。從海洋劃界角度明確域外國家參與南海爭端解決不具有合理性，將極大壓縮外部勢力插手和挑撥中國與東盟國家獨立解決南海事務的空間。

實際上，以美國為首的域外國家干預“準則”磋商的意圖已經昭然若揭。2020年9月，美國海岸警衛隊發布《非法捕撈大綱》指出，非法捕撈不僅是經濟和生態問題，更是國家安全問題，并為海岸警衛隊介入南海執法、與東南亞國家海上軍事力量合作提供契機。2020年12月，美國海軍、海軍陸戰隊、海岸警衛隊共同發布新海洋戰略《海上優勢：擁有集成化全域海上力量》，披露了美國海洋戰略在大國競爭時代的發展方向，目標明顯針對中國。[17]美國頻繁派遣航母開展航行自由行動，派出大量偵察機實施抵近偵察、蓄意挑釁，意圖熟悉戰場情況，搜集戰略情報，一方面通過挑釁行為向中國施壓，刺激中國反應，為采取下一步行動提供可能，另一方面向地區國家發出信號，彰顯出美國始終保持區域存在，兌現美國對地區盟友和伙伴國家的承諾。拜登新政府執政后，將與盟國建立更緊密的合作關系，共同維護“基于規則的國際秩序”，努力構建“在共同目標下團結在一起的強大的、世界性的海洋伙伴網絡”，才能使美國比競爭對手具有更持久的優勢，才能改變在既定國際準則之外的國家活動的行為。

拖拉機運行中，變速后出現自由跳檔現象，主要是拔叉軸槽磨損、拔叉彈簧變弱、連桿接頭部分間隙過大所致。此時應采用修復定位槽、更換拔叉彈簧、縮小連桿接頭間隙，掛檔到位后便可確保正常變速。

美國也對南海權利分配方案提出本國設想。美國國際戰略研究中心(CSIS)南海工作組于2018年10月發布《化解南海爭端：區域藍皮書》，分別對“準則”、南海漁業管理與環境合作、南海石油與天然氣合作三個問題發布藍皮書。“準則”藍皮書建立了基于“南海仲裁案”的海洋權利分配方案。然而藍皮書中描繪的各國在南海的海洋科學研究、責任區域、油氣開采區塊、特許權等權利分配與地理范圍劃分明顯缺乏事實與法律依據，其本質服務于美國在南海及印太地區的戰略利益和國家實際需要。盡管“準則”不具備海洋權利分配的職能，各國也應當謹防域外國家要求以“準則”分配南海的海洋權利，干擾中國與東盟國家的談判磋商進程，這無益于南海爭端的妥善解決。

基于域外國家在南海戰略利益的考量，其一方面敦促中國與東盟國家盡早達成“準則”，希望以更具約束力的規則起到遏制中國在南海行動的作用，另一方面也不希望“準則”順利達成，這樣就減少了外界干預南海事務的機會。因此，盡早形成中國與東盟國家之間的臨時安排，能進一步達到有效排除域外國家介入南海爭端并實施干預的目的。

(二)在達成最終劃界協議前實施危機管控

危機管控作為海洋劃界前臨時安排的核心目的與重要內容，既是自我克制條款在未能發揮預期作用的應急處理階段的重要保障，也是各國建立信心與信任的前提與重要基礎。南海危機管控是全方位、多層次、綜合性的工程，包括危機前的預防與感知、危機中的管理與控制、危機后的善后與重建，能避免擴大海上意外事件影響，造成多重嚴重后果，從而危及南海和平穩定。

在“準則”磋商進程中，中國與東盟國家為實現危機管控的目的，積極推進階段性成果。2016年9月，在第19次中國—東盟領導人會議上，中國與東盟國家審議通過《關于在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》，為海上軍用船舶意外相遇時的應急處置和操作規范提供了明確的指引；審議通過《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》，規定外交高官熱線平臺的目的、適用范圍、術語定義、聯絡點指定和使用程序等，旨在當發生海上緊急事態且需要國家介入的情況下，為各國外交部門之間提供即時、有效的聯絡渠道。平臺建立后，外交高官可直接就緊急事態進行溝通協調，管控風險、共商對策，維護南海和平穩定，實現“準則”作為臨時安排的危機管控作用。

(三)保障各國的正當活動與經濟利益

1974年聯合國通過的《各國經濟權利和義務憲章》明確規定各國對其全部財富、自然資源和經濟活動享有充分的永久主權，包括所有權、使用權、處置權，并應當能夠自由行使此項權利。第3條特別指出，在開采兩個或兩個以上國家共有的自然資源時，每個國家必須基于信息系統和實現協商進行合作，在不損害其他國家合法利益的情況下，實現對資源的最有效利用。經濟活動應當基于國家主權平等、公平、獨立、合理、合作的國際經濟秩序。[18]由此表明，國際法對主權范圍內的經濟資源及多國共有的自然資源予以保護，要求合理利用。

海洋劃界這一問題本身就受到經濟利益推動。[19]各國對資源的需求對于劃界協議的達成有重要影響。[20]在南海，各國的權利主張大多以自然資源為導向。劃界爭端的凸顯基于各國對資源的需求和對管轄權要求的擴大。[21]但考慮到海洋劃界爭端的解決是曠日持久的過程，如果暫停在爭議海域內包括經濟活動在內的所有活動，顯然缺乏合理性與實操性，應當保障各國在爭議區域對自然資源開發利用的權利。在共同第3款的磋商過程中，完全暫停在權利主張重疊區域內開展經濟開發活動的主張不能一致通過。托馬斯·門薩(Thomas A. Mensah)對于共同第3款的解讀實際上默認了避免在爭議海域內迫使自然資源開發停滯的重要性。因此，不應當損害各國在劃界爭端解決前追求經濟發展的期望與能力，實現海洋資源的和平利用，滿足各國的經濟利益，不影響劃界協議最終達成，才能符合各國共同利益。[22]綜上，對于共同第3款應當解釋為，各國必須避免單方面行動對另一國的權利造成永久性損害。(26)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470.

保障各國在達成劃界協議前的正當活動與經濟利益已逐步在國際司法實踐中得以確認和支持。在1976年“愛琴海大陸架劃界案”中，國際法院強調，任何國家都不能在爭議海域單方面給予特權或單方面開展勘探活動；不能創造新的權利，也不能剝奪其他國家享有的正當權利。(27)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.2007年“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭做出著名論斷，認定對自然資源造成永久性物理損害的活動違反共同第3款的規定，可能妨礙或阻礙協議最終達成。仲裁庭補充，對海洋環境產生物理變化的單方面行動，只能通過各當事國共同行使或根據協議行使，因為這些活動會對現狀造成改變，或者可能有損劃界中另一方的地位。(28)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,481.

“準則”的設計體現出維護海洋秩序和平穩定與滿足各國在爭議海域追求經濟發展權利之間的平衡。“準則”應當兼顧各國海洋經濟發展需求，促進各國和平利用海洋資源，避免在爭端解決之前的漫長時期內，造成爭議海域內經濟發展的停滯，也應當避免各國為主張權利而加劇地區緊張局勢，最后在利益平衡中試圖實現和平利用海洋的目標，為和平有效地使用海洋資源提供保障。(29)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 460.這也反映出“準則”不阻礙并且應當能促進建立有效的合作制度，保護和開發多個國家共有的自然資源，確保國家間開展有效的合作。[24]

(四)推動中國與東盟國家開展海上務實合作

在達成劃界協議前，落實海上務實合作是各國開展“準則”磋商的重要內容。務實合作也體現出“準則”規則本身符合《公約》“實際性”臨時安排的特征。盡管各國對開展海上務實合作都具有強烈的意愿，但各國面臨的實際情況存在差別，因此在合作領域、合作方式、合作樣態、域外國家參與等方面存在顯著差別，由此為“準則”磋商造成困境。各國在海洋務實合作方面存在諸多分歧。

第一，高敏感領域達成共識的困難更大。如果將海洋活動的敏感度加以劃分，可以歸納為：低敏感度領域，包括海洋環境保護、海洋科學研究；中敏感度領域，涵蓋海上漁業合作、海上搜尋與救助；高敏感度領域，包括油氣資源勘探開發、海上航行與通信安全、共同打擊海上跨國犯罪。這就意味著各國在海洋環保、海上科研等范疇的合作更容易推進，能達成更多共識；而在海上資源勘探開發，特別是不可再生資源開采，以及國家安全領域的合作存在困難。

第二，各國針對合作內容在“準則”提議的詳細程度存在區別。中國在“準則”草案中，對于漁業資源開發與保護、海上執法與安全合作、航行安全與搜救行動、海洋科學研究與環境保護、海洋經濟、海洋文化等方面列舉了詳細的提議。中國指出，為提高合作的有效性，各國應當推動建立相應的合作機制，包括但不限于成立航行安全與搜尋救助委員會、海洋科學研究與環境保護委員會、打擊海上跨國犯罪委員會。中國要求，各國積極探討合作的方式、范圍、場所。如有必要，各國可就相關項目向名人專家尋求幫助。[4]單就“準則”單一磋商文本草案來看，其他國家對于海洋合作的提議較為概括籠統，尚未包含實際性的操作方法。

第三，各國對于海上合作形式存在區別。以海上資源勘探開發為例，國際社會鼓勵資源共同開發。在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭指出，海上聯合開發既存在既定、確切的模式，也可以由國家間自行決定合作模式，充分說明臨時安排具有較強的靈活性。中國在承認海域存在爭議的前提下，主張“共同開發”，其主要職能是合作開采兩個或更多國家管轄的油氣資源。(30)David M Ong, Joint Exploitation Areas, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 30 April, 2011, visited on 30 September, 2019.而菲律賓拒絕承認海域存在爭議，將相關活動稱為“合作開發”，變相承認了該爭議海域歸菲律賓管轄，完全違背了中菲共同開發是建立在海域存在爭議的基礎上。對海上合作的不同處理方式也反映出國家對主權與海域糾紛的不同認知，成為各國在爭端解決中必須應對的問題。此外，中國與東盟國家對是否允許或經批準同意后允許域外國家在南海勘探開發自然資源的分歧，也是亟待解決的重要問題。

第四，海上合作各國應當遵循“圭亞那訴蘇里南案”中仲裁庭提出的建議和要求：各國應當履行通知義務、信息共享義務、磋商義務，重大事項和關鍵問題必須事先通知其他利益相關方；各國在達成臨時安排的過程中應當秉持善意原則，就擬定合作協議進行磋商，有義務盡一切努力達成臨時安排；避免國家采取任何有可能阻礙各國達成臨時性安排的單方面行動；必須分享國家之間合作的成果，必須分享勘探開發活動帶來的經濟利益。

三、“準則”作為劃界前的臨時安排對中國存在多重困境

盡管“準則”作為劃界前的臨時安排，對中國和東盟國家及南海地區局勢起到重要積極作用，但由于“準則”磋商不以保障中國利益為出發點，因此也將給中國造成多重隱憂。

第一，各國利用“準則”達成前的窗口期為本國謀取更大利益，削弱中國的權利主張。“準則”磋商正面臨瓶頸，中國和東盟國家之間在核心條款上存在分歧，域外國家對“準則”磋商始終存在干擾，導致磋商進度較預期計劃推遲。菲律賓、越南、馬來西亞等國利用窗口期可能再度將南海爭端訴諸國際仲裁，提起200海里外大陸架劃界案。以上因素將成為“準則”磋商面臨的外部障礙。

第二，“準則”無益于保障中國的歷史性權利，也不利于中國在南海進一步確權。“準則”適用于中國與東盟國家間存在爭議的水域，對該區域不加區分地適用。“準則”必然不會將中國主張的南海斷續線內的歷史性權利作為權利分配的依據甚至將其納入考量范疇。從這一角度，“準則”無益于保障中國的歷史性權利。“準則”雖然不影響海洋權利分配與海洋界限劃定，不會對各國領土主權與海洋權利主張造成實質性影響，但也無益于鞏固和增強中國在南海的領土和海洋權利主張，僅作為管控危機與緩解爭端的途徑存在。

第三，參與“準則”磋商意味著中國要做出更多妥協。臨時安排作為各當事國之間相互博弈、相互較量、達成妥協的產物，需要在對爭議問題達成協議的過程中做出妥協。仲裁庭在“圭亞那訴蘇里南案”中稱，“本著諒解與合作的精神”表明起草者有意要求各國以和解的方法參與談判磋商，在追求達成臨時安排時，做好做出讓步的準備。(31)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461.這也是中國和東盟國家開展“準則”磋商的初衷。為促成“準則”達成，中國不僅有可能在非核心條款的磋商中做出讓步，還同意以規則限制國家的南海行為，導致中國本能憑借強大的國家力量、海軍實力、科技優勢、經濟支持在南海開展的國家實踐活動受到限制。為避免南海爭端復雜化、擴大化，影響區域和平與穩定，中國始終將維護區域穩定放在實現國家海洋權利之前，展現出中國為維護南海和平穩定做出的大國貢獻和應有的擔當。

四、對策與建議

第一，各國應當基于諒解與合作精神，盡一切努力達成臨時安排。從立法目的角度解釋，共同第3款要求各國為達成合意而共同努力。特別分庭在“加納/科特迪瓦劃界案”中也指出，“基于諒解與合作精神這一義務”這一措辭是要求各國為達成臨時性安排所應當履行的義務，要求各國有義務本著諒解與合作精神，誠實地履行職責。(32)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 627.“盡一切努力”的義務在“英美關于希思羅機場收費案”中仲裁庭的論斷中指出，這項義務意味著各當事國負有持續的責任盡最大努力確保條款目標的實現。但是這項義務的表述留有余地，而非絕對的要求。任何一方均有權提出充分的理由來解釋如果目標未能實現，并不是因為其本身缺乏必要的努力。[25]根據這一要求，在磋商階段，中國與東盟國家應當秉持諒解與合作的精神，盡一切努力推動“準則”達成；在實施階段，各國應當以誠實信用的原則，善意履行“準則”賦予的職責和義務。

第二，在經過預期合理期間達成“準則”后，各國應善意履行“準則”義務，自覺遵守“準則”的各項規則，確保“準則”得以有效實施，而不應將其作為權宜之計或政治考慮。善意履行國際義務是國際法的基本要求。在“準則”達成后，各國最重要的任務是確保“準則”得以遵守和有效實施，避免再度出現類似于《宣言》被擱置或架空的情形，導致《宣言》與“準則”作為區域性規則，文本的法律效力和約束力受到減損。各國應當善意解釋“準則”規則，善意履行“準則”義務，更好地發揮“準則”的預期作用。

第三，各國應當平等、善意、合理地接受“準則”的約束。平等體現在“準則”給予中國和東盟國家平等的約束，約束的事項、內容、方式、程度是平等的，各國在采取自我克制與可以從事的正當活動兩方面應當是對等的。善意體現在“準則”自我克制的目的在于實現南海區域和平穩定，不是憑借“準則”單獨約束中國，而應當對各締約國給予平等的約束。合法性體現在任何對各國行為的限制都應當符合國際法和區際規則，在各國同意的框架內開展行動。合理性體現在“準則”對各國實施的限制應當具有科學性，符合比例性要求，不能超越必要的限度，更不得對各國在南海本應當自由行使的正當行為給予超出必要限度的限制。通過要求各國平等、善意、合理地接受“準則”約束，善意履行“準則”賦予的職責和義務，最終實現和平解決國家間爭端，實現南海資源和平有效利用，不阻礙各國未來主張南海權利及分配海洋利益。

五、結 語

“準則”符合《公約》第74(3)條與第83(3)條海岸相向或相鄰國家間專屬經濟區與大陸架界限劃定前的臨時安排。“準則”作為各國盡一切努力達成的適用于南海海洋劃界完成前的過渡時期規則，具有實際性與可操作性。為避免“準則”危害或阻礙協議的達成，影響界限的最后劃定，各國應當在實踐中保持自我克制，避免對海洋環境造成永久性的物理損害，避免對南海未來權利分配造成直接或潛在影響，在規則的磋商與實施過程中做出兼顧各國利益的折中安排。

將“準則”界定為海洋劃界前的臨時安排，有利于從根本上排除域外國家干預南海事務，在完成劃界前有效實施危機管控，維持南海和平穩定與保障各國正當活動與經濟利益間的平衡，積極推動中國與東盟國家開展海上務實合作。然而，將“準則”視為海洋劃界前的臨時安排存在多重隱憂，突出表現在“準則”不以保障中國的利益為出發點，可能導致中國為“準則”達成合意做出更多妥協，無益于保障中國的歷史性權利與在南海進一步確權，通過規則的制定與實施對中國在南海的行為予以限制。這也體現出中國為維護區域利益，將維穩置于維護發展國家利益之前，展現出中國積極主動承擔國際責任的大國擔當。

為使“準則”實現預期目的，發揮自身作用，預防潛在隱憂，中國與東盟國家應當秉持諒解與合作義務，遵守誠實信用原則，秉持公平與善意，自覺遵守“準則”規則，善意履行“準則”義務，確保“準則”得以有效實施，更好地發揮南海危機管控、建立信心與信任、促進海上務實合作、緩和與解決南海爭端的積極作用，為南海海洋劃界爭端在未來得到最終解決奠定基礎，實現南海資源和平有效利用的目的。