我國高校黨內巡視法治理念的反思與培育

石書偉 王彥娜

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

高校黨內巡視，即各級黨的委員會設立專門機構，依照黨內法規與程序對下級高校黨組織領導班子及其成員進行巡察、糾偏的一項監督制度。它作為我黨的一項制度創新，對高校各級領導干部預防和懲治腐敗發揮了重要的功效，是黨內廉政治理的“新利器”[1]。巡視制度的建立，標志著我黨“將權力關進籠子里”，全面從嚴治黨建設進入常態化。但隨著我國法治建設的推進，高校黨內巡視制度建設必須與法制化相契合，高校黨內巡視既要彰顯法治要義，又蘊含著強烈的法治期待。在高校黨內巡視法治建設的過程中培育法治理念以實現高校黨內巡視的良法善治，是高校黨內監督制度建設的重要課題。

一、我國高校黨內巡視法治理念的缺失與錯位

法治理念，是“人們對于法治觀念、理想、價值等一系列概念的集合體，是法治建設的內在精神和靈魂，是指導和調整立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。”[2](P11)高校黨內巡視法治理念就是對巡視固有的性質、內在精神、方法、客體和價值理解和認同，也是對高校黨內巡視法治形態的歷史實現和邏輯結構。高校黨內巡視法制化的實現，需要法治理念的正確指引。但綜觀我國高校黨內巡視制度的發展，仍然存在著法治理念的普遍缺失與錯位問題，其主要表現如下。

(一)法律意識的淡薄

“法律意識是指人們關于法律現象的思想、觀點、知識和心理的總稱，它表現為對探索法律現象的各種學說，對現行法律的評價和解釋，人們的法律要求，對自己的權利、義務的認識，對法、法律制度的了解、掌握、運用的程度及對行為是否合法的評價等。”[3]健全的法律意識是良法善治的前提，也是促進法治精神發展的先決條件。法律意識會在民族傳統和法治發展現狀的影響下逐漸使公民形成一種對法治的無比尊敬、極度拜從的心理情感。這種心理情感在多次情感體驗的正效應作用下，會不斷促使人們高度認同法治的價值理想、高度踐行法律法規、高度信賴法治的保障作用，高度評價法治的治理功效，一旦達成了這一認知境界，法治話語就會成為耳熟能詳的生活用語，并體現在人民生活思維和生活方式的多個方面。

高校巡視監督的常態化及固有特質，要求巡視主體應具備健全的法律意識。但反觀現實，在當代中國高校黨內巡視存在著法律思維弱化、法治不被信仰等法律意識淡薄的問題。

第一，法治思維的弱化。法治思維是一種“符合法治的精神、原則、邏輯和要求的思維習慣和程式”。[4]“法治思維不只是法律知識的積累，也不只是價值取向的問題，它更是要在執政實踐中體現為一種操作的可能性、技藝性和現實性。法律精神與法治理念不僅要成為官員的思維方式，而且要通過日常化的實踐來彰顯其價值。”[5]黨的十八大提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力；但在高校黨內巡視中，巡視主體習慣于片面追求政治效果的政治思維以及急功近利的糾偏思維仍普遍存在，而法治思維則普遍淡化。

第二，對法律的不信任情感。盡管“有人經常說中國法制不完善導致了一些問題的出現。其實，原因并不全是因為法制不完善，而是我們法律得不到真正的實行，其骨子里還有一個重要原因；許多人不相信法律”，而且，“在一個具有獨特深厚歷史文化傳統的國度里，許多人崇尚的并非法律，而是追逐一種低層次下自然法則。正如《法律的真諦》一書所述那樣，當人們不相信法律或者不相信法律能夠為自己帶來公正時，就會采取投機鉆營甚至通過違法手段來尋求權力下的機遇、爭取利益；這種個體‘精明’的普遍化、群體化必將造成整個社會成本的加大，最終損害的是每一個個體的根本利益”。[6]

黨中央在實施“打老虎、拍蒼蠅”的廉政治理戰略中，一直把黨內監督納入到依法治國的整體發展戰略中進行考量，并制定了完善的黨內巡視法規體系來規范與指引黨內巡視的有序展開；但在高校黨內巡視中，某些巡視主體因為具有對法律本身的不信任情感，導致其不習慣于運用法律從嚴治黨，從而在高校黨內巡視中習慣于非法治化手段的操作，這就嚴重降低了高校黨內巡視法治建設的實效性與權威性。

(二)法律至上觀念的缺失與異化

法律至上，是指“憲法法律具有至高無上的地位與權威，不受任何集體和個人的僭越，任何集體和個人必須在法律范圍內活動，否則將受到法律的追究。”[7]法律至上是法治精神的重要體現和原則之一，是人治與法治的分水嶺。法律至上觀念的異化是指“法律背叛了其主體——人，變成不以人為本，不以人為主體，不以人為目的和動力，而是以人之外的因素為本位與歸宿，并與這些因素一道成為壓迫和迫害人的力量。”[8](P36,37)法治在某種意義上是一種人們普遍存在著的法律至上觀念的更新。美國學者昂格爾認為：“就最廣泛的意義而言，法治就是相互關聯的中立性、統一性及其預見性的觀念。”[9]即法治就是普遍適用的神圣的法的觀念。沒有法律至上理念的催化和支撐，再完善的法治原則和制度將無法實現其內在價值。

改革開放以后，我們黨吸取新中國成立后執政的經驗和教訓，反復強調黨要在憲法和法律范圍內活動。各級黨委必須接受法律規范約束是作為黨的根本大法——黨章所宣布的：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”同時，各級黨委必須接受法律規范約束也是黨的新時期文件所要求的。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”，“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威”。

在黨中央強調努力踐行依法巡視的同時，高校黨內巡視主體卻出現了與黨中央相背離的現象，出現了大量無視法律，違背法律，損害巡視對象法定權利以追求政績的行為。其具體表現如下。第一，在制定高校黨內巡視工作政策的過程中僭越法律及黨內法規，從而否定了法律及黨內法規的至上性，妨礙了巡視公平與正義的實現。從巡視依據上看，高校黨內巡視具有明確的法理依據。《中華人民共和國憲法》《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例(試行)》《中國共產黨巡視工作條例(試行)》等法律及黨內法規構建了高校黨內巡視法律體系，也為巡視工作政策的制定，提供了明確的法理依據及法律淵源。這就要求高校黨內巡視主體在制定巡視工作政策過程中必須以此為依據，不得與這些法律及黨內法規相沖突，否則將使高校黨內巡視失去法理意義上的正當性。但從高校黨內巡視政策制定的過程及內容上來看，違反法律以及黨內上位法規的現象仍普遍存在。第二，巡視實施工作中規則至上觀念的缺失。法治的核心要求是規則至上，任何人和行為都不可僭越規則。巡視工作的實施和創新都應在現有法律及黨內法規等規則框架內展開。但在實際巡視的過程中，巡視主體仍存在有規不依、執規不嚴、違規不究的問題，同時各種潛規則仍屢禁不止。這在一定程度上縱容了黨內腐敗行為，降低了高校黨內巡視的公信力與權威，動搖了普通黨員的法治信仰。第三，割裂法律權威與黨的權威的一致性。當前，在我黨的建設與發展過程中，政策寬松、權力下放、效益優先帶來了地方黨委創新及普通黨員自由度的增加。如何正確處理法律權威與黨中央權威是一個比較突出的問題。隨著社會條件的變化，法律權威也表現出新的內涵。在筆者看來，黨的權威構成法律權威的重要組成部分。從這個意義層次上來說，法律權威與黨的權威不僅不矛盾，而且還是直接相關，甚至有時可以相互等同。但在高校黨內巡視的過程中，借口樹立黨的權威而置法律權威于不顧，或者借法律權威之名削弱黨的權威的現象，仍時有發生。

(三)正當巡視程序理念的虛無

正當程序，即“道德上的合理性與法治上的合法性”[10]。正當程序是“程序所具有的獨特的道德內容和倫理價值，這種道德內容和倫理價值不僅體現在功利性層面，而且更多地體現在正義性層面”[11]。正當程序理念是“道德上合理性與法治上合法性的統一，是程序正義理念的承載”[12]。因此，正當程序理念是高校黨內巡視實體法律法規體系的具體化，是連接高校黨內巡視法治與正義的橋梁，是實現高校黨內巡視公平、公正與正義的共同追求，也是保證巡視工作在道德上合理性與法治上合法性有機統一的關鍵。但是當前高校黨內巡視制度建設中，正當程序虛無理念仍然存在，主要體現如下。

第一，高校黨內巡視主體程序理念虛無。高校黨內巡視程序理念作為一種道德價值追求，對高校黨內巡視制度的建構與完善起指導作用。巡視主體程序理念的淡薄，導致其在巡視實踐中將個人主觀意識凌駕于法律權威之上，不按程序辦事，從而使得法律工具主義思想泛濫。第二，高校黨內巡視工作實踐缺乏正當程序理念指引。高校黨內巡視程序包括巡視組的設置程序、詢問程序、處置程序等。在高校黨內巡視過程中，由于缺乏正當程序理念的指引，導致巡視組設置任意、詢問方式不當、巡視內容錯位、處置程序有失公正的現象時有發生。第三，高校黨內巡視工作規范程序的缺失與不足。西方有句著名的法諺：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。”程序正義正是這種“看得見的正義”。當下高校黨內巡視既規定了聽取匯報、接待來訪等九項工作方式，又規定了巡視準備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋和巡視督辦五步主要程序，在縱向和橫向兩個維度上對巡視程序有了較為完備又不失操作性的設計，從而讓巡視場域中的在場者和旁觀者都真正看得見。然而，在高校黨內巡視中，巡視主體不遵守上述工作程序、侵犯巡視對象權利事件，仍難以杜絕。

二、我國高校黨內巡視法治理念實踐的阻礙因素分析

社會主義法治理念是符合現階段中國國情的科學理念，是法治建設與發展的文化支撐，是法治持續發展的動力和源泉。高校黨內巡視制度自建立起，在反腐倡廉和純潔干部隊伍過程中取得了相當大的成效。十八大以后，黨中央進一步修訂實施《中國共產黨巡視工作條例》，以黨內法規形式對巡視制度進行規范。然而，我們不能否認在高校黨內巡視法治理念的實踐過程中仍存在一些阻礙其發展因素。

(一)傳統“人治”思想阻礙高校黨內巡視法治理念的培育與提升

“人治”思想在古代中國根深蒂固，“人治”是相對于法治而言，從歷史意義上說就是“朕即國家”“言出即法”，從現實意義上說就是憑借主觀意志辦事，有法不依，執法不嚴，違法不究。中國傳統的法律文化是以小農經濟為基礎，以儒家思想為依托，并輔之以宗法倫理，倡導“為政在人”思想和法律工具思想，“一切以君主利益為轉移的人治傳統，導致在中國傳統政治文化中，不注重制度的設計與完善，或者對已設計的制度不重視執行，只注重謀略、策略等”[13]。這些傳統的人治理念，對當今高校黨內巡視法治理念的培育產生了深刻影響。

1.傳統“為政在人”思想的束縛

傳統儒家思想主要是以孔孟為代表的，倡導“仁政”，提倡“治國以禮”和“為政以德”。儒家“為政在人”思想在以小農經濟為基礎的古代封建社會起到了一定的積極作用，通過倡導施行仁政，促進人與人之間的和諧，有效地促進了統一的多民族國家的長效發展。然而，實現高校黨內巡視法制化，應該打破傳統人治理念的束縛，以適合我國基本國情的社會主義法治理念為指引。在實踐中，傳統人治思想導致高校黨內巡視領導干部獨斷專行，缺乏與下屬和其他監督機構的有效溝通，缺乏對巡視主體的權力制約機制，巡視領導干部個人主觀意識濃厚，不敢硬碰硬，而且古代“刑不上大夫，禮不下庶人”的思想與法治社會中法律面前人人平等相悖，這就給當今高校黨內巡視法治理念的培育和普及帶來了很大的阻礙。

2.法律虛無主義與工具主義觀念的誤導

首先，法律工具主義就是將法律視作一定主體達到一定目的工具的觀念。我國古代歷朝歷代都將法律當作維護王權和社會穩定的工具。法律工具主義觀念主要表現在國家主義的法律本位思想和法律依附權力的觀念，這對我國高校黨內巡視法律實踐和法治建設的進程產生了巨大的阻礙。在高校黨內巡視的法律實踐中，法律工具主義觀念的盛行導致政府過多干涉高校黨內巡視活動，從而造成地方保護主義。此外，巡視監督工作一味追求效率，忽略了對巡視監督的公正和正義的追求，造成了巡視監督工作的本末倒置。

其次，法律虛無主義的泛濫。建國之初，隨著各級黨委直接行使國家各職能機關權力的執政體制模式的形成，地方各級黨委主要貫徹執行黨中央和上級黨委的政策、決議，再加上我國長期處于法律匱乏狀態，這就造成了各級黨委在執政實踐中缺乏法律意識，缺乏貫徹執行法律、接受法律約束的意識，致使黨內法律虛無主義橫行。改革開放以來，我黨盡管一再倡導依法治國、依法執政，但權大于法等法律虛無主義觀念仍在巡視主體中普遍存在，在高校黨內巡視中集中表現為由于巡視主體掌握各級高校的最高監督權力，因而可以不受法律約束。

(二)中西法治理念的沖突導致對巡視法治理念的曲解

十八大以后，黨在總結建國以來法治建設中經驗的基礎上，賦予了中國特色社會主義法治新的內涵，將法律文化的建設提高到與法律制度建設同等重要的地位，加強對法治普世精神的宣傳，將民主法治、公平正義、自由平等作為法治建設的價值追求。西方法治理念與思想對我國法治理念的形成和發展產生了重要影響，但是由于國情、政體、文化等多方的差異，西方法治理念與思想在與我國社會主義法治理念的交融過程中產生了一定的沖突，從而對高校黨內巡視法治理念造成了曲解。主要表現為片面理解西方“憲政主義”“共和主義”和“民主主義”，將西方政府法治建設的理念邏輯全盤吸收，導致在高校黨內巡視法治理念的選擇上出現了多元化的局面，動搖了社會主義法治理念在高校黨內巡視法治建設中的核心地位。例如西方憲政主義追求的是“既要建立一種具有維持為實現共同體的目的而需要的穩定和秩序的治理權力，同時又要通過這種權力進行界定和從結構上給予安排而防范暴政，保障自由，主要是通過政府內部結構安排，相互制約分權或通過法治路徑，實現對權力的制約來實現”[14]。當前我們高校黨內巡視的機構設置還缺乏一定的科學性和完整性，對高校黨內巡視權力的監控機制尚在探索之中，過分追求西方這種分權制衡的治理理念，會動搖黨對高校黨內巡視工作的領導地位，不利于中國特色高校黨內巡視法治理念的長效發展。

(三)巡視法制體系的疏漏削弱了高校黨內巡視法治理念培育的基石

巡視法治理念，并不是巡視主體的一種先天存在，它的后天形成也不具有自發性這一特征，而必須經歷對法治的認知—信賴—篤信的心理過程，在這一過程中，巡視的良法善治在很大程度上對法治理念的培育與提升起到了催化與支撐作用。可見，高校黨內巡視法治理念的培育需要以良法為基礎，但高校黨內巡視法制在實際的建設過程中還存在很大的疏漏。

第一,缺乏統一的巡視監督法律體系。法治的基礎和前提是需要有良法的支撐，高校黨內巡視法治的實體法律體系主要是指規定的高校黨內巡視活動權利與義務的法律規章制度，現行高校黨內巡視活動主要依據黨內巡視條例為指導，各級紀委依據此條例制定實施細則作為巡視活動的依據，此外，黨章和黨內監督條例也對巡視活動做出了一些簡單的規定和指導，但內容單一。高校黨內巡視監督作為高校從嚴治黨的重要方式之一，首先需要一套真正意義的良法，黨內法規監督制約的對象僅為黨員干部，對于非黨員干部的監督存在局限性。其次，僅僅依靠一部巡視條例和其他若干的規章制度，在理論和實踐上都很難對高校黨內巡視活動進行科學合理的指引。在配套法律規章制度建設上尚缺乏一套完整的、統一的監督、預防和懲治腐敗的法律體系。最后，巡視條例在實際指導巡視工作中權力與責任界定的模糊在一定程度上導致了高校黨內巡視主體在行使巡視權能時權責的失衡。

第二,缺乏對巡視工作的實施細則。雖然《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例(試行)》《中國共產黨巡視工作條例(試行)》等黨內法規形成了較系統的對高校黨內巡視的指引規范，但都過于抽象，難以具體實施。而法的價值更重要的是法的實施，因此，制定相應配套的實施細則對于培育巡視法治的理念具有十分重要的現實意義。

三、我國高校黨內巡視法治理念的重塑與培育

高校黨內巡視法治理念的本質與社會主義法治理念具有內在的一致性，即必須堅持黨的領導，堅持馬列主義、毛澤東思想的指導地位，堅持人民民主專政，堅持立足基本國情，堅持與時俱進和改革創新。因此，應該積極培育和重塑高校黨內巡視法治理論，“推進國家治理體系和治理能力現代化，高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，建設法治中國”[15](P3)，堅持社會主義法治理念不動搖，在實踐中進一步豐富和完善高校黨內巡視法治理念。

(一)塑造高校黨內巡視法律至上觀念

在法治社會法律的權威至上，法律對權力進行監督和控制。“在法律行使的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[16](P371)法律至上原則是法治的一個重要含義，憲法和法律是神圣不可侵犯的，具有至高無上的權威，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。塑造高校黨內巡視法律至上觀念，就應該增強巡視法律法規的權威，實現巡視領導干部對黨內法規的服從和忠誠，確保巡視主體在法律授予權力的范圍內行使巡視監督權，防止法律至上觀念異化。

第一，對高校黨內巡視主體重新詮釋法律至上的正確內涵，進行法治精神和憲法原則的宣傳教育，進一步明確當法律與個人意志發生碰撞時法律高于人的意志的觀念，巡視主體在高校巡視過程中其行為不得超過憲法和相關法律的規定，一切違法或違憲行為都必將受到追究。第二，確保巡視機構的獨立性，嚴格監督權力的執行。明確巡視機構的工作人員在巡視監督中真正做到對法律負責，而不是聽命于少數人的個人主觀意志，針對有法不依，執法不嚴、違法不究的行為，予以嚴厲懲處以樹立高校黨內巡視法規至上的權威。第三，正確處理法律至上和政治原則之間的關系，堅持法律至上與政治原則之間的統一。法律至上是對掌握權力的政治人物行為的制約，法律的制定要與政治和人民的意志相輔相成，避免法律至上和政治原則出現沖突。

(二)構建高校黨內巡視的正當程序

高校黨內巡視法治的程序以高校黨內巡視的相關實體法律制度為實施前提，其核心就是巡視程序的正義性。羅爾斯認為，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣，一種理論無論多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，法律和制度不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”[17](P2)程序正義作為法治的一種理想，是對正義的一種追求，制約著權力的運行，實現高校黨內巡視法治程序的正義就是追求正義的法制模式和實現制約巡視監督權力的法律手段。

正當程序是巡視法治的核心形式，公正的巡視程序能體現出黨內巡視權力的科學配置與程序約束，也能體現巡視對象權利在程序中的應有保障。由于歷史與現實原因，高校黨內巡視一直存在重實體輕程序傾向，因此，構建巡視正當程序對培育巡視法治理念具有十分重要的意義。黨的十七大報告十分重視程序建設問題，如強調要“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”等，這充分證明我黨的程序意識已初步確立。因此，在高校黨內巡視中應遵循與培育民主、公開、公正的程序理念。

第一，樹立高校黨內巡視程序正義的理念。在巡視主體中積極倡導程序正義的理念，對法律的品性進行重新鑄造，重視程序法的作用，賦予巡視程序以獨立的地位。在程序法的指導下，規范高校黨內巡視機構的工作程序。

第二，巡視程序正義的實現有賴于巡視主體的法律理性。法律理性是巡視主體經過長期的專門化訓練和實踐形成的一種思維方式和工作習慣，加強對程序正義觀念的培育，應從思想意識上矯正傳統重實體輕程序的觀念，從源頭上樹立巡視程序的正義性觀念。“法律是一種文明，法律實踐是一種教化，程序正義可以培養全面的、自覺地守法意識，克服把法律看作是異己的力量的法律意識，重構整個民族的法治心理。”[18](P250)確立高校黨內巡視程序的相關原則，例如加強巡視程序主體的中立性，培養巡視主體的程序主體的理性；保障巡視程序的平等參與，增強巡視程序的公開、透明；加強對巡視程序正當性的監督；完善黨內法規的制定程序，優化巡視監督對象的權利保護與救濟程序。

(三)追尋高校黨內巡視的良法與善治理念

高校黨內巡視的良法理念，即遵循“在法的內容方面，必須合乎調整對象自身的規律；在法的價值方面，必須符合正義并促進社會成員的公共利益；在法的形式方面，必須具有形式科學性”[19]。高校黨內巡視的善治理念就是倡導巡視監督取得最大公共效應，其本質在于加強高校黨內巡視主體與普通教職員工的聯系與合作，倡導高校黨內巡視監督的公開、透明、合法、責任與效率的有機統一。實現高校黨內巡視良法與善治是廣大人民群眾意志和根本利益的反映，符合公平與正義的準則，有利于實現高校黨內巡視法治建設“外在規則體系與內在價值體系的一致性，邏輯上的自足性以及內容上的全面性”[20]。

第一，明確高校黨內巡視的良法理念，確立高校黨內巡視規則制定的價值歸宿和目標。確保制定的高校黨內巡視法規符合社會正義的基本原則和法的應然狀態，積極推進以人為本的高校黨內巡視立法理念，摒棄傳統立法中階級至上觀念；積極倡導民主的高校黨內巡視立法理念，提高普通教職工立法聽證參與熱情，從制度上保障高校黨內巡視民主立法的溝通、交流與利益協調。

第二，追尋高校黨內巡視善治理念。推動高校黨內巡視監督的民主治理，實現廣大教職員工的共同參與，擴大巡視監督的交流路徑，最大范圍地集中教職工的智慧；加強高校黨內巡視依法治理理念的推進，確保高校黨內巡視按照法治的軌道發展，通過法律對高校黨內巡視權力進行規范和約束，保障高校黨內巡視的善治。

總之，高校黨內巡視法治理念的重塑與培育需要社會各方的共同努力。全面深化改革、推進國家治理能力現代化，建設社會主義法治體系與法治國家的總目標對進一步豐富和完善高校黨內巡視法治理念提出了更高的要求：在堅持中國特色社會主義法治道路的前提下，在中國特色社會主義法治理念的指引下，培育和塑造符合我國基本國情的高校黨內巡視法治理念，推動高校黨內巡視的法治建設，實現對權力監督主體的監督，向崇尚法治、信奉法治和厲行法治的社會邁進。