淺論農業保險制度的發展路徑

崔哲雯

（華中科技大學法學院，湖北 武漢 430000）

農業保險是市場經濟下國家為了補償被保險人因農業保險合同中規定的自然災害而造成的財產損失，保護被保險人財產安全而由保險人承擔責任的制度。農業保險具有防止農戶因災返貧、分散農業生產經營風險、穩定農業生產、提高農業生產積極性等作用，因此在精準脫貧取得重大進展、堅決打贏脫貧攻堅戰的指導思想下，政府認識到農業保險的重要作用，認識到完善農業保險制度是實現農戶脫貧致富、推進農業現代化的重要方面，認識到要不斷地完善農業保險的相關法律規定，完善農業保險立法體系，實現政府引導和市場運作的良性結合。我國雖然尚未出臺專門的農業保險法，但非常重視通過法律手段對農業保險制度進行規定和完善，2019年農業農村部印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，明確了進一步完善農業保險制度的方向和相關要求，標志著我國政策性農業保險進入了高質量發展的新階段。自十八大以來，我國不斷地在全國各地進行農業保險試點，宣傳農業保險政策，擴大政策性農業保險的覆蓋范圍，但在實踐中仍存在著政府補貼不足、農戶保險意識不高、農業保險覆蓋范圍不夠全面等問題，使農業保險的發展陷入了困境，也掣肘了精準扶貧的發展。

1 農業保險對精準扶貧的意義

2007年以來，我國啟動了中央政策性農業保險試點工作，我國農險業務規模迅速擴大，其作用也愈發顯現。農業保險對于精準扶貧、推動農業現代化具有重要意義。首先，我國的氣候條件決定了我國農業生產具有較大的風險。我國東部地區以季風性氣候為主，降水、日照、氣溫等農業生產條件具有不穩定性，西部地區深居內陸，降水稀少，生產條件惡劣不適合發展農業生產，洪澇和干旱一直困擾著中國的農業生產，不穩定的氣候也造成了歷史上數次的饑荒。因此，通過農業保險制度分散農業生產風險對于我國農業發展具有重要意義，普及農業保險能夠在最大程度上降低農業生產的風險，通過金融手段維護國家糧食安全和保障農業可持續發展。其次，農業保險能夠激發農戶的生產積極性，進行特色農業生產，解決農戶的后顧之憂。在進行精準扶貧的過程中，因地制宜發展地方特色農業、實現農業的現代化轉型是關鍵。對于長期以來以自給自足的小農經濟為主、傳統農業思想根深蒂固的農戶來說，進行農業生產方式的變革具有風險，因此改變農戶的思想也是精準扶貧中解決的問題之一。因此農業保險的普及降低了農業生產的風險，能夠消除農戶的擔憂、激發農戶的生產積極性。最后，農業保險的完善是健全我國保險制度的重要環節，對于激發保險領域活力、發揮市場經濟作用具有重要意義。與傳統扶貧模式相比，農業保險扶貧可以杜絕扶貧資金被貪污挪用的情況，可以根據不同個體實際損失進行差異化經濟補償，這種扶貧模式比按人數平均分配扶貧資金的傳統模式更具公平與效率。[1]同時，農業保險也對保障農業的正常生產、保證我國的糧食安全、實現農業供給側改革和農業現代化發展起著重要作用，因此農業保險是我國堅決打贏脫貧攻堅戰、決勝全面小康的重要推力，也是重要組成部分之一。

2 我國農業保險面臨的困境

根據有關數據，2020年我國農業保險保費收入達814.93億元，為1.89億戶次農戶提供風險保障4.13萬億元。可以看出，我國農業保險已經由初期探索階段進入到了全面發展和高質量發展階段，農業保險在精準扶貧中發揮了重要的作用。但在實踐中仍有許多問題掣肘著農業保險的發展，亟待進一步解決。

2.1 農業保險覆蓋范圍不夠全面

從農業保險種類上看，我國現階段的農業保險以政策性農業保險為主，商業保險所占市場比例相對而言較小，商業保險機構對于開發農業保險類產品積極性不足，種類較為單一、范圍較小、保費較小；從地域上看，我國許多貧困地區尚未普及農業保險，不僅因為貧困地區的農戶對于農業保險的接受程度較低，為農作物繳納保費的能力也弱，也因為貧困地區政府的財政困難，對農業保險的補貼能力較弱，同時，相對于發達地區，貧困地區的信息滯后，使得需求和供給難以對接，因此在貧困地區推廣農業保險的難度較大；從標的種類來看，大部分的農作物尚未納入農業保險的范疇，也就造成了相當一部分的農民不能得到農業保險的保障。盡管中央財政結合區域、險種情況實施了差異化補貼政策，逐步提高了中西部地區的補貼比例，緩解了地方財政的支出壓力，穩定了農戶收入，但這也導致農業保險的賠款支出對政府的財政補貼依賴較高。[2]可以看出，相對于較為成熟的車險、人身險等險種，我國農業保險仍處于低水平階段，保險的覆蓋面小、保費高、對財政實力要求較高等問題都使得農業保險的推廣和普及難以實施。

2.2 政府財政補貼少，精準度低

根據2016年《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》，我國對于農業保險采取的是單一的補貼方式，往往是對于特定的農作物產品按照固定比例進行補貼。這種做法在規范政府行為的同時，也忽視了各地方的特殊情況，精準度較低。對于貧困地區而言，這種固定比例分擔的方式會給政府造成經濟壓力，財政補貼也就難以到位，從而制約了農業保險的進一步普及，也使保險機構喪失了發展農業保險業務的積極性。農業農村部在政協第十三屆全國委員會第四次會議上指出財政部將進一步完善農業保險保費補貼制度，規范政府對農業保險的補貼行為，也是對這一問題的回應。

2.3 農業保險機構運行困難，缺少良性協調機制

農業保險機構作為推廣和普及農業保險的主體，數量較少，且大多數長期以來處于虧損狀態，經營困難。相對于利潤更高的財產險和人身險而言，商業保險機構對于推廣農業保險的積極性不高，推出的農業優質保險產品少，也是農業保險領域市場失靈的體現。另外，作為精準扶貧配套措施的農業信貸、農業保險等運行機制，缺少良性協調，農業保險機構與金融機構之間缺少深層次的合作和協調，使得運用金融手段進行精準扶貧的整體效果不佳，制約農業保險機構的進一步發展。

3 農業保險的改革建議

為了能夠更好地發揮農業保險分散農業生產經營風險、保護農戶財產權益、保障國家農業生產和糧食安全的作用，政府必須對農業保險制度進行改革，完善農業保險相關的法律和配套措施，進一步推動農業保險制度的推廣和普及。政府應當讓農業保險制度和經濟發展形成良性循環，經濟發展使農戶和政府有推動農業保險運行的經濟實力，農業保險又助力農業安全和農業可持續發展。首先，從農戶層面來說，政府應當加大農業保險的宣傳，打消農戶加入農業保險的顧慮。實施精準扶貧地區的農戶通常采取的是傳統的農業生產方式，對于保險、信貸等了解不足，政府注重對農戶的宣傳和教育，提高農戶對農業保險的接受程度。其次，從政府層面來說，政府應當加大對農業保險的財政支持，完善配套措施，改變財政補貼實踐中一刀切的做法。同時，我國農業保險反貧困功能逐步得到彰顯，但其運行中還存在諸如覆蓋面過窄、供需不暢、績效不高等突出問題。[3]法律的不完善是導致農業保險實踐中出現問題的重要原因。政府應當完善相關法律法規，兼顧效率和安全，健全農業保險法律體系，規范政府行為，積極回應農業保險制度發展過程中產生的現實問題。最后，從農業保險機構層面來說，政府應當加大對于農業保險機構的政策支持，推動保險、信貸、代理等精準扶貧配套措施之間的協調和合作，實現良性運作和深度交流。

農業保險是我國推進精準扶貧工作中的重要手段，自2007年起，我國對這一問題進行探索后初步建立起了農業保險制度，但同時也顯現出許多的實踐問題。只有不斷積累經驗，多方位對實踐問題進行分析，并通過行政手段和法律手段對農業保險的實踐問題進行回應和改革，才能最大程度上實現農業保險分散農業生產風險、保障農業生產的作用。