中小學校崗位設置管理的價值、問題與建議

陳飛

摘? ?要

科學合理實施中小學校崗位設置管理是深化學校人事制度改革、激發學校教師隊伍活力、提增學校教育治理效能的重大政策舉措。學校崗位設置管理政策實施十余年來取得了顯著成效，但隨著教育事業快速發展和教師隊伍建設換擋升級，原先符合發展實際的崗位設置管理制度，在崗位結構比例、崗位動態管理、崗位統籌運用、職稱與崗位評聘結合等方面出現了不適應問題。迫切需要堅持一線導向、注重長遠規劃，科學分析問題、提出政策建議，推動中小學校崗位設置管理高效實施。

關鍵詞

中小學校? 崗位設置? 崗位管理

學校崗位設置管理是教育事業單位人事制度改革的重要內容，是提升教育事業單位治理效能的基礎性工作。學校崗位設置與教師的人員編制、崗位聘任、職稱評審、聘期考核、收入分配等工作密切相關，涉及教師隊伍建設管理的多個方面和環節，關涉每一位教師的切身利益。因此，做好學校崗位設置管理工作，對深化教師隊伍建設改革、激發教師隊伍創新能力、提增中小學校辦學活力具有十分重要的意義。

一、中小學校崗位設置管理研究的價值

為了建立符合中小學校單位性質和工作特點的崗位管理制度，激發中小學校單位人員積極性、主動性、創造性，使優秀教師脫穎而出，推動教師合理配置與流動，進一步為改革中小學校教師收入分配制度奠定基礎，2006年原人事部出臺了《事業單位崗位設置管理試行辦法》及其實施意見。2007年，原人事部、教育部聯合印發了《關于義務教育學校崗位設置管理的指導意見》《關于中等職業學校、普通高中、幼兒園崗位設置管理的指導意見》。這些政策文件對科學確定中小學校的崗位類別（包括管理崗位、專業技術崗位、工勤技能崗位）、專業技術崗位結構比例、崗位聘任條件、崗位聘任程序、崗位聘期考核等方面起到了重要指導作用。由此，我國中小學校崗位設置管理改革全面啟動，并相繼完成了崗位設置管理實施工作。

2018年，中共中央、國務院印發了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“深化中小學教師職稱和考核評價制度改革。適當提高中小學中級、高級教師崗位比例，暢通教師職業發展通道。完善符合中小學特點的崗位管理制度，實現職稱與教師聘用銜接”[1]。根據這一政策部署和中小學校崗位設置管理實施中的問題，進一步深化中小學校崗位設置管理改革，優化學校崗位設置結構比例，完善學校教師人事管理制度，相關研究人員深入多地中小學校進行調查研究，以座談和訪談的方式詳細了解一線教育管理者、教師代表的困惑、愿景和對相關政策以及政策執行的意見建議。研究中堅持一線原則，注重問題發現，聚焦共性問題，尋找深層原因，總結有益經驗，探索有效舉措，旨在為健全和完善中小學校崗位設置管理體制機制，推動中小學校實行績效性質和激勵機制的人事管理制度，實現崗位聘任能上能下、工資待遇能升能降，打破傳統“鐵交椅”的固化局面提供決策咨詢，提出政策建議。

二、中小學校崗位設置管理中的問題

1.中小學校正高級崗位結構比例缺少明確規定

2018年7月，人力資源社會保障部、教育部印發《關于做好2018年度中小學教師職稱評審工作的通知》，要求“從2019年開始，兩部不再統一下達中小學正高級教師指標數，各地在核定的崗位結構比例內開展正高級教師職稱評審，評審結果報兩部備案”[2]。由此，中小學校正高級教師指標開始實行比例控制。截至目前，國家層面尚未對中小學校正高級崗位結構比例作出明確規定，各地在推進教師職稱評審工作過程中，特別是在調控中小學專業技術二級、三級、四級崗位設置的條件、數量、結構比例方面缺少政策依據。多數地區已經晉升為正高級職稱的中小學教師仍聘任在專業技術四級崗位，難以順利實現崗位等級晉升。因此，在國家和各地尚未對中小學校正高級崗位結構比例作出明確要求和具體規定的背景下，中小學校正高級教師職稱評審和崗位聘任工作推進緩慢。這不僅不利于有關政策落實及其成效發揮，也為高素質、專業化、創新教師隊伍建設管理帶來潛在挑戰。

2.中高級崗位結構比例偏低導致職稱評聘矛盾突出

近年來，隨著教師隊伍建設管理的換擋升級、提質增效，各地教師的學歷層次得到普遍提高。盡管部分地區提高了中、高級崗位的結構比例，但中、高級崗位仍然明顯不足，多數中小學校的教師無法參評中、高級職稱，另有大量具有中、高級職稱的教師無法聘任到與之等級相對應的崗位，導致職稱評審和崗位聘任不一致的矛盾加劇。尤其是傳統辦學優勢明顯、教育教學質量領先的中小學校，因教師學歷層次和專業素質相對偏高，具有高級職稱和待聘副高級崗位的教師數量多、規模大，但學校相對有限的崗位數量導致“已評待聘”教師大量積存。同時，由于高學歷年輕教師成長速度快，相對過去職稱晉升年限有所縮短，導致晉升中級職稱困難的現象比較普遍。特別是對具有研究生學歷的教師，由于中級崗位的比例和數量限制，即使具備了職稱晉升條件，也因相應崗位設置比例偏低和崗位數量不足的瓶頸而無法取得職業晉升。這些問題極大地降低了一些具有高級職稱教師群體的職業榮譽感和工作滿意度。

3.“一聘定終身”現象普遍且矛盾隱患突出

當前，中小學校崗位管理不夠靈活，教師的崗位聘任缺少有效的“競爭擇優”“優勝劣汰”的用人評價和管理機制，聘后動態管理缺位方面的問題普遍存在。在推動職稱評審和崗位聘任走向“評聘合一”的政策取向下，中小學校的教師在職稱晉升和崗位聘任方面仍嚴重存在“論資排輩”的不合理現象，部分中小學校仍然沿襲傳統的“一聘定終身”的管理方式。在這樣的背景下，中小學校的崗位評聘只停留在“競聘上崗”的單一層面，“能上能下”的崗位評聘管理機制尚未真正形成并發揮實效。很多取得高級教師職稱的“年長”教師，以及達到退休條件延長退休的教師，聘任到高級崗位后長期占用崗位而不愿解聘，引發高級崗位評聘管理過程中出現了大量“能上不能下”“能進不能出”“能升不能降”的問題。這不僅違背了學校崗位設置管理的政策初衷，也引發利益相關教師群體對實施該政策的認同感、接納度的降低。

4.崗位設置管理固化制約優秀人才交流

中小學校崗位設置管理直接影響到教師的職稱評審、學校的人才引進、特定區域內的教師和校長交流。近年來，由于職稱評審和崗位聘任之間不一致、不協調的矛盾積存，以及受到傳統教師隊伍管理思維方式的影響，部分“老資歷”“年長”的教師長期占用高級崗位的矛盾僅靠自然減員的方式難以快速消化，并且會在深層次上影響教師隊伍的整體工作活力和未來管理工作的健康推進。與此同時，仍有多數地區對中小學校崗位競聘條件的設置有待完善和創新，職稱評審標準與崗位競聘標準的融合程度不夠，與學校辦學實際、學科教學實際、崗位工作性質實際的契合度不高，仍存在“一把尺子量到底”的情況。這加劇了中小學校崗位設置管理機制的固化僵硬，直接影響到教師和校長在學校、校際、區域之間的交流。總的來看，各地尚未建立科學的有針對性的崗位評聘考核指標體系和有效的“流轉退出”機制，綜合導致部分教師聘任到高級崗位后職業倦怠明顯，并引發優秀人才因對應崗位不足而難以流動，進一步阻礙了優質教師資源的互動與共享。

5.管理部門對區域內崗位的統籌運用能力不足

中小學?！翱h管校聘”管理改革試行以來，一些縣（區）教育行政管理部門對轄管區域內中小學校崗位設置的統籌管理能力不足[3]。突出的問題表現為對縣（區）內部各個中小學校崗位結構比例分配設置不夠科學，統籌使用不夠規范且效率不高。其中，有的縣（區）對崗位統籌過度，每年教師職稱評審之前都要具體分配每個學校的申報指標，沒有充分發揮學校在崗位管理中的主體作用和主導能力。有的縣（區）對崗位統籌不足，并未全面考慮到各個學校教學與管理的實際崗位設置需要，也沒有充分兼顧區域內部各個學校之間教師和校長交流的彈性崗位設置需要，導致部分因工作需要交流的校長和骨干教師到新任學校后無崗可聘。通常情況下，除不受崗位結構比例限制的引進人才之外，教師、校長的調動和交流均要以學校是否有相應的空崗為依據，沒有相應空崗則無法調動交流，嚴重制約了中小學校教師和校長，特別是優秀骨干教師和校長的跨校交流。

6.管理崗位職業晉升通道狹窄

調研發現，各地中小學校內部除專任教師以外的管理崗位職業晉升的空間小、速度慢已成為一種普遍且嚴重的問題，導致絕大多數專任教師對學校管理崗位“避而遠之”。目前，國家層面和各個地方尚未出臺有關學校職員職級制的相關制度政策。在缺乏政策依據前提下，中小學校承擔管理崗位工作任務的教師的職業發展通道與專業技術人員相同，均要通過職稱晉升和崗位聘任取得發展。相對于專業技術人員，中小學校承擔管理崗位工作任務的教師在晉級評職方面缺少足夠的專業優勢，且機會相對較少，選擇專業技術發展通道實現職級晉升往往還會引發干群之間的沖突和矛盾，影響到學校內部教師隊伍穩定和學校管理工作的健康發展。有關問題和矛盾在寄宿制學校表現得更為突出和尖銳，其中承擔管理崗位工作任務的教師不僅工作量大，而且工作負擔較重，甚至以“管理”為主、以“教學”為輔雙肩挑，但發展空間卻往往不足。

三、中小學校崗位設置管理的政策建議

1.提高中小學校中高級崗位結構比例

在現有崗位設置結構比例規定范圍內，各地中小學校大量積存的“已評待聘”教師，以及日益突出的“評上聘不上”的矛盾，其主要原因在于中小學校階段中、高級崗位結構比例偏低，崗位數量普遍不足，難以落實“評聘合一”政策要求，致使教師崗位等級晉升困難。近年來，中小學校教師的學歷和專業水平不斷提高，特別是經濟社會發達地區的中小學校，高級崗位已趨近飽和，嚴重制約教師的崗位晉升與職業發展。對此，一方面，要在現有崗位設置結構比例基礎上，根據中小學校的教師規模數量、職稱評審狀況、實際工作需要等因素，在國家層面出臺宏觀政策舉措，全面提高中小學校的中、高級崗位結構比例，并賦予各地政策落實的彈性靈活空間;另一方面，各地各級教育行政管理部門要結合區域中小學校的辦學實際和教師隊伍建設的基本狀況，妥善做好中、高級崗位的指標調控，通過機制性舉措的健全和完善，強化崗位使用管理和聘后規范管理，逐步消化歷史遺留的問題和矛盾，防止短期之內將調配新增的指標政策用滿。

2.創設崗位結構比例動態調整彈性空間

在推進教育治理體系和治理能力現代化進程中，區域教育治理在落實國家重大決策、提升區域教育整體質量、均衡分配區域教育資源諸多方面具有自身獨特的價值[4]。特別是在中央宏觀引領、省級政府統籌、地（市）政府主導、縣（區）政府落實的治理框架下，要著重強化縣（區）教育行政管理部門落實各項教育制度政策的主體地位和主體責任，突出縣（區）教育行政管理部門在區域內部教師隊伍治理實踐中的主導性作用，因地制宜加強區域內部中小學校崗位設置管理的政策研究、政策制定、政策執行、政策評估和政策完善，提升有關政策制度在輻射中小學校辦學實踐中的指導性、規范性和服務性作用。同時，深化教育行政管理“放管服”改革，在中小學校崗位設置管理改革過程中賦予學校更多自主權，支持并指導中小學校建立高級、中級、初級崗位內部結構比例動態調整機制，把通過細分崗位等級來調動教師積極性的權利交給學校，由學校根據需要對高、中、初各級崗位內部等級的小比例進行適應性調整，打破崗位結構比例設置的固化格局，化解學校崗位空余和教師“已評未聘”以及“崗多人少”和“崗少人多”之間的矛盾。

3.加強中小學校崗位設置管理的頂層設計

明確崗位設置結構比例是推進學校崗位設置管理的第一步，是開展學校崗位設置管理的前提。在此基礎上，規范教師崗位聘任程序，建立崗位評價指標體系，加強教師聘后動態管理，突出職稱評審和崗位聘任的競爭選拔屬性，推動建立“選拔”“聘任”“評價”以及“續聘”和“解聘”一體化的崗位聘任管理機制，是科學、規范、有效推動學校崗位設置管理工作的重點環節。對此，要正視以往學校崗位設置管理政策及其實施的成效和不足，聚焦當前和今后一個階段中小學校崗位設置管理、教師隊伍建設的實際需要和客觀要求，從“現實”和“戰略”相結合上出發，在中央層面推動出臺關于中小學校崗位設置管理的指導意見，在制度政策的頂層設計上對中小學校高、中、初三級崗位的結構比例和崗位數量，崗位評聘的工作要求、操作程序、組織管理等內容作出明確指導和規范，并以中央政策文件引領各地建立明確的崗位評聘實施方案，嚴明各級各類崗位聘任考核管理辦法，確保中小學校崗位設置管理工作有序高效。

4.建立“能上能下”的崗位“流轉退出”機制

目前，中小學校崗位設置管理中“崗位能上不能下”“待遇能高不能低”是全國普遍存在的一種共性問題，也是引發中小學校教師崗位聘任難題和職業發展通道不暢的重要阻滯因素。對此，要在國家層面出臺推動教師崗位聘任“能上能下”的政策要求，指導各地建立規范有序的教師崗位聘任管理“流轉退出”機制，并納入對各級政府教育督導評估的內容范疇，以督導評估促進政策落實和實踐改進。具體而言，指導和支持各縣（區）根據學校崗位設置需要，建立“崗位說明書”，明確各個崗位的崗位名稱、聘用條件、任務要求、崗位待遇、崗位責任，為崗位聘任與管理提供有力依據。依據“崗位說明書”的內容規定，通過科學的綜合評價、積極的競爭機制和有效的動態管理打破專業技術職務“一聘定終身”。建立“崗位能上能下”“待遇能高能低”的新型用人機制，能夠切實讓學校教師隊伍建設與管理“活”起來，突出學校崗位設置管理的核心價值。

5.制定崗位責任清單和考核評價體系

在宏觀政策指導下，縣（區）教育行政管理部門要引領和指導中小學校按照區域內崗位設置管理的有關要求和“崗位說明書”的具體規定，建立“一校一案”的學校崗位設置管理實施方案和崗位聘任考核評價方案等富有機制性的現代學校管理制度，制定完善不同崗位、不同職級的考核標準，形成指標化、數量化、可操作的考核評價體系。同時，成立以學校內部教師和校長為主要成員的崗位管理工作考評小組，建立健全考核機制，從德、能、勤、績等方面對教師進行全面考核，并將考核結果作為崗位續聘、崗位解聘、崗位晉升、崗位調整的主要依據。在這一過程中，要確保崗位設置管理工作在注重實際、民主公開、客觀公正的環境中開展，努力實現崗位競聘和聘后管理的正規化、制度化、規范化，從而激勵全體教師努力工作，切實履行崗位職責，促進教育教學更高質量地發展。

6.賦予學校高度的崗位評聘權和用人自主權

崗位設置管理重在激發教師隊伍的創新能力和創造活力。其中，一個重要的改革切入點是改變以往教育行政管理部門對教師職稱評審和崗位聘任的過度集權式干預，通過“管理”向“服務”轉變，“權力集中”向“權力下移”的保障性治理方式，激發釋放出基層學校在辦學、育人、管理、隊伍建設等方面改革創新的能力與活力。為此，在深化中小學校崗位設置管理改革過程中，各級教育行政管理部門要下放教師職稱特別是高級職稱的評審權限，推動職稱評審、崗位聘用、教師使用、考核評價深度融合，形成評價科學、導向正確、競爭擇優、能上能下、優秀人才脫穎而出的用人機制。這就要求賦予學校高度的用人自主權，讓“學校是最了解教師的組織”的固有優勢充分發揮，堅持“原則性與靈活性”相結合原則，堅持“資歷與實力”并重原則，在學校教育與管理的實踐層面加強對教師師德、業績、能力、專業素養的全面考核，突出思想政治素質、實踐教學水平、學生管理能力、教育教學業績的綜合考察，使教書育人評價和日常考核結果相結合，確保職稱評聘與崗位聘任有機統一，從而調動激發教師的主體意識和主動精神。

7.出臺中小學校管理崗位職級晉升制度

針對中小學校管理崗位工作人員晉升困難問題，在根本上要從國家層面研究出臺教育事業單位職員職級晉升制度，為管理崗位工作人員拓展發展空間。同時，指導各地建立相應實施方案，提高管理崗位工資待遇，增強管理人員工作動力，讓管理人員和專業技術人員都能取得相對合理的職業晉升空間和工資待遇保障，化解學校內部干群矛盾，吸引優秀人才聘任到學校管理崗位，推動學校管理水平不斷提高。

參考文獻

[1] 中共中央國務院.關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見（中發〔2018〕4號）[R].北京：新華社，2018-01-31.

[2] 人力資源社會保障部辦公廳、教育部辦公廳.關于做好2018年度中小學教師職稱評審工作的通知（人社廳發〔2018〕93號）[R].北京：人力資源社會保障部辦公廳教育部辦公廳，2018-07-12.

[3] 范文卿.縣管校聘教師流動政策的實施困境與破解路徑[J].教學與管理，2020（01）：9-11.

[4] 李作章.區域教育治理現代化：價值、要點與體系構建[J].國家教育行政學院學報，2020（03）：26-33.

【責任編輯? 關燕云】