數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的反壟斷

鄭磊

《中國(guó)反壟斷十二年：回顧與展望》

李青主編

中信出版集團(tuán)

2020年12月

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家都有一部被稱(chēng)作“經(jīng)濟(jì)憲法”的法律——反壟斷法，有些國(guó)家稱(chēng)作“反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法”。目前大約有140個(gè)國(guó)家制定和實(shí)施了反壟斷法。中央要求加強(qiáng)反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張，并因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形勢(shì)，頒布了《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》。比較編輯部出版了《中國(guó)反壟斷十二年》，邀請(qǐng)80多位參與《反壟斷法》研究、起草和實(shí)施的國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者、官員、法官、律師，以及多位海外反壟斷研究領(lǐng)域的資深專(zhuān)家，總結(jié)反壟斷理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一本值得細(xì)讀的反壟斷領(lǐng)域工具書(shū)。

反壟斷領(lǐng)域存在國(guó)際司法合作，各國(guó)的反壟斷法律具有域外適用效力，這是與其他經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)重要差別。另一個(gè)特點(diǎn)是該法的執(zhí)行過(guò)程離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)分析方法，對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體是否濫用市場(chǎng)支配地位，其商業(yè)行為是否具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果等判斷，都需要經(jīng)由科學(xué)分析以提供執(zhí)法依據(jù)。

政府干預(yù)的程度

反壟斷需要政府介入，反壟斷法為政府對(duì)市場(chǎng)糾偏提供了法律依據(jù)。市場(chǎng)和政府的關(guān)系基本在經(jīng)濟(jì)學(xué)界形成了共識(shí)，市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)。嚴(yán)重壟斷就是一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失序。

雖然競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓和活力源泉，具有不可替代的積極作用，但市場(chǎng)本身的發(fā)展同時(shí)也存在著排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的傾向，經(jīng)營(yíng)者總是會(huì)產(chǎn)生排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、謀取壟斷地位和攫取超額壟斷利潤(rùn)的沖動(dòng)，比如經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，這些消極傾向人為扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，會(huì)破壞自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而且通常無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)自身抑制和矯正。市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法克服的“壟斷化”缺陷和政府有限干預(yù)理論奠定了反壟斷制度的理論基礎(chǔ)。

反壟斷法應(yīng)該體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，既要防止經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中形成壟斷，也要有利于企業(yè)通過(guò)兼并做大做強(qiáng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。只要政府依法維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)自由，完善有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，制止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，就是不可缺少的。

反壟斷的政策目標(biāo)協(xié)調(diào)

我國(guó)《反壟斷法》設(shè)置了多個(gè)目標(biāo)，既要保護(hù)市場(chǎng)公平，又要提高經(jīng)濟(jì)效率，在維護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)，還要兼顧社會(huì)公共利益。而很多國(guó)家的反壟斷法只關(guān)注消費(fèi)者福利，如德國(guó)、美國(guó)等。這就賦予了監(jiān)管部門(mén)更大的自由裁量權(quán)，而有些政策目標(biāo)之間的矛盾無(wú)法解決。

反壟斷法主要涉及產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的平衡。《反壟斷法》的有些提法，比如“加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控”“經(jīng)營(yíng)者可依法實(shí)施集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模”等，有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)放在反壟斷法中，因?yàn)榉磯艛喾ú皇呛暧^調(diào)控法，不是產(chǎn)業(yè)政策法，而是體現(xiàn)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。競(jìng)爭(zhēng)政策是相對(duì)較陌生的概念，指的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為了保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策。反壟斷法是競(jìng)爭(zhēng)政策的法律表現(xiàn)形式。而競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略通常是互相對(duì)立的。

一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、產(chǎn)業(yè)政策以及其他社會(huì)公共政策密切相關(guān)。由于反壟斷執(zhí)法具有很強(qiáng)的政策性，對(duì)于重大反壟斷案件的處理，要綜合考慮國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、案件處理后的社會(huì)效果，以及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和消費(fèi)者利益等多種因素。這就需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行反壟斷法過(guò)程中，要協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策。這在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)不是問(wèn)題。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在進(jìn)一步完善，對(duì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是必要的。目前解決這個(gè)問(wèn)題的方式是建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制。

類(lèi)似問(wèn)題還有很多，比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與創(chuàng)新外溢、競(jìng)爭(zhēng)中性問(wèn)題等等。反壟斷法的適用除外和豁免規(guī)定，可以用于平衡產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)效率的靈活執(zhí)法。有學(xué)者認(rèn)為反壟斷執(zhí)法應(yīng)有意引導(dǎo)形成一種寡頭壟斷、小企業(yè)依附大企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，一種集創(chuàng)新、質(zhì)量、服務(wù)、品牌、價(jià)格和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)為一體的高效而不失激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)不足的領(lǐng)域，依靠產(chǎn)業(yè)政策可能打造出有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

中國(guó)反壟斷法主要借鑒了德國(guó)的相應(yīng)法律，而在具體案件處理過(guò)程中，還與歐美等主要國(guó)家的反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行了密切合作，執(zhí)法水平不斷得到提高。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況是反壟斷執(zhí)法的重要依據(jù)，對(duì)于壟斷行為，在具體定性上要看其是否排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。反壟斷法的實(shí)施實(shí)際上是對(duì)經(jīng)營(yíng)者不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的識(shí)別和懲罰，而識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，是看給定的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為是否導(dǎo)致了正常競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的扭曲和經(jīng)濟(jì)福利的降低。2008年可口可樂(lè)收購(gòu)匯源果汁是典型案例。這是《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)首個(gè)被禁止實(shí)施的并購(gòu)案，也是當(dāng)年涉及外資并購(gòu)金額最大、影響最大的反壟斷案子。反壟斷局判斷可口可樂(lè)有能力將其在碳酸軟飲料市場(chǎng)上的支配地位傳導(dǎo)到果汁飲料市場(chǎng)，對(duì)果汁市場(chǎng)控制力將明顯增強(qiáng)，對(duì)現(xiàn)有果汁飲料企業(yè)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)的障礙將明顯提高，進(jìn)而損害飲料消費(fèi)者的合法權(quán)益。

從世界各國(guó)和地區(qū)采取的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，判斷企業(yè)是否需要申報(bào)反壟斷審查，除營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)外，主要還有資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)等。許多國(guó)家選擇同時(shí)使用兩種以上的綜合性標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅考慮市場(chǎng)份額和集中度等方面，還使用了諸如分流比率，向上定價(jià)壓力以及獲勝/虧損和競(jìng)標(biāo)分析之類(lèi)的工具，以及合并后實(shí)體是否有可能提高價(jià)格或減少產(chǎn)量、質(zhì)量或創(chuàng)新。加拿大《并購(gòu)實(shí)施指南》規(guī)定，如不存在其他關(guān)系，取得10%以下的投票權(quán)通常不構(gòu)成擁有“重大權(quán)益”。對(duì)于以獲取短期財(cái)務(wù)收益為目的的投資者，通常不會(huì)介入目標(biāo)公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)于這類(lèi)交易，如果投資者承諾交易后不對(duì)目標(biāo)企業(yè)行使投票權(quán)，即使其收購(gòu)的股份超過(guò)了推定標(biāo)準(zhǔn)，也可視為其未取得控制權(quán)。這些做法對(duì)于處理傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的各類(lèi)壟斷案例具有重要的參考價(jià)值。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)新挑戰(zhàn)

展望未來(lái)，反壟斷面臨的最大挑戰(zhàn)來(lái)自數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)帶來(lái)了更大的市場(chǎng)不透明，壟斷利潤(rùn)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的平均水平，而且壟斷者往往在很短時(shí)間內(nèi)就從競(jìng)爭(zhēng)者變身為市場(chǎng)權(quán)力的超級(jí)掌控者。德國(guó)反壟斷委員會(huì)主席阿希姆·瓦姆巴赫新專(zhuān)著《不安的變革：數(shù)字時(shí)代的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和大眾福利》深入探討了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)的反壟斷新問(wèn)題。

消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)作為反壟斷的一個(gè)普遍共識(shí)，社會(huì)最優(yōu)化的源泉就是保持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)充分競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，針對(duì)消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)的批評(píng)越來(lái)越多，根源就在于約束大型數(shù)字巨頭企業(yè)遇到困難。反壟斷法主要根據(jù)消費(fèi)者的短期利益，將低廉的消費(fèi)價(jià)格視為競(jìng)爭(zhēng)狀況良好的證據(jù)。按照這種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，很多網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)巨頭企業(yè)都能勝出，因此逃避了政府審查。這些企業(yè)的跨產(chǎn)品、跨市場(chǎng)擴(kuò)張能力使得上文所述的市場(chǎng)份額判斷方法變得有爭(zhēng)議。計(jì)算市場(chǎng)份額之前需要先界定相關(guān)市場(chǎng)，這是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)具有高度動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，市場(chǎng)份額短期內(nèi)可能發(fā)生劇烈變化，需要考察其他因素，如網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)及掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力。

一個(gè)典型案例是2014年“臉書(shū)”以約190億歐元收購(gòu)營(yíng)業(yè)額很少的“WhatsApp”，暗示該項(xiàng)收購(gòu)對(duì)臉書(shū)具有非常重要的競(jìng)爭(zhēng)意義。由于收購(gòu)標(biāo)的營(yíng)業(yè)額沒(méi)有達(dá)到歐盟和德國(guó)反壟斷法規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，所以該交易無(wú)須在歐盟委員會(huì)和德國(guó)進(jìn)行申報(bào)。交易的規(guī)模越大，越容易對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局產(chǎn)生影響，因此，通過(guò)交易規(guī)模來(lái)界定需要申報(bào)的交易具有很大的合理性，特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，交易額標(biāo)準(zhǔn)能夠解決互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)適用銷(xiāo)售額標(biāo)準(zhǔn)存在的障礙。

互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中的免費(fèi)模式是另一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供免費(fèi)服務(wù)換取用戶(hù)數(shù)據(jù)，并利用其牟利的做法帶來(lái)了暴利，而用戶(hù)并沒(méi)有分得一杯羹，作為用戶(hù)的消費(fèi)者的這部分?jǐn)?shù)字福利流失是顯失公平的。用戶(hù)數(shù)據(jù)的公允價(jià)值難以確定，而擁有數(shù)據(jù)的企業(yè)擁有了權(quán)力，無(wú)論對(duì)競(jìng)爭(zhēng)還是隱私保護(hù)都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

另外，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)無(wú)邊界經(jīng)營(yíng)能力，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)龍頭企業(yè)能將稅負(fù)控制在最低水平，獲得遠(yuǎn)超同行的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)大幅強(qiáng)化了用戶(hù)對(duì)平臺(tái)龍頭的黏性，極大壓縮了其他新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的空間。一些大平臺(tái)傾向通過(guò)補(bǔ)貼消滅經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的小平臺(tái)而輕松獲取利潤(rùn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)似乎具有更強(qiáng)“極性”（不均衡），壟斷風(fēng)險(xiǎn)可能在監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能及時(shí)做出反應(yīng)之前，已經(jīng)快速堆積，即便因新技術(shù)出現(xiàn)而打破壟斷局面，也會(huì)在短期內(nèi)造成過(guò)大的市場(chǎng)沖擊。

企業(yè)的平臺(tái)化和數(shù)字化是大勢(shì)所趨，反壟斷法需要對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)采取更有針對(duì)性的對(duì)策，比如全球協(xié)調(diào)的稅收政策，以及數(shù)據(jù)所有權(quán)和交易方面的立法，建立數(shù)據(jù)由所有者和使用者協(xié)商定價(jià)機(jī)制，允許用戶(hù)自由選擇數(shù)據(jù)換服務(wù)或出售數(shù)據(jù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建立數(shù)據(jù)有條件共享的市場(chǎng)環(huán)境，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法律界共同面對(duì)的新挑戰(zhàn)。

（編輯：臧博）