湖北省高精度行政區域界線測繪的技術方法

李 亞，譚 磊，李 崢

（1.湖北省國土測繪院，湖北 武漢 430010）

行政區域界線是指由國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準的行政區域毗鄰的各有關人民政府行使行政區域管轄權的分界線。行政區域界線數據屬于特殊的基礎地理信息數據，在民政、自然資源、交通、水利等各個部門都有著非常廣泛、不可替代的應用[1]。1995年底，為了從根本上解決邊界爭議問題，國務院部署了全國勘界工作，歷時5 a完成了全國省、縣兩級陸地行政區域界線勘定任務。近年來，隨著信息化時代的快速發展，對于多尺度、高精度的基礎地理信息數據應用需求越來越廣泛，既有的1∶50 000比例尺行政區域界線已無法滿足政府精細化、精準化、信息化管理的需求。為此，湖北省人民政府決定于2019年1月-2021年12月開展全省1∶10 000比例尺行政區域界線測繪（以下簡稱1∶10 000比例尺界線測繪）工作[2]。本文基于全省1∶10 000比例尺界線測繪工作實施方案、技術規范的探討和制定，以及全省勘界試點經驗，重點論述了湖北省1∶10 000比例尺界線測繪的技術方法與實現過程。

1 1∶10 000比例尺界線測繪的內容和意義

全省1∶10 000比例尺界線測繪工作不是重新調整行政區劃，而是以行政區域管轄現狀為基礎，依據相關法律和規范，充分利用國土調查、地名普查、林業普查等成果，基于精度優于1 m分辨率的遙感影像，采用測繪、地理信息等技術，全面核實村級管理線、勘定鄉級界線、細化縣級以上界線，實現省、市、縣、鄉、村5級界線精準落地，形成全省1∶10 000比例尺界線“一張網”，消除因界線不清引發的邊界隱患，助力經濟社會發展，維護社會和諧穩定，提升界線現代化管理和服務水平[3]。

2 1∶10 000比例尺界線測繪技術流程

全省1∶10 000比例尺界線測繪以遙感影像為底圖，以1∶50 000比例尺縣級行政區域界線、國土部門的權屬界線為基礎，以農村土地承包經營權等成果為參考，制作村級工作用圖；再利用3S技術以及內業比對分析與外業核實相結合的方法，分析確認村級管理線的位置；然后在核實村級管理線的基礎上，勘定鄉級界線，細化縣級以上界線；最后建立1∶10 000比例尺界線數據庫，經省級驗收合格后，由縣級人民政府逐級上報省政府審批。其技術流程如圖1所示。

圖1 1∶10 000比例尺界線測繪的技術流程圖

3 1∶10 000比例尺界線測繪的關鍵技術

3.1 工作用圖制作

以全省統一下發的遙感影像為底圖，標繪1∶50 000縣級行政區域界線、權屬界線等參考界線數據以及地名普查數據，形成勘界工作用圖。根據已有協議書中的走向說明，將界線調整到所依托的地物上。經過內業比對分析，對幾種參考界線走向不一致、界線明顯切割地物或明顯不合理的地方進行標注，待指界時重點核實確認。

3.2 村級管理線核實

鄉級人民政府組織各村集中核實村級管理線。指界代表對工作用圖上已有界線無異議的，現場在工作用圖上簽字蓋章；對圖上已有界線有異議的，現場指出，界線雙方經協商達成一致的，由技術人員在工作用圖上重新標繪，界線雙方未達成一致或圖上界線判讀不清楚的，應實地指界。經現場踏勘、指認后雙方一致認定的界線，由技術人員重新標繪在工作用圖上。界線圖解坐標測量中誤差不大于圖上±0.5 mm，最大誤差不超過兩倍中誤差。界線實地測量相對鄰近地物距離中誤差，平地、丘陵地不大于2.5 m，山地、高山地不大于3.75 m，最大誤差不超過兩倍中誤差。

核實村級管理線時，同時需核實工作用圖上標注的重要地名，并對界線兩側的地名進行更新。

3.3 鄉級界線勘定

縣級轄區內的鄉級界線需實現全覆蓋，轄區內有公共水域的，鄉級界線一定要延伸至公共水域；轄區內的開發區、林場、管理區等，均需將其劃歸到原所屬鄉級行政區內。從核實確認后的村級管理線中提取鄉級界線，制作鄉級界線工作用圖。由鄉級人民政府組織鄉級指界代表根據村級管理線核實情況，核實鄉級界線。在確認界線時，應征求自然資源、林業、水利等相關部門意見，盡量做到行政區域界線和權屬界線相一致。

3.4 邊界爭議處理

邊界爭議發生后，由爭議雙方人民政府從實際情況出發，按照有關法律規定的處理程序，運用協商、行政等手段，解決邊界爭議。爭議雙方人民政府達成的邊界協議或爭議雙方的上級人民政府解決邊界爭議的決定生效后，由爭議雙方人民政府聯合實地勘界，并標繪在1∶10 000或更大比例尺的界線工作用圖上。解決邊界爭議時，凡涉及村（社區）隸屬關系變更的，必須按照行政區劃變更的程序辦理。

3.5 界樁與邊界點設置

邊界點分為設置界樁的邊界點和不設置界樁的邊界點[4]。雙方根據界線走向情況以及邊界點和界樁點位置選定原則，首先在工作用圖上預設邊界點和界樁點，設置鄉級界樁的數量由雙方視情況共同確定，以盡量少設或不設為原則；再埋設界樁，實地測量界樁點的坐標和高程，并填寫界樁登記表和成果表。界樁點實地測量精度要求如表1所示。

表1 界樁點測量精度/m

3.6 鄉級界線協議書簽訂

行政區域界線協議書是確定毗鄰行政區域界線走向和邊界關系的法律文件。協議書附圖是標繪行政區域界線具體位置的圖件，與協議書具有同等的法律效力。協議書主要內容包括勘界工作概括、重要問題處理結果、界線走向說明、界線的維護和管理等，其中界線走向說明是協議書的關鍵內容，是對界線實地走向的詳細描述，必須做到文字、附圖、實地三者一致[5]。協議書附圖是由在遙感影像上標繪協議確認的鄉級界線以及更新后的地名數據制作而成的，再按照1∶10 000比例尺國家標準分幅輸出打印。雙方鄉級人民政府代表審核確認鄉級界線協議書和附圖后，在協議書和附圖上簽字蓋章。

3.7 縣級以上界線細化

湖北省縣級以上界線成果資料形成于20世紀90年代的第一次全面勘界，由于當時技術方法的限制，導致既有勘界成果位置精度低，界線信息描述與實際不符，地形圖比例尺小、現勢性差，在地物變化較大的地區已無法滿足管理工作的需要[6-7]。

縣級界線細化是將小比例尺的界線數據在高分辨率遙感影像上進行大比例尺標繪[8]，在分析已有界線成果以及界線雙方重新核實確認的基礎上，解決了已有縣級界線成果中存在的文字、附圖、實地三者不一致的問題，形成了1∶10 000比例尺細化縣級界線（圖2）。市級界線細化的技術方法與縣級界線細化要求一致。由于本次1∶10 000比例尺界線測繪不是全國統一進行的，因此省級界線細化只形成1∶10 000比例尺湖北省單方主張線。

圖2 縣級界線細化前后對比

3.8 1∶10 000比例尺界線測繪數據庫建立

以縣級為單位，將本次勘界形成的各級界線、界樁、邊界點矢量數據以及界線協議書、附圖、界樁登記表、界樁成果表等文本圖件成果導入湖北省勘界數據建庫與管理軟件，形成1∶10 000比例尺界線測繪數據庫，有效利用和保管勘界成果[9]。

4 典型問題處理

4.1 插花地

插花地是特定時期、特定歷史條件下，特定區域內各行政區在形成、發展和變遷過程中歸屬明確但經界不正之地的總稱，包括飛地和犬牙之地兩種基本類型[10]。例如，武漢市武昌區石洞街道，實際位于江夏區，但其行政關系歸武昌區管轄，屬于飛地類型。本文針對該類問題制定相應的解決方案，即飛地先由飛出方單方面調查確認，再將界線成果交由飛入方核實，待達成一致意見后雙方簽字蓋章。

4.2 行政區域界線與權屬界線的關系

行政區域界線與權屬界線是在行政區域界線測繪中經常遇到的兩個概念。行政區域界線明確的是行政區域管轄范圍，權屬界線明確的是資源的所有權和使用權。在勘定界線時，應盡量保持行政區域界線與權屬界線的一致性[11]；但實際工作中，這兩條界線并不經常完全一致。要解決該類問題，首先應本著實事求是的原則確定行政區域界線，不能強制要求 “兩權統一”；其次由于比例尺原因造成的二者不能在圖上完全套合的，應以二者中大比例尺的界線走向為準；最后對于長期越過“習慣線”的耕地、插花地等，應在協議書中明確其權屬和管理仍維持勘界前的現狀不變。

4.3 村級管理線“穿墻切路”

隨著我國城鎮化進程的加快，集體土地征用于城鎮化建設已成為普遍現象。拆遷后建設的大型廠房、建筑物等跨越幾個村，導致村級管理線在地圖上出現“穿墻切路”的現象，原有的村級管理線已不具有時效性，且容易造成責任不清、公共管理服務不到位等問題。通過征求自然資源、城建等部門意見，在與各村達成一致意見的基礎上，根據實際管轄范圍，將原管理線沿道路、房屋邊線修改（圖3）。

圖3 村級管理線調整前后對比

4.4 林場的行政區劃歸屬

國有林場是我國林區的基本組織，一般是跨鄉（鎮、街道）、縣（市、區），也有大型林場是跨市的。由于建林場的時間久遠、資料缺失，導致林場的行政區劃劃分爭議問題較多。處理林場行政區劃歸屬問題時，對于涉及跨鄉（鎮、街道）的林場，除雙方有協議的外，以建林場前雙方的習慣界線為基礎確定界線（圖4）；若無建林場時的資料，則以確定自然資源權屬時核發的證書、成果資料等為依據，協同林業、自然資源等部門共同確定林場的行政區劃歸屬。

圖4 林場的行政區劃歸屬

5 結 語

本文重點對湖北省1∶10 000比例尺界線測繪工作的技術流程和關鍵技術進行了研究，分析了勘界過程中存在的典型問題，并提供了相應的解決方案。湖北省全面部署全省1∶10 000比例尺界線測繪工作，推動形成全省5級界線矢量網，主動融入智慧城市建設，為推進湖北省高質量發展提供了有力的基礎支撐。同時，湖北省1∶10 000比例尺界線測繪工作的技術方法與經驗也將為其他省開展大比例尺勘界工作提供參考和借鑒。