征地制度改革面臨的難題和政策破解

張強

摘要：適應中國公有土地物權結構的發展趨勢，未來征地制度改革政策設計的著眼點將實現從“讓利于農民”到“尊重農民的土地物權”的轉變，改革重點也將隨之從“提高補償安置水平”轉換到“區分征收和征用”上來。土地征收的對象是集體土地，是國家運用公共權力把集體土地所有權轉變為國家土地所有權。土地征用的對象既包括集體土地，也涵蓋國有土地，是國家運用公共權力消滅設立于公有土地之上的土地用益物權。由于集體土地的公益儲備性，加之集體土地所有權在內部構造上是一種準公共權力，中國的征地制度改革設計不能照搬國外的公益性目的說。以集體土地所有權為標的的土地征收不具備典型征收關系的內部機制，卻有其外觀特征，因而它是擬制征收，是“形似而神不似”的征收。國家動用公共權力強制性消滅設立于公有土地之上的業已“不是所有權，置就有可能出現柳暗花明的局面。

關鍵詞：征地制度改革;主要難題;政策破解

我國現行的征地制度在提高建設用地供給速度、發揮規模經濟效益、促進城市規劃有效實施、加快城市建設等方面具有不可比擬的優勢，但在公平、權利和財富分配等方面亟待改進。事實上，十幾年來我國征地制度一直在進行一些改革探索，征地補償標準也顯著提高，被征地農民的安置渠道也有了更多選擇。但從試點地區所取得的成效來看，改革的步伐仍然緩慢，在縮小征地范圍、提高補償標準、合理界定公共利益、完善正當程序、探索征地糾紛裁決機制等方面的探索仍須進一步加強。同時，對公共利益與個人利益、公權力與私權利之間尋求平衡點還尚需時日。

一、改革中的幾個問題

結合當前各地試點探索的現狀，筆者認為征地制度改革，有幾個關鍵性難題必須面對和解決。

（一）與征地緊密相關的規劃問題

規劃制定的過程就是衡量征地是否合法、是否符合公共利益或公共目的的過程。而現行的規劃制度下，存在政府自由裁量權過大、公眾參與度不夠、權利救濟渠道缺失、土地交易權薄弱等問題。同時，規劃調整頻繁，征求公眾意見不足，尤其是對規劃區內集體及農民的感受和意見不夠重視，從而導致征地問題成為當前社會矛盾的焦點。

（二）市場建設問題

目前確定征收補償標準面臨兩個問題：一是市場需要雙方權利界定清晰，但集體及其成員的權利被城鄉規劃所限制。集體土地所有權難以體現其“權利束”，尤其是土地發展權，這需要法律依據社會發展階段給出答案。二是可按照城市土地“兩權分離”的思路構建集體土地市場[1]。集體土地已經擁有農地承包權、宅基地使用權、建設用地使用權等使用權形式，即使不建立所有權市場，也完全能在理論和評估技術上做到先建立使用權市場，然后按照使用權市場價格倒推所有權價格，再確定補償標準。當然，這需要建立土地使用規則、尊重集體土地權利、加速培育集體土地市場，市場的構建將為征地制度改革尤其是確定補償標準帶來全新的思路。

（三）綜合改革配套問題

過去10多年，我國在征地補償方面做出了不少的改革探索，如區片地價、留用地安置、社會保險安置、最低保護價等，甚至一些地方還實踐了土地出讓收益和稅收分成?？梢?，征地制度改革與社會理念、土地規劃制度、土地市場建設、土地財政稅收制度等都是緊密聯系的，應當同步進行配套改革[2]。如：如果沒有建立財產稅制度，就很難建立和完善集體建設用地市場，由于城市的基礎設施和公共服務建設難以籌集到足夠的資金，地方政府也難以擺脫對土地財政的依賴。

二、改革政策評價與建議

目前的征地制度改革試點主要集中在縮小征地范圍，規范征地程序，建立合理、規范、多元保障機制，建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，協同宅基地制度改革和集體經營性建設用地改革等方面，但仍須完善。

第一，改革試點是政府權力的自我約束，是在既定制度框架下完成的嘗試，還未提升到制度約束層面。土地征收制度改革，需要公權力進行自我約束和收縮，政府應逐漸退出關鍵要素市場并回歸公共服務提供者本位。雖然多數試點地區都制定了征地目錄，縮減了征地范圍，但仍有不少地方將城市建設用地范圍內實施城市規劃的建設用地納入征收范圍，包含明顯不符合公共利益要求的商住用地[3]。在程序方面，如果沒有對地方政府的有效監督和權力制約，程序的實施效果就會被質疑。此外，征地補償標準的制定權和實施權完全掌握在政府手中，既缺乏市場化的客觀標準，又缺乏第三方的標準評估機制以及征地糾紛裁決機制。一旦地方政府財力薄弱，可能會影響補償的及時和公正性。

第二，土地增值收益分配測算困難。試點要求確保農民和集體通過土地征收獲得的土地增值收益與通過集體建設用地入市獲得的土地增值收益大體相當，方向正確，但實施起來難度較大[4]。由于各微觀土地區位和市場條件不同，不同用途的增值幅度千差萬別，就特定用途和特定地塊而言，無法計算合理分配比例，而只能從整體市場層面考慮。分用途提高集體建設用地收益調節金征收標準和提高對公益用地的補償標準應該可以并行。

第三，土地增值收益分配的一個核心問題是缺乏明確和科學的技術路線?，F有的分配思路是等土地出讓后，核算發生的征地成本，計算增值并依據歷史數據確定分配比率，但這種做法會導致“時間差”的問題。征地實施前必須補償，而增值分配必須等到土地出讓后[5]。因此，不能按照實際出讓價格計算增值，而應按征地時的基準地價或評估價倒推增值。如河南省長垣縣提出的“遠期階段，建立完全的城鄉統一土地市場體系后，以入市價格與政府收取調節金之差為基準，設置土地征收補償標準”的觀點比較合理。同時，建議將農村土地制度改革與傳統的規劃制度、財政稅收制度、土地市場制度等相結合進行創新制度設計：

一是除了列舉征地目錄之外，對有爭議的工業用地、舊城舊村改造等，因具有一定的公益性，在集體建設用地不能滿足需求的情況下，可在原住民征集簽名同意和舉行聽證會的基礎上，動用征收權力。

二是重視農民的土地發展權，貨幣和權利補償并行。按規劃用途下的國有或集體土地基準地價計算價值，扣除政府基礎設施成本和收益分配后，制定補償標準。同時，待法律完善之后征收持有環節的房地產稅，逐步替代土地財政。

三是在構建征地公益性目錄、第三方地價評估、探索建立征地糾紛裁決機制等方面作出改革，并建立快速征地程序，將補償費、社會保障費等暫存于有關機構，分批有序地發放給被征地者，并保留被征地者繼續申述的權利。

三、結語

制約征地制度改革的主要困難：在快速工業化和城市化的背景下，農村集體土地與房屋的征收涉及的公共利益的認定與適用更加困難;農村征地制度改革背后事實上面臨一個集體建設用地的入市問題，無疑從客觀上增加了農村征地制度改革的難度;農村土地產權模糊狀況限制了集體建設用地進入土地一級市場;如何合理確定農民土地的價值和價格并給農民合理的補償也是阻礙征地制度改革的重要原因?？朔鞯刂贫雀母镏饕щy的對策：弱化對公共利益的界定，對集體土地的征收采用市場價格的補償;讓集體建設用地在符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃與用途管制的前提下進入土地一級市場;實施配套的稅制改革，為政府提供穩定的稅源;實施與征地制度改革配套的戶籍制度改革。

參考文獻：

[1]桂華.地權形態與土地征收秩序——征地制度及其改革[J].求索，2021，02：74-81.

[2]唐健.從經濟政策到社會政策：征地制度變遷解釋[J].中國土地科學，2021，3505：1-7.

[3]李小娜.工業化、城鎮化背景下的征地制度變遷研究[J].經濟研究導刊，2021，26：152-154.

[4]董靜，王懷興.改革開放以來我國農村集體土地征收制度的演變進程和基本經驗[J].農村經濟與科技，2021，3220：253-255.

[5]施春風.新時代我國征地制度的創新與發展[J].行政管理改革，2020，06：51-59.