“住有所居”的目標內涵和量化指標

盧華翔

“住有所居”的發展目標最早是在2007年黨的十七大報告中提出，在2017年黨的十九大報告也再次強調，習近平總書記多次提到實現“住有所居”發展目標，特別是在2021年剛發布的《國家“十四五”規劃綱要》里明確提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，讓全體人民“住有所居”。

1 “住有所居”的目標內涵和衡量標準

從適當住房權角度來認識“住有所居”。適當住房權是聯合國積極倡導的國家義務，最早在1976年聯合國人類住區第一次會議提出。適當住房和社區服務是基本的人權。在1996年聯合國第二次人類住區會議上，將人人享有適當的住房作為未來的兩大發展目標之一。在2016年聯合國第三次人類住區會議新城市議程里，提出為所有人提供足夠的可支付住房。

這三次會議里有幾個關鍵詞非常重要，分別是“適當住房權”“人人享有適當住房權”“所有人享有適當住房權”。保障公民的適當住房權，已經成為發達國家和地區住房發展的核心目標，比如美國在1949年《住房法》里提出，為全美的每一個家庭提供舒適的家和適宜的居住環境。瑞典、法國，特別是新加坡，目標更高，提出要讓全體居民都有使他們引以為豪的住房。日本對這方面的要求更加精細化，提出要保障全體國民都能夠擁有與其家庭構成、家庭成長各個階段和居住地區特性相適應的良好的居住環境，從而保障安定的生活和住房目標。

通過前面的分析，我們認為“住有所居”的目標就是為人人享有適當住房，從國際上來看，聯合國倡導的住房的國家義務和發達國家和地區的經驗，我們認為居住權可以表述為人人享有適當住房的適當住房權。從中國發展情況來講，住房的發展目標，從過去更多的鼓勵購買轉向“租購并舉”，這反映了發展理念的變化，從強調住房的所有權到強調保護居民的居住權。

“人人享有適當住房”的內涵，強調的是使用住房的目標對象，應當包括全部城鎮的常住家庭，不僅僅是戶籍家庭，也包括非戶籍家庭。另外，強調使所有居民能夠獲得適當的住房，不是僅僅強調戶均的概念，可能要關注到不同的群體，甚至每個人。享有方面主要從居住方式角度來強調對居住權的保障，包括可以擁有住房產權的方式，也可以是租賃方式。享有的途徑，可以包括市場的方式，也可以包括保障的方式。

適當住房，主要從數量、質量、可支付性幾個方面來衡量。其實它的內涵還可以更豐富，包括物質層面的適當性，滿足基本使用要求的一些物質空間，比如面積，基本的健康、衛生、安全保障等。另外經濟層面的適用性，主要指住房指數應該在城鎮家庭可承受的范圍之內，以及社會層面的適當性，包括機會公平以及強調機構融合。另外在文化方面的考慮，比如住宅的風貌等，怎么尊重地域的傳統，符合當地居民的居住習慣。

對“住有所居”主要衡量指標從三個角度來考慮：第一，從人的角度來講是有房住。具體來講從數量方面衡量“住有所居”，不管是購買的還是租賃的，住房的存量要達到戶均超過一套，人均超過一間，同時將住房空置率控制在一個合理水平。第二，從房的角度來講，要住好房。這主要是從住房質量上衡量“住有所居”，安全健康是必需的，另外是環境舒適度是一個更高的指標，特別是應該更加強調綠色化、智能化。第三，從錢的角度來講，主要是住得起。這主要是從可支付的角度來衡量“住有所居”，包括從房價收入比、住房支出占家庭可支配收入的比例方面可以做一些衡量。

2 “住有所居”量化指標國際經驗

在不同的發展階段，不同國家的政策取向不同。總體來講，西方發達國家都經歷過從住房短缺到住房需求基本滿足到質量提升三個階段。在這三個階段中，政府關注點從最初的主要關注住房的數量，到后來更多關注住房的質量。從居住的面積指標來講，日本、法國、美國、英國、新加坡都建立了一套相應的指標體系，特別是對家庭住房最小居住面積的指標體系，針對不同家庭的人口數，都有一個最小居住面積的指標。比如，歐洲三人家庭是46平方米，這當然是使用面積。日本更精細化一些，既規定了最低居住面積的指標，比如一人戶家庭是25平方米，兩人戶是30平方米。除了最低的居住標準，日本還規定了城市住宅引導居住面積報告，是更高的目標。從這些國家和地區居住面積指標分析的情況來看，最低人均居住面積指標基本上是人均11平方米到16平方米，引導性人均居住面積指標是人均20～40平方米。另外，歐洲國家根據城市經濟發展的水平等因素來確定具體的指標。從這些國家來講，應該說新加坡面積指標標準相比別的國家又略高一點。在質量指標方面，主要是從基于安全稀缺的考慮。另外還有基于生活舒適需求的考慮、生態友好需求的考慮等，每個國家都在這方面有相關系列指標的要求。

3 “住有所居”的目標體系

首先是面積指標。我們主要是從人的需求出發來研究確定人均住房使用面積指標，就是從人體工程學角度研究人均住房面積的底線指標、提升指標和舒適指標。又結合用地，特別是借助住宅用地資源的供給，從規劃層面進行校核，提出合理的體制范圍。

其次是基于人的使用需求和行為模式。根據人體工程學的尺度來研究確定住宅功能空間使用面積分級指標，確定不同功能空間的底線標準、提升標準和舒適標準。比如起居室，我們認為底線標準應該不能低于10平方米，提升的標準應該為12～20平方米，更高的標準可以達到20～30平方米。在功能空間使用的分級指標確定之后，根據家庭人口的構成，結合研究數據和各個房間功能面積標準，提出不同套型住房使用面積分級指標。主要有四個套型，一個是一室一廳，主要是一到兩人居住的，底線指標可以是30平方米，提升標準是30～50平方米，另外還有兩室兩廳、三室兩廳、四室兩廳。當然，這并不是通過功能空間簡單綜合得出來的，做了綜合測算得出的。另外，再結合各個套型家庭的人數，測算出人均住房使用面積，得出各個套型人均住房使用面積的分級指標。

再從三個層次，結合不同的適用對象提出住有所居的標準。第一，微觀層面。建議城鎮居民住房保障的人均最低住房使用面積的參考值為人均13平方米。如果低于這個值，建議納入住房保障范圍。隨著經濟社會的發展，居住水平不斷提高，這個指標可以逐步提升。第二，中觀層面。從城市層面，包括縣城、縣級市，可以在此范圍內因地制宜來確定“住有所居”的指標。這個指標主要是作為住房發展的數量目標，可依據這個指標來進行其他的相關關聯資源的配置。對于個人和家庭來講，也可以作為一個引導性住房面積指標，比如最低的面積指標是人均13平方米，但是引導指標可以確定到35平方米或者38平方米。第三，宏觀層面?？梢园训拙€面積指標達標家庭的比例、引導性住房面積指標達標家庭的比例，作為衡量一個城市或者一個?。ㄗ灾螀^）、“住有所居”實踐情況。我們過去衡量這個指標，主要是人均建筑面積多少平方米，這個指標是相對比較單一的，不能完全反映“住有所居”的真實情況。如果把底線面積達標家庭比例、引導住房面積達標家庭比例考慮進去，對“住有所居”的衡量可能會更為全面、更為科學。如果上升到國家和省的層面，還可以衡量“住有所居”面積達標城市的比例。

4 “住有所居”的質量指標

質量指標主要有三個維度：第一是安全健康。安全性的住房和住區環境應該是必須具備的基本保障，這里不僅是建筑結構和物質環境層面，另外對室內的聲光熱的環境也是基本要求。第二是生活舒適性。因為生活水平提高了，居民對生活的要求也會越來越高，所以對住房建設質量、住房社區的服務配套，以及更加精細化、人性化的外觀及內部設計，都有更高的要求，我們現在講要綠色、低碳發展，住房住區的建設使用、管理運營全環節的生態節能環保都應該引起關注。第三是住區綠色更新、存量空間的高效和可持續使用等。

所以，我們提出來3個大類12項指標，比如安全健康類里面，更多關注到結構的安全性指標，關注到消防、通風、采光標準，以及室內空氣標準。從生活舒適角度來講，關注住宅的成套率，包括住宅配套設施完善比例，以及綠地率等要求，有無障礙設施覆蓋率。從綠色智能講，我們更加關注綠色建筑占新建住宅面積的比例，裝配建筑占新建住宅的比例，以及住宅建筑及其設備設施周期等。

5 “住有所居”的經濟指標

從目前住房發展狀況來講，經濟指標做起來還是比較困難的，怎么來衡量可支付性？結合我國特點提出兩類：一二線城市建議用房租收入比作為衡量可支付性的指標;其他城市中非熱點城市或者房價不是特別高的城市，建議用房價收入比作為衡量指標。

“住有所居”是一個需要不斷持續努力的長期目標。其重點在于保障所有城鎮居民基本住房權。另外，“住有所居”也是一個漸進的發展目標，需要分階段實施。