刑事附帶民事公益訴訟的實證分析
——以上海市為例

利 月 萍

(華東政法大學 刑事法學院，上海 200042)

一、問題的提出

當任何一種不具排他性的資源被肆意使用時，在沒有任何外界因素的干預和制止的情況下，這種有限資源將面臨枯竭的危險，這就是所謂的“公地悲劇”。為了避免這種嚴重后果，許多國家紛紛設立了公益訴訟制度，由某些特定主體或組織通過訴訟方式來保護這些有限的公共資源，即所謂的公共利益。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排(1)參見2019年10月23日《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》。。我國從2015年開始探索檢察機關提起公益訴訟的制度，公益訴訟的探索與我國當前面臨的一系列環境污染、食藥安全等問題密切相關。一是我國經濟在高速發展的同時，各種大氣污染、水污染、土壤污染等環境問題不斷涌現，背離了習總書記倡導的“既要金山銀山，也要綠水青山”的綠色生態理念；二是某些地方政府為了提升政績，對于企業污染問題不作為，放縱了侵害公共利益的行為；三是普通民眾因污染侵權或食藥安全問題而提起的私益訴訟不能有效地救濟受損的公共利益。故立法明確了由檢察機關負責提起公益訴訟，拓展其法律監督的職責和范圍。檢察機關在追訴刑事犯罪的同時，還肩負著保護社會公共利益的重大職責。

在公益訴訟試點期間，檢察官對于既涉及刑事犯罪又涉及損害社會公共利益的案件一般分別提起刑事公訴和民事檢察公益訴訟，同一案件事實分別由不同的審判組織審理。2018年3月，“兩高”頒布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》)，首次明確檢察機關有權提起刑事附帶民事公益訴訟。由此，檢察機關開始探索一種新型的公益訴訟模式即提起刑事附帶民事公益訴訟。2019年最高人民檢察院在《關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中指出，在所有公益訴訟案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%。由此可見，檢察機關主要采取刑事附帶民事公益訴訟的模式來保護公共利益而不是單獨提起民事檢察公益訴訟。雖然附帶民事公益訴訟可以借助刑事案件獲取案件線索、固定證據，但是我國立法只是簡單規定了檢察機關擁有刑事附帶民事公益訴訟的起訴權，并沒有細化具體的操作規范，也沒有協調好刑事訴訟和民事訴訟之間的不同點。在司法實踐中，刑事附帶民事公益訴訟仍然面臨一些局限和不足，包括案件適用范圍、訴前公告、舉證責任、民事執行等問題。因此，本文在實證分析的基礎上，通過三部分來剖析這些問題，第一部分分析上海市近年來刑事附帶民事公益訴訟案件的實踐狀況；第二部分探析刑事附帶民事公益訴訟面臨的問題和困境；第三部分提出完善刑事附帶民事公益訴訟的路徑和方法。

二、刑事附帶民事公益訴訟的實踐現狀

為了解刑事附帶民事公益訴訟實踐現狀，筆者在中國裁判文書網(https://wenshu.court.gov.cn/)輸入關鍵詞“公益訴訟起訴人”“上海市”“基層法院”，搜索到17份上海市刑事附帶民事公益訴訟的一審裁判文書以及7份檢察官單獨提起民事公益訴訟的一審裁判文書，檢索日期截至2020年7月10日。裁判文書具有一定的規范性，能夠較為全面地反映刑事附帶民事公益訴訟在上海市的適用現狀。同時，筆者也對上海市刑事附帶民事公益訴訟的適用情況進行了調研，訪談了幾位辦案經驗豐富的檢察官。根據統計和調研，上海市刑事附帶民事公益訴訟具有以下重要特點。

(一)刑事附帶民事公益訴訟的案件數量居多

從2018年1月至2020年7月，涉及民事公益訴訟的一審案件共24件，其中附帶民事公益訴訟案件為17件，約占71%，單獨提起民事公益訴訟案件為7件，約占29%。自2018年“兩高”頒布《檢察公益訴訟司法解釋》之后，上海市在民事公益訴訟領域主要采取附帶民事公益訴訟的起訴模式。刑事附帶民事公益訴訟案件逐年增加，2018年法院審理了5件附帶民事公益訴訟案件，2019年8件，2020年暫為4件。本文只是針對2020年上半年已公布在裁判文書網上的案件進行研究，由于裁判文書上網時效等原因，部分判決書未能予以公布，但是隨著時間的推移，筆者預測2020年附帶民事公益訴訟的案件數量將繼續增加并超越往年的數量。而檢察官單獨提起民事公益訴訟的案件都集中在2019年，2018年和2020年均未搜索到檢察機關單獨提起民事公益訴訟的一審裁判文書。

(二)案由主要集中在破壞生態環境和資源保護的領域

在17份裁判文書中，刑事附帶民事公益訴訟案由集中在破壞生態環境和資源保護領域。這些案件主要包括：涉及《刑法》破壞資源環境案11件，包括污染環境案4件，非法捕撈水產品案3件，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物案2件，非法狩獵案2件；另外幾個案件分別涉及《刑法》生產、銷售偽劣商品罪，共3個案件，包括生產、銷售有毒、有害食品案2件，銷售假藥案1件。還有其他類別的案由，如非法行醫案1件，故意毀壞財物案1件，侵犯公民個人信息案1件。共涉及9個罪名，最多的兩個罪名是污染環境罪和非法捕撈水產品罪(見圖1)。

圖1 刑事附帶民事公益訴訟案由情況

(三)案件主要由基層法院管轄且集中在鐵路運輸法院

《檢察公益訴訟司法解釋》最初規定由中級人民法院審理公益訴訟案件。根據同級原則，公益訴訟案件也應該只能由與中級人民法院對應的市級檢察機關辦理。但2018年上海市規定由鐵路運輸法院集中管轄上海市涉環境資源刑事案件(2)2018年6月5日，上海鐵路運輸法院發布《關于進一步發揮環境資源案件集中管轄職能作用 服務保障生態文明建設的意見》明確上海鐵路運輸法院集中管轄上海市涉環境資源刑事案件，為全國首個集中管轄省級行政區劃內全部涉環境資源刑事案件的法院。。此外，2019年全國檢察系統開創了“四大檢察”的新格局，公益訴訟已成為各級檢察院的重要業務之一，基層檢察機關也須承擔相應的公益訴訟業務。故上海市環境資源類的刑事附帶民事公益訴訟已突破了《檢察公益訴訟司法解釋》的規定，主要由基層法院兼專門法院的鐵路運輸法院負責審理，環境資源以外的刑事附帶民事公益訴訟案件則由上海市其他幾個基層法院管轄。在17個刑事附帶民事公益訴訟案件中，上海市鐵路運輸法院審理了10件，浦東新區法院審理了2件，虹口區法院審理了2件，青浦區法院審理了1件，崇明區法院審理了1件，徐匯區法院審理了1件(見圖2)。

圖2 刑事附帶民事公益訴訟審理法院

(四)民事責任承擔方式主要為賠償損失和賠禮道歉

在17份裁判文書中，法院完全支持了附帶民事公益訴訟的訴訟請求。這些訴訟請求多表現為賠償損失和賠禮道歉，偶有涉及消除危險。其中檢察機關主要請求被告人賠償侵權行為造成的實際損失或因認定侵權行為或侵權結果產生的鑒定費以及因處理廢棄物產生的處置費，對于部分食品安全犯罪的案件則要求消除危險，而賠禮道歉是所有案件都涉及的責任承擔方式(見圖3)。

圖3 附帶民事公益訴訟責任承擔方式

(五)刑案事實和民案事實的證據材料雜糅在一起

在17份裁判文書中，法官查明案件事實后，先敘述刑事犯罪的事實，再闡述附帶民事公益訴訟的事實。為了證明這些案件事實，判決書另起一段并直接羅列一堆證據材料來證明“以上事實”，沒有分別列明證明犯罪事實的證據材料和證明侵權事實的證據材料。在大部分案件中對犯罪行為的證明實際上也間接證明了民事侵權行為，在一定程度上，刑事犯罪的證明部分吸收了民事侵權事實的證明。但是刑事和民事兩種事實在證明責任、證明標準、證明對象等方面終究存在一定的差異，對刑事犯罪的證明并不代表完成了對民事侵權事實的證明和認定。

(六)鑒定意見成為認定損害行為和損害結果的重要依據

在破壞環境和生態資源的案件中，污染或破壞生態的侵權行為、侵權對象以及侵權結果需依賴相關機構的專業鑒定，如對污染物質的鑒定、對野生動植物品種的鑒定等。但重點證明對象是損害后果，其決定了最終的賠償數額，而公益訴訟中的損害后果證明難度較大，檢察官在舉證中往往也要依賴其他專業機構提供價格依據等鑒定意見。

三、刑事附帶民事公益訴訟的主要問題

(一)案件適用范圍過于寬泛

《檢察公益訴訟司法解釋》第20條明確規定了檢察官可以在辦理破壞環境和生態資源、食藥安全這兩類刑事案件中提起附帶民事公益訴訟，但在實踐中檢察官根據刑事案件提起的附帶民事公益訴訟已經超出這個范圍。《檢察公益訴訟司法解釋》在限定這兩類案件時采用了“等”的規定，這為民事公益訴訟案件的拓展預留了空間。拓展公益訴訟的案件范圍，是人民群眾對社會公益保護迫切需求的必然要求[1]，而且未來還將會進一步擴大適用。因此，這種兜底性的立法具有一定的合理性。但立法并沒有明確規定這種“等”屬于“等內”還是“等外”，立法的不確定性將會帶來濫訴問題。濫訴的典型表現之一就是檢察機關任意擴大可以提起附帶民事公益訴訟的刑事案件范圍，例如，把未構成刑事犯罪但涉及公共利益損害的案件變成刑事附帶民事公益訴訟案件，或把構成刑事犯罪但不涉及公共利益損害的案件也變成刑事附帶民事公益訴訟案件。一是因為刑事案件的偵查措施、強制措施等手段有助于提高公益訴訟的辦案效果，檢察機關過分依賴刑事手段推進公益訴訟；二是基于公益訴訟的業績考核，檢察機關不得不借助刑事手段加強民事檢察公益訴訟的辦案力度，從而產生了構罪即提起附帶民事公益訴訟的現象。在17個刑事附帶民事公益訴訟案件中，故意毀壞財物案、非法行醫案和侵犯公民個人信息案并非法定的刑事附帶民事公益訴訟案件(3)參見暨附帶民事公益訴訟被告韓九勤暨附帶民事公益訴訟被告韓衛華非法捕撈水產品案，上海鐵路運輸法院(2020)滬7101刑初80號刑事附帶民事判決書暨附帶民事公益訴訟被告周榮非法狩獵案，上海鐵路運輸法院(2020)滬7101刑初71號刑事附帶民事判決書；徐某某侵犯公民個人信息案，上海市徐匯區人民法院(2019)滬0104刑初1244號刑事附帶民事判決書。，而且這些刑事案件并不適宜或者不符合提起附帶民事公益訴訟。在故意毀壞財物案、非法行醫案中，除了要求行為人承擔刑事責任之外，對行為人采取行政強制執行，如對其罰款或要求排除危險、恢復原狀，或采取代履行等措施已足以恢復社會秩序和保護公共利益，但是檢察機關卻要對這些并未嚴重侵犯公共利益的輕罪案件提起附帶民事公益訴訟。這不僅不當地擴大了刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍，而且存在浪費訴訟資源之虞。

(二)訴前公告的司法實踐與立法規定相沖突

《檢察公益訴訟司法解釋》第13條規定檢察機關提起民事公益訴訟之前須進行公告，但并沒有明確刑事附帶民事公益訴訟是否也得進行訴前公告。2019年12月“兩高”以批復的形式要求刑事附帶民事公益訴訟也要履行訴前公告。訴前公告是檢察機關提起公益訴訟的一種重要的前置程序。這種前置程序一是為了防止檢察機關侵犯適格當事人的訴權而過分熱衷于提起公益訴訟，檢察機關發現公共利益受損時應首先敦促相關政府部門或社會組織提起訴訟，“這是對當事人訴諸法院權利行使的一種限制”[2]。二是為了盡可能避免公共利益糾紛進入訴訟程序，減輕訴累。但是在司法實踐中，大部分刑事附帶民事公益訴訟案件都沒有履行訴前公告。上海市17份刑事附帶民事公益訴訟判決書中僅有3份判決書表明檢察官履行了訴前公告程序，剩余14個案件都沒有進行訴前公告。

(三)附帶民事公益訴訟與民事私益訴訟的舉證責任趨同存在不妥

檢察官在破壞環境、生態資源的公益訴訟中須提交“被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料”，即先由檢察官初步證明損害后果，再由被告人承擔余下的證明責任，尤其是要證明因果關系不存在。這種舉證方式實際上沿襲了環境侵權等私益訴訟之舉證責任倒置的規定。但刑事附帶民事公益訴訟在訴訟模式上有別于私益訴訟，前者的舉證責任也與后者有所區別。首先，從舉證責任倒置的設立初衷來看，它是為了保護環境侵權私益訴訟中弱小的原告。在環境民事訴訟中，由于環境污染侵權往往具有間接性、潛伏性特征，污染受害者囿于經濟、技術水平限制往往難以準確還原或證明污染行為與損害之間的因果關系，因此，從司法實踐到立法層面，各國紛紛采用減輕原告舉證責任，推定因果關系的方法以達成實質公平[3]。而在公益訴訟中，檢察官以國家公權力作為后盾，相比于私益訴訟的原告具有較強的證據收集能力以及舉證能力。其次，從訴訟模式來看，刑事附帶民事公益訴訟的被告人也即刑事犯罪的被告人在整個訴訟過程中都可能處于羈押狀態，完全失去人身自由，不能有效調查和收集證據。如果在刑事附帶民事公益訴訟中仍實行舉證責任倒置，由被告人對“因果關系不具”承擔舉證責任，這實為強人所難。最后，從實踐上看，17個刑事附帶民事公益訴訟案件都是由檢察官對民事侵權行為、侵權結果等進行舉證，不存在被告人就“因果關系不具”承擔證明責任的情形。

(四)公共利益的受損結果證明不充分

公益訴訟中損害結果不僅是檢察官提起公益訴訟的重要依據，也是民事訴訟請求獲得法官支持的重要前提。在破壞環境、生態資源的案件中，檢察官可以通過專業機構對受損環境或受侵害動植物資源的評估來獲悉公共利益的受損情況，從而確定賠償數額。而在侵犯眾多消費者權益的食藥安全案件中，公共利益受損的結果卻不易證明。在郝某等生產、銷售有毒有害食品一案中，檢察機關僅僅依靠一份來自某醫院內分泌科主任的調查筆錄來證明被告人生產銷售的食品具有損害消費者身體健康的重大風險，并提出消除危險的民事請求。在證據種類方面，該調查筆錄應屬于證人證言還是鑒定意見，尚有爭議。其一，因為不同的證據類型關涉不同的質證方式以及不同的證明力；其二，在證明標準方面，只有一位醫生的調查筆錄并不足以證明行為人的犯罪行為具有侵害公共利益的潛在風險，未達到“蓋然性”的證明標準。在另一個銷售假藥案件中，檢察機關也只是提供了上海市食品藥品檢驗所的鑒定意見，證明涉案“東阿”阿膠均為假藥，但并沒有進一步證明這些假藥是否具有潛在的危害性或這些假藥是否已經給不特定民事主體的健康造成了損害。故該案在證明社會公共利益受損方面也不具有充分性。

某些廠家窖泥制作原料土腐殖質含量較高[7]，呈褐色，與老窖泥的顏色相近，如3年窖泥中2號和3號樣品雖然年份較短，卻無本色。

(五)民事訴訟請求難以執行

與刑事附帶民事訴訟相比，刑事附帶民事公益訴訟除了可以請求賠償物質損失，還可以要求行為人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。在上述17份裁判文書中，雖然民事訴訟請求都得到法院的支持，但是有些訴訟請求卻并不一定能夠得到有效執行。譬如，在兩個生產、銷售有毒有害食品犯罪案件中(4)參見暨附帶民事公益訴訟被告人郝瑞華暨附帶民事公益訴訟被告人程敬偉等生產、銷售有毒、有害食品案件，上海市浦東新區人民法院(2018)滬0115刑初3611號刑事附帶民事判決書；暨原審附帶民事公益訴訟被告人李志鵬暨原審附帶民事公益訴訟被告人朱亮賢等生產、銷售有毒、有害食品案，上海市第三中級人民法院(2018)滬0115刑初3612號刑事附帶民事裁定書。，檢察官請求被告人“消除危險”，即回收并銷毀流入市場的有毒有害食品，但是該項請求已經不具可執行性。一是涉案的食品均被公安機關扣押，被告人郝瑞華不可能收回后銷毀，司法機關也不會同意被告人將其收回后銷毀；二是涉案被告人均被判處有期徒刑，失去人身自由，難以親自執行該訴訟請求。在另一個污染環境犯罪案件中(5)參見暨附帶民事公益訴訟被告人劉井紅污染環境案，上海鐵路運輸法院(2018)滬7101刑初357號刑事附帶民事判決書。，檢察官要求被告人賠償巨額損失費用，但被告人明確表示根本無力賠償，而且刑事部分已經判處罰金。在判處罰金的情況下，明知被告人無力賠款，仍要求其賠償損失，這種訴訟請求的意義何在？

四、刑事附帶民事公益訴訟的完善路徑

(一)刑事附帶民事公益訴訟的功能與價值

1.節約司法資源，提高司法效益

效益和成本是司法運行中不可回避的要素，通過有限的資源實現最大的效益(包括實體公正和程序公正)是訴訟機制的永恒追求。故“控制并降低訴訟成本以便提高整個社會的訴訟效益，成為訴訟制度改革的基本動因和價值取向”[4]。刑事附帶民事公益訴訟整合了刑事訴訟和公益訴訟的需求，極大地節約了司法資源，提高了司法效益。第一，刑事附帶民事公益訴訟拓展了公益訴訟案件的線索發現渠道。公益訴訟最初主要依賴行政部門或其他社會組織提供線索，但是隨著檢察公益訴訟工作的推進，刑事案件成為檢察機關獲悉公共利益受損的重要渠道。第二，強大的刑事偵查技術不僅為犯罪事實提供堅固的證據基礎，而且同時化解了公益訴訟的取證困境，檢察官可以請求偵查機關協助其收集侵犯公共利益的證據，這有助于公益訴訟形成完整的證據鏈。第三，刑事和民事公益訴訟一并審理可以避免重復性工作，節省司法機關大量的人力、物力，使被告人免受二次訴累，“同時也有助于保持案件審理在刑事部分與民事部分事實認定上的一致性和裁判體現價值的協調性”[5]。第四，刑事附帶民事公益訴訟能夠“及時解決被告人刑民責任，有效維護公共利益”[6]。

2.彌補刑事附帶民事訴訟的不足，拓寬公共利益的保護渠道

刑事附帶民事公益訴訟是刑事附帶民事訴訟與公益訴訟兩者結合起來的制度。我國《刑事訴訟法》雖規定了檢察官可以對損害國家財產、集體財產的犯罪行為提起附帶民事訴訟，但是這種訴訟方式本身存在局限性，不能為公共利益提供有效的保障。首先，附帶民事訴訟的適用范圍僅限于因犯罪行為直接導致的物質損失，不包括間接的物質損失以及精神損失；而公益訴訟則包括了非物質損失的情形，并且保護不特定主體的某種權益。譬如，在生產、銷售有毒有害食品的犯罪案件中，在涉案食品未流入市場之前，該犯罪行為并未造成人身、財產的直接損失，因而不能據此提起附帶民事訴訟。但是這種犯罪行為已經對眾多不特定消費主體的健康權益帶來了潛在的危害風險。檢察機關在辦理刑事案件的同時可以提起附帶民事公益訴訟，行為人不僅要承擔刑事責任，還要面臨民事懲罰。這種訴訟模式有助于對其他潛在的犯罪分子形成一種威懾力，預防其實施相似的犯罪以及侵犯公共利益。其次，一般附帶民事訴訟的責任承擔方式僅限于賠償損失，而公益訴訟則包括賠禮道歉、消除危險、恢復原狀、補植復綠等。附帶民事訴訟的訴訟請求已經不能滿足保障公共利益的需求。再次，刑事附帶民事公益訴訟保護的利益范圍大于附帶民事訴訟。公共利益不能等同于國家財產、集體財產，前者針對的是不特定主體有形和無形的利益，而附帶民事訴訟則只是針對具體的有形權益。從某種意義上說，公共利益已經超越國家利益和集體利益[7]。最后，附帶民事訴訟一般側重于保護私人權益，刑事附帶民事公益訴訟則主要保障公共利益。

(二)刑事附帶民事公益訴訟的重構與突破

1.明確提起刑事附帶民事公益訴訟的實體要件

所有犯罪都涉及對公共利益的侵犯，但這并不表示我國刑法分則規定的所有犯罪行為都適合提起公益訴訟，也不意味著構罪即符合提起刑事附帶民事公益訴訟的條件。首先，公益訴訟之公共利益僅限定不特定主體的社會共同利益[8]，它具有公共性和功利性。公共性是指不特定多數人對社會公共資源的權利；功利性是指社會公共利益對于國家、社會而言具有功利意義[9]。比如，環境利益是不特定的人所享有的共同社會利益，具有開放性與利益人多數性，可以由任何人使用消費，不能歸屬于任何權利人。其次，侵犯公共利益也只限于犯罪行為直接侵犯的、具體的公共利益，不包括間接侵犯的、抽象的公共利益。刑法第3章第1節生產、銷售偽劣商品罪等系列犯罪行為直接侵犯的是不特定消費者的身體健康權益，刑法第6章第6節破壞環境資源保護罪等犯罪行為直接侵犯的就是環境權益。這些罪名的犯罪客體本身就包含了對特定、具體的公共利益的直接侵犯。本文提及的非法行醫罪的犯罪客體首先指向的是國家對醫療行為的管理，其次是公眾健康權益。但在實踐中，檢察機關卻以行為人在非法行醫過程中違規處置廢棄醫療用品為由提起刑事附帶民事公益訴訟，要求被告人賠償代為處理廢棄醫療用品的費用，原因是該非法行醫行為也侵犯了環境權益。實際上本案中的非法行醫只是間接損害環境權益，而且環境權益不是非法行醫罪直接侵犯的特定、具體的公共利益。因此，并非所有犯罪行為只要涉及破壞環境生產資源、危害消費者食藥安全就足以提起刑事附帶民事公益訴訟。只有當這些犯罪行為的法益侵害對象直接指向特定、具體的公共利益時，如環境權益、生態資源權益、人身健康權益等，才符合提起刑事附帶民事公益訴訟的實體條件。

2.取消訴前公告程序

訴前公告雖然有利于尊重其他適格訴訟主體的訴權并防止檢察機關過分越權起訴，但是在刑事附帶民事公益訴訟中推行該前置程序卻可能阻礙刑事訴訟的正常運行以及不利于節約司法資源。首先，從附帶民事訴訟的啟動程序來看，檢察機關提起公訴時需一并提起附帶民事公益訴訟，這意味著檢察機關需在審查起訴期限結束后提起公訴且一并提起附帶民事公益訴訟。但30日的訴前公告期限與審查起訴期限并不一定存在吻合的情況，即審查起訴期限已經結束了而訴前公告期限還在進行中，這會導致刑事公訴和附帶民事公益訴訟的不同步，妨礙了一并起訴的做法。其次，從訴訟性質來看，刑事附帶民事訴訟是以刑為主，遵循從主訴訟原則[10]。刑事附帶民事公益訴訟是刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟兩種訴訟制度的結合，其本質是刑事附帶民事訴訟向社會公共利益的延伸。故刑事附帶民事公益訴訟也要遵循從主訴訟的原則，如遵循刑事訴訟的審查起訴期限。但是這又將陷入另外一個困境，為了遵循審查起訴期限，不得不放棄部分超出審查起訴期限的訴前公告期限，即會出現訴前公告不滿30日的情形，這勢必又會造成程序違法。最后，從訴訟價值來看，訴前公告妨礙了檢察機關及時追訴犯罪，甚至倒逼檢察機關為了及時公訴而不得不放棄附帶民事公益訴訟，轉而選擇單獨提起民事公益訴訟的方式。2019年“兩高”在批復中重申了檢察官在刑事附帶民事公益訴訟履行訴前公告的必要性，并規定“履行訴前公告程序，可能影響相關刑事案件審理期限的，人民檢察院可以另行提起民事公益訴訟”。這其實就是把剛拓展的公益訴訟模式即刑事附帶民事公益訴訟直接扼殺在搖籃里，不利于及時解決被告人的刑民責任以及恢復受損的公共利益。因此，應該簡化刑事附帶民事公益訴訟的訴前程序，取消訴前公告。

3.不再適用舉證責任倒置規則

其一，不同于環境侵權、消費侵權之私益糾紛中的原告，刑事附帶公益訴訟中的起訴人即檢察機關，以國家公權力作為后盾，擁有強大的舉證能力；其二，為了保障訴訟的順利進行，刑事附帶民事公益訴訟中的被告一般受到長時間的羈押，根本不能有效收集證據并在民事庭審中與檢察機關進行平等抗辯。因此，在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關對因果關系的證明較普通侵權案件中原告的證明要簡單一些，由被告人證明因果關系的舉證責任倒置規定在此也失去了其特有的價值和意義。刑事附帶民事公益訴訟中舉證最難的部分，反而是損害結果的范圍和金額，因為檢察機關須根據損害后果確定被告人賠償數額的大小以及履行停止侵害、消除危險、賠禮道歉等的必要性。公益訴訟排除了私益糾紛中人身權益作為保護對象，聚焦在環境污染、消費侵權等背后的社會公共利益，故要側重于公共利益是否受損、受損范圍、受損大小、修復成本等損害結果，這些受損事實必須由公益訴訟起訴人予以證明。因此，應該探索淡化刑事附帶民事公益訴訟中舉證責任倒置這一與司法實踐不相符的做法，并將證明重點轉移到損害結果上。

4.完善檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中的調查核實權

民事公益訴訟之損害后果的證明不充分，這與檢察機關的調查核實權有密切關系。檢察機關在公益訴訟中的調查核實權屬于一種軟性權力，不具強制力。在監察體制改革后，檢察機關的偵查權已經受到嚴重的削弱，在辦理公益訴訟的案件中只能通過調取相關證據材料、查閱案卷、勘驗、鑒定等軟性措施查明公共利益受損的事實。在屬于行為犯的刑事附帶民事公益訴訟的案件中，對于刑事部分的事實查明，刑事檢察官可通過提前介入偵查并在偵查階段就可獲悉相關犯罪證據；對于民事部分的事實，民事檢察官一般在審查起訴階段才獲悉行為人構成犯罪的同時也侵犯了公共利益的線索并需親自在審查起訴階段收集公共利益受損的證據材料，但軟性的調查核實權并不利于檢察機關順利完成損害結果的舉證責任。因此，應加強檢察機關與偵查機關的溝通協作，民事檢察官在偵查階段可以適度介入偵查程序，獲取關于公益訴訟的線索，并引導偵查機關對損害結果進行及時的鑒定、勘驗、調查等，對于不符合證明標準的證據材料退回補充偵查。換言之，檢察機關須借助刑事偵查權以解決調查核實權的困境[11]。此外，促進檢察機關與行政機關、監察機關之間的合作和互動，后者在行政管理或調查貪污賄賂犯罪時發現公共利益受損時應主動將線索移交給檢察機關。

5.強化民事判決的執行工作

民事判決得到順利執行才是刑事附帶民事公益訴訟的最終意義所在。首先，檢察機關應合理提出民事責任的承擔方式。“消除危險、停止侵害、排除妨礙、恢復原狀”等責任方式具有一定的“親歷性”和“時限性”，一般需要被告人在一段時間內親自履行才能達到恢復公共利益的目的。在刑事附帶民事公益訴訟中，當被告人因刑事犯罪被判決剝奪人身自由時，檢察機關不應繼續請求被告承擔上述民事責任，但可以請求其承擔賠償損失，包括不法行為直接導致的損失費用以及代為恢復公共利益所產生的費用。其次，設立公益賠償基金，由國家統一管理[12]。公益賠償基金主要用于應對被告無力賠償損失也無法履行恢復責任的情況，由財政部牽頭，與環保局、法院和檢察機關共同設立用于恢復公共利益的專項基金賬戶。在刑事附帶民事公益訴訟中，法院根據公共利益的受損情況和被告人的履行能力，決定是否使用公益賠償基金以及使用的額度大小。環保局或其他社會組織負責向合格的市場主體購買恢復公共利益的服務。檢察機關則負責監督基金的使用以及公共利益的恢復情況。

五、結語

公益訴訟是我國政策實施的投影布，它開拓了保護公共利益的渠道，可以節約司法資源，提高司法效益，并且可以彌補刑事附帶民事訴訟在保障公共利益方面的局限性。我國民事檢察公益訴訟從試點探索到全面推開，在保護環境生態、保障食藥安全等方面都取得了重大成果，但我國附帶民事公益訴訟在技術要素、規范要素、證明要素等方面仍存在局限性，有關問題還需進一步研究和探討。譬如，當民事公益訴訟的發展趨于成熟時，應該探索設立獨立的公益訴訟制度；刑事附帶民事訴訟制度指向的國家利益、集體利益與刑事附帶民事公益訴訟制度指向的公共利益在適用層面具有相似和重合之處，需要立法予以厘清和完善；不同的民事公益訴訟案件類型，其證明側重點可能迥異，如環境公益訴訟可能側重于對損害結果的證明，而消費公益訴訟可能側重于對因果關系的證明，故應根據不同類型的民事公益訴訟分配舉證責任以及確定不同程度的證明標準。