改革開放以來我國旅游規制研究進展

和 軍, 楊 慧

(遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽110036)

規制經濟學形成于20世紀70年代，20世紀90年代初期引入國內并得到快速發展[1]。“規制”最早出現在1992年朱紹文先生翻譯的日本經濟學家植益草所著的《微觀規制經濟學》中，亦使用“管制”“監管”“監督管理”等近似含義表達[2]。旅游業作為幸福產業之首，其規制對于保障旅游業高質量發展，建設現代旅游強國至關重要。改革開放以來，我國旅游研究中涉及規制問題的成果日益豐碩，在此基礎上，本文運用文獻計量方法深入分析我國旅游規制研究的熱點問題與主要內容，深入剖析其演進過程，建立旅游規制研究的基本架構，據此把握研究的重點與不足，為推進旅游業高質量發展服務，對完善現代旅游治理體系具有重要意義。

一、研究方法與數據獲取

本文主要運用文獻計量分析方法。文獻計量法可追溯到20世紀初，1917年F.J.科爾和N.B.伊爾斯首先采用定量的方法對比較解剖學的研究文獻進行統計分類研究，后來成為情報學和文獻學的重要學科分支，近年來逐步被各學科應用。它是以經驗統計規律為核心的文獻量化研究方法。與此同時，為更好地實現文獻量化研究的可視化，同時使用CiteSpaceⅤ工具，以知識圖譜的形式將統計結果可視化，更為直觀科學地展現學科研究進展與熱點前沿。數據來源于中國學術期刊網絡出版總庫(CNKI)，檢索時間范圍為1978—2020年，主題為“旅游AND規制”OR“旅游AND管制”OR“旅游AND監管” OR“旅游AND監督管理”，另將前綴檢索詞分別替換行業相關詞匯等進行補充，最大范圍覆蓋研究對象，文獻類型為“期刊、碩博論文”，通過手工整理共匯總有效文獻1174篇，包括CNKI期刊文獻854篇(其中北大核心與CSSCI文獻239篇)、碩博論文320篇。

二、量化統計與熱點分析

(一)發文趨勢分析

改革開放以來，旅游規制研究文獻發文量總體呈上升趨勢。在世紀之交開始快速發展，2012年達到階段高峰后，到2014年間出現一個顯著下滑情形，之后研究熱度又開始快速上升至今并伴有顯著波動(見圖1)。改革開放初期旅游規制研究存在較長階段性斷點，1985年出現研究成果，隨后進入短期階段性研究并斷斷續續，1994年開始研究成果緩慢增加，2000年開始明顯快速增長但伴有波動，直至2014年出現斷崖式下滑后快速發展。近年來，旅游規制研究顯著增長，碩博論文比例增長較快，雙核心文獻有所增加但總體占比不高。總體來看，旅游規制研究成果不斷增加，相關研究的關注度不斷提高，伴隨我國旅游治理體系的不斷完善與發展需要，旅游規制相關問題的研究得以快速發展，但高質量研究成果有待進一步增加。

圖1 1978—2020年旅游規制研究文獻數量歷年分布圖

(二)高頻被引成果分析

在旅游規制研究數據源中，以文獻的被引頻次為標準，對所有數據進行排序，通過對比兩大數據源的輸出結果，選出被引頻次排名前10位的文獻，其中鄒統纖等合著《鄉村旅游可持續發展的動力機制與政府規制》一文成為被引頻次最高的文獻。此外，李鵬、朱建安、杜江、楊曉霞、張琰、蔡家成、戴麗霞、楊儉波、李建鋼等所著文獻被引頻次排名靠前(見表1)。通過對高被引文獻的統計與分析，總體來看呈現以下特點：其一，旅游規制的研究成果被引頻次與發文質量相對較高有關；其二，研究問題主要涉及政府與市場關系問題的理論探討、旅游法律規制問題以及不同旅游主體相關的規制問題等。通過上述研究可以發現，旅游規制研究是具有較高站位的戰略性問題，是關乎旅游可持續發展的重要問題。因此，這再次證明對旅游規制的研究應予以更多的關注與必要的系統性研究。

表1 旅游規制研究高頻被引文獻信息一覽表

(三)高頻關鍵詞網絡與熱點分析

關鍵詞是對文章核心內容的高度概括，其頻次越高說明影響力與熱度越高。這里運用CiteSpaceⅤ軟件進行分析，并且為準確分析旅游規制研究內容與進展情況，同時對比數據中核心文獻的關鍵詞網絡圖，繪制高頻關鍵詞共現網絡分布圖(見圖2)。圖譜中已對相似關鍵詞進行合并等技術處理，以便更為確切地呈現高頻研究內容與研究熱點。

圖2 1978—2020年旅游規制研究關鍵詞共現網絡圖

在上述關鍵詞共現網絡圖中，節點大小表示關鍵詞出現頻次，節點間連線表示兩者間的共現情況，線條的粗細程度表示節點間聯系的緊密度且呈正相關性。根據賴普斯定律，M≈0.749Nmax1/2，出現次數最多的高頻關鍵詞Nmax=69，由此推出頻次≥6為高頻關鍵詞。據此確定，主要高頻關鍵詞依次為旅游規制、旅游市場、法律規制、旅行社、旅游景區、旅游業、旅游企業、旅游者、價格規制、旅游安全、旅游法、風景名勝區等。中介中心性反映網絡節點關系與緊密程度的重要內容，表示節點間呈不同程度的相關性且中介中心性值越大關聯越密切。但CiteSpaceⅤ的運行結果發現，關鍵詞頻次與中介中心性并非完全正相關性，中介中心性排名由高到低依次為旅游市場、旅游業、法律規制、旅游景區、旅游規制、旅游安全、旅游資源、價格規制、旅游企業、旅游者、風景名勝區、生態旅游等(見表2)。綜上，可以發現價格規制、市場規制、法律規制、旅游企業規制以及景區規制等是旅游規制研究的主要熱點問題。

表2 1978—2020年旅游規制研究高頻與熱點關鍵詞信息一覽表

三、研究內容

(一)旅游與法律規制

旅游規制理論研究主要體現在法律規制、標準化、進入與退出等規制問題。法律是規制實施的根本性保障制度，旅游規制的研究在2013年《中華人民共和國旅游法》出臺之前，對法律規制的研究更為迫切與集中。部分高質量旅游規制與法律方面的研究成果發表于旅游類與法學類核心期刊，如旅游學刊、法學雜志、法學家等。法律規制研究提出旅游法治研究的滯后性問題，指出在旅游市場監管模式定性欠準，法律法規缺乏協調統一，市場準入制度等方面有待調整，并提出相應的旅游法律規制政策[3]。2013年《中華人民共和國旅游法》出臺后，旅游規制研究對旅游法的制度建設進行深入詮釋，內容包括旅游者合法權益保護制度、旅游經營者合法權益保護制度、導游合法權益保護制度、旅游規劃和促進制度、資源開發與保護、旅游綜合協調與監管、旅游經營規范制度、旅游服務合同制度、旅游安全制度、旅游糾紛處理制度等，以旅游規制視角深入解讀旅游法的創新意義和制度貢獻[4]。近年來，旅游廣告的法律規制[5]、旅游標準化問題的規制得到一定的關注，特別是景區質量標準、服務質量標準等問題，具有重要的現實意義。

(二)價格規制與旅游市場規制

旅游市場監管體制機制研究、旅游價格規制、市場與產業發展博弈分析等問題關注度較高。旅游市場規制要以克服過度競爭為最終目標進行適度規制，過度競爭的深層次原因在于市場組織結構不合理。有研究提出通過組織規制和產品競爭，避免惡性價格競爭，改善旅游市場競爭格局，建立有效競爭市場，提高旅游業國際競爭力[6]。針對零負團費規制困境，提出完善旅游行政執法機制及旅游糾紛司法救濟制度等實現有效價格規制[7]。通過旅游市場與旅行社進行博弈分析，提出加強旅游市場監管力度，特別是監督主體的自我監管，提高旅游市場效率[8]。

(三)旅游企業規制

旅游企業規制的研究涉及旅行社規制、景區規制、酒店規制等。旅行社規制相關研究出現頻率較高，內容涵蓋旅行社制度體系構建與規制、旅行社不正當競爭行為規制、旅行社服務質量規制等。研究指出，政府對旅行社的微觀規制不當，應逐步對旅游市場放松規制，加快立法與加強法制性規制[9-10]；以反不正當競爭為規制核心，結合我國旅行社發展階段的特點，以矯正市場失靈為目標，重構我國旅行社規制體系[11]；同時分析了旅行社行業承包掛靠的頑癥，提出以疏導為主，堵、壓等多重措施相結合的法律規制建議[12]。此外，對酒店法律規制問題進行分析研究[13]；并針對主題公園發展問題，提出加強市場監管、實現角色轉換，改善在法規制定、市場監管方面存在的嚴重缺失，做“靈活立法者”[14]。

景區規制根據企業屬性的不同，大體可分為國有景區和私營景區規制。國有景區規制根據景區類別不同，可細分為風景名勝區、國家公園、自然保護區規制等。主要以風景名勝區、國家公園、世界遺產、非物質文化遺產、遺址遺跡等為研究對象，針對旅游資源開發與保護、經營與管理等規制問題的研究[15]，其中風景名勝區出現頻率與熱度相對較高。對風景區的規制指出，“交易成本”較大與“規制失靈”是政府規制更深層次原因，建議加強規制，降低經濟規制激勵強度，分階段推進風景區規制改革[16]。風景名勝區存在管理制度封閉僵化，保護與發展無法可依等規制問題，建議制定正式法律法規，明確管委會性質和職責，進行適度規制等[17]。對國家考古遺址公園開發過程中規制主體職責履行缺位、規制法律法規缺失、規制監督力度薄弱等問題，建議樹立正確規制理念，健全法律法規體系，加強社會參與和監督力度等[18]。

(四)旅游安全規制

旅游安全規制是社會性規制研究的重要內容，研究情況主要體現在兩個方面。一是總體性研究。對旅游行業安全與旅游事件安全形勢特征與主要影響因素進行六要素剖析，認為應全面推進旅游安全依法治理、搭建旅游安全指揮監管平臺、加快完善出境救援機制、風險防控機制等[19]。從理論層面界定了旅游安全質量。研究提出系統建構前饋系統、同期監管系統、反饋系統、對監管者的監管系統、責任主體與社會治理系統、責任主體動力系統、旅游安全質量分類管理系統等，保證與提升旅游安全質量[20]。二是在具體領域研究。研究內容涉及旅游食品安全、高風險項目安全、旅游交通安全及景區生態安全等，探討了旅游食品安全監管體系問題[21]，分析水上項目(竹筏、漂流等)安全監管體制模式[22]，提出完善高風險旅游項目安全管理體系[23]，基于扎根理論探討了森林旅游景區生態安全問題[24]。此外，在社會性規制方面，旅游環境規制研究初步構建了基于環境責任的多元規制體系，提出規制主體間的規制內容與措施，在自我規制和政府規制兩方面，形成德性培育機制、激勵性規制、法律規制和行政規制等具體舉措[25]。

(五)其他內容類化述評

旅游規制研究以主題性、主體性、區域性等為主要特征的研究亦取得一定進展。旅游規制的主題性研究涉及產業各業態不同產品，如分時度假[26]、生態旅游[27]、遺產旅游、鄉村旅游、體育旅游[28]等。主體性規制研究主要指旅游產業從業人員為主體的規制研究內容，如旅游經營商、旅游代理商[29]、旅游從業者(如導游、領隊)[30]、旅游者、利益相關者等。區域性規制研究指以地方具體規制問題的研究，如海南[31]、武漢城市圈、南極地區等。出入境規制研究指國家對出入境方面的具體監管問題的相關研究。目前就我國出境旅游規制存在規制主體過多、非正式制度缺位、出境市場整頓效果不理想等問題，提出政府規制的發展應轉變政策導向，提高對出境旅游的重視度，放寬出境經營管制，加強旅游者教育，繼續發展國際合作等建議[32]。此外，仍有部分研究內容沒有在聚類中體現，這些研究成果往往與當下旅游研究前沿與熱點聯系緊密，研究內容與時俱進，具有政策導向性與創新性特點。如旅游扶貧開發規制、旅游房地產投資規制[33]、旅游廣告規制、民宿規制[34]、郵輪規制[35]、在線旅游規制[36]等。

四、旅游規制研究演進與基本架構

(一)旅游規制研究演進

在剖析旅游規制研究熱點與主要研究內容的基礎上，為進一步探究與挖掘旅游規制研究的發展脈絡及其在不同時期的研究進展，結合旅游規制研究發文量變化及主要旅游政策與規制研究發展關鍵節點情況，將旅游規制研究演進過程大致劃分為如下四個階段。

第一階段：早期萌芽階段(1979—1991)。改革開放政策推動我國旅游業由外事服務向綜合性發展全面過渡，1981年，國務院發布《國務院關于加強旅游工作的決定》，旅游監管政策相繼出臺，如《旅游汽車、游船管理辦法》《風景名勝區管理暫行條例》《旅行社管理暫行條例》等推動了旅游規制的研究發展。早期旅游規制研究存在階段性研究空白與斷點，研究成果少。1985年首次指出要加強旅游車票政府監管，嚴禁旅游車票報銷等公款旅游行為。本階段研究主要以旅游區、交通安全為研究對象，如對旅游區衛生監管的研究，內容以對策性建議為主[37]。

第二階段：初期形成階段(1992—2001)。1992年黨的十四大提出發展社會主義市場經濟。國務院同年發布《國務院關于加快發展第三產業的決定》，1993年發布《國務院辦公廳轉發國家旅游局關于積極發展國內旅游業意見的通知》。隨后國家相繼出臺《關于國際旅游價格管理方式改革的有關問題的通知》《中外合資旅行社試點暫行辦法》《國務院關于進一步加快旅游業發展的通知》等政策，促進了旅游規制研究成果的形成。本階段研究內容主要涉及旅游安全規制、旅行社規制、景區規制、旅游質量規制、國外導游管理體制等，提出強化旅游船舶安全監管[38]、完善導游管理體制、建立符合國情的旅游監管制度等，首次明確提出了旅游規制概念[9]。

第三階段：全面發展階段(2002—2012)。2002年黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標，深化行政管理體制改革。本階段國家相繼出臺《國務院關于加快發展服務業的若干意見》《關于加快發展旅游業的意見》《旅行社條例》《關于進一步做好旅游公共服務工作的意見》等。旅游規制研究取得多項進展，如首篇旅游類核心期刊文獻[39]、首篇涉及旅游規制研究的博士論文[40]、首篇以旅游規制研究為題目的博士論文[41]、被引量最高的旅游規制研究博士論文[42]等先后出現。通過可視化網絡圖譜發現，旅游市場規制、法律規制、旅行社規制、旅游企業規制、景區規制、價格規制、旅游合同規制、旅游食品安全規制、鄉村旅游規制等均為該階段的研究熱點，且研究的內容細致、角度廣泛。

第四階段：質量發展階段(2012— )。2012年11月，中共十八大指出我國已進入全面建成小康社會決定性階段，旅游事業發展得到進一步推進。2013年10月1日《中華人民共和國旅游法》正式頒布，標志旅游業發展與監管有法可依。隨后國家相繼出臺《旅游質量發展綱要(2013—2020)》《關于加強旅游市場綜合監管的通知》《旅游業國家標準和行業標準制修訂工作管理辦法》《關于實施旅游服務質量提升計劃的指導意見》等，旅游產業發展政策與監管制度不斷完善。旅游規制研究在制度層面深入探討政府規制政策，進一步論證旅游發展與政府規制體系等問題。2018年3月，文化和旅游部正式成立，開啟文化與旅游融合發展新篇章。2020年黨的十九屆五中全會指出，當前我國已轉向高質量發展階段，提出到2035年基本實現建成文化強國、教育強國、人才強國、體育強國、健康中國等社會主義現代化遠景目標。旅游規制研究正處于質量發展階段，并向高質量發展邁進，呈現創新與融合、多元化與品質化發展等特征，內容主要涉及旅游價格規制、旅游扶貧規制[43]、郵輪規制、民宿規制、全域旅游規制[44]、在線旅游規制[45]等，旅游規制研究亦對研學、健康旅游等新興“旅游+”業態發展具有重要的理論與實踐意義。

(二)旅游規制研究的基本架構

通過對改革開放40年以來旅游規制研究成果的分析發現，以規制經濟學為理論基礎，具有旅游產業發展特色的旅游規制研究的基本架構初步形成，總體上可分為旅游經濟性規制和旅游社會性規制(見圖3)。

圖3 我國旅游規制研究體系

旅游經濟性規制是指政府旅游機構依法對旅游企業或相關主體的經濟性決策所實施的各種強制性制約。旅游經濟性規制重點針對具有自然壟斷和信息不對稱問題的企業或部門，大致可分為一般性經濟規制和反壟斷性規制。一般性經濟規制在進入、退出、價格質量以及投資等方面，通過認證和許可等各種手段對企業進行規制，以防止無效率的旅游資源配置與市場失靈的發生，確保旅游者的公平利用為主要目的。反壟斷性旅游規制主要是指具有自然壟斷性特征的旅游資源載體的規制性研究，如公共景區、國家公園、非物質文化遺產、國家遺址公園等旅游規制研究內容，研究主體通常具有“準公共品、外部性、信息不對稱、壟斷定價”特征，從而對其導致市場失靈的行為或現象進行規制。

旅游社會性規制主要是指旅游相關政府部門，為控制旅游負外部性和可能會影響人身安全健康的風險而采取的行動與措施。如旅游安全規制、旅游衛生規制、旅游環境規制等。旅游安全規制主要涉及食品安全，旅游交通安全等；旅游衛生規制主要涉旅游餐飲衛生規制等；旅游環境規制主要涉及旅游資源環境保護與開發方面的規制研究。

五、結論與展望

本文對改革開放40年來我國旅游規制主要研究成果開展文獻計量與研究述評，主要結論如下。

其一，旅游規制研究關注度逐步提高，研究成果數量總體呈快速遞增趨勢，但伴有顯著波動。其二，熱點問題體現在價格規制、市場規制、景區規制、在線旅游等新興業態的規制問題，部分研究成果創新與融合特點顯著，如旅游扶貧規制、郵輪規制、民宿規制、在線旅游規制等成為新階段發展過程中出現的前沿成果。其三，研究演進過程大致可分為早期萌芽、初期形成、全面發展、質量發展等四大階段，充分說明旅游規制研究具有明顯的階段性與時代性發展特征。其四，形成以旅游經濟性與旅游社會性為主要特征的規制研究理論架構。

雖然目前我國旅游規制研究得到一定關注并開展諸多有益探索，發文數量不斷增加，研究視角、研究內容與研究方法等不斷豐富，但相對旅游學術研究整體而言，仍沒有得到充分的學術審視以及相對穩定的研究成果輸出，持續關注該領域的研究者相對較少，旅游規制的理論研究滯后于實踐發展需要。為進一步豐富與完善旅游規制理論的研究進程，在如下方面給予幾點建議與思考。

一是對旅游規制問題應給予必要的持續性的學術化與理論性探究。旅游規制問題往往是旅游市場化發展與旅游活動開展的關鍵性問題，需要得到必要的理論支撐與學術研究指導，相對持續的研究團隊與更為廣泛的學者對該領域的關注具有重要意義。二是高質量研究成果輸出或將成為旅游規制研究的重要突破口。在已有研究的基礎上，與旅游規制研究方向較為密切的相關學者能否提升成果輸出轉化率，將成為影響該方向研究與發展的重要方面和能否進一步推進旅游規制研究方法與理論創新的重要因素。三是學術研究需緊跟業態發展。針對在線旅游、民宿、康養旅游、定制旅行等“旅游+”新興業態發展與潛在問題而展開規制研究，將成為產業發展需要與旅游規制研究的重要方向。