“兩個細則”對可再生能源發電項目的影響與對策

華能天成融資租賃有限公司 吉倫奇 劉亞卿

在國家能源轉型的戰略背景下，為推動構建新型電力系統，保障電力系統安全、優質、經濟運行，有效規范電力系統并網運行管理和輔助服務管理，由國家能源局、國家電力監管委員會以及各區域電力監管機構（東北、華北、西北、華東、華中、南方能源監管局）先后制定并發布了全國及各區域《發電廠并網運行管理實施細則》和《并網發電廠輔助服務管理實施細則》（下稱“兩個細則”）。但通過對風電、光伏等可再生能源并網電廠進行考核，以平衡傳統火電與可再生能源之間的出力及利潤分配，勢必對可再生能源發電項目的收益造成一定負面影響。本文系統論述了“兩個細則”的內涵，并在此基礎上提出在其保障下我國可再生能源持續健康發展的政策建議。

“兩個細則”的產生與發展歷程

近年來，伴隨可再生能源電力的蓬勃發展，光伏、風電等電源的發電出力不均衡問題日漸凸顯，在儲能技術尚未發揮有效作用前，火電等其他電源提供的輔助服務支持變得尤為重要，但隨之帶來的電力調度機構運營管理難度也持續上升。為保障電網運行的安全穩定性，均衡不同發電廠的利益，2006年國家能源局、國家電力監管委員會先后發文對并網發電廠的管理要求予以明確。

2006年11月3日國家能源局發布《關于印發〈發電廠并網運行管理規定〉的通知》（電監市場〔2006〕42號）（下稱“42號文”），明確對電力調度機構已投入運行的并網發電廠運行情況進行考核。考核的目標是確保并網發電廠涉及電網安全穩定運行的相關指標需符合電力監管機構及所在電網有關安全管理的規定。考核實施方式為扣減電量或收取考核費用。另外“42號文”明確要求，各區域電力監管機構根據本規定組織電力企業制定本區域發電廠并網運行管理細則。

2006年11月7日國家電力監管委員會發布《關于印發〈并網發電廠輔助服務管理暫行辦法〉的通知》（電監市場〔2006〕43號）（下稱“43號文”），明確對于除正常電能生產輸送與使用外，由電力調度交易機構遵循“按需調度”的原則，根據發電機組特性和電網情況，合理安排發電企業、電網經營企業和電力用戶向并網發電廠提供輔助服務的管理辦法。同時“43號文”要求各區域電力監管機構根據本辦法、結合本地區電力系統實際和電力市場建設需要制訂輔助服務管理細則。

前述輔助服務可進一步細分為基本輔助服務和有償輔助服務。其中基本輔助服務包括一次調頻、基本調峰、基本無功調節等為了保障電力系統安全穩定運行、保證電能質量發電機組必須提供的輔助服務，屬于無償提供的輔助服務；有償輔助服務包括自動發電控制（AGC）、有償調峰、備用、有償無功調節等，由接受相關有償服務的發電廠予以補償。電力調度交易機構負責按照專門記賬、收支平衡、適當補償的原則，對輔助服務的情況進行計量與考核，并負責建立輔助服務補償機制，總體按照補償成本和合理收益的原則對提供有償輔助服務的并網發電廠進行補償，補償費用主要來源于輔助服務的考核費用，不足部分按統一標準由并網發電廠分攤，分攤的權重根據發電廠所在電網區域的實際情況確定。

2006年國家能源局、國家電力監管委員會發文后的十余年時間內，受到可再生能源在地方電源占比較小等因素影響，各地區“兩個細則”并未實質推進。但近年來隨著可再生能源的規模化高速發展，可再生能源裝機容量在各地電源中的占比大幅提升，自2019年開始，各區域電力監管機構陸續根據“42號文”和“43號文”要求，同時結合本地區電力系統實際和電力市場建設需要，密集出臺“兩個細則”的地方配套細則，并在各個區域范圍內發布執行，2020年部分區域對范圍內發電電廠“兩個細則”的考核及補償結果進行公示。

“兩個細則”對可再生能源發電項目的負面影響

“兩個細則”的落地實施，一方面對于鼓勵傳統并網火電廠提供輔助服務、保障電網安全運行具有積極意義；但另一方面對于風電、光伏已并網項目的收益空間造成擠壓，短期內使得前期已投資項目的投資回報不確定性上升，而中期則可能對風電、光伏項目新增投資起到抑制作用。

一是在年度趨勢上，“兩個細則”考核費用占比呈現逐年快速上升趨勢。2019年區域政策落地實施初期，“兩個細則”考核費用占電站項目結算電費比例總體約在5%以內，對項目整體經濟性的影響相對較小；而截至2021年一季度末，在可供監測的項目樣本中發現這一比例最高提升至32.87%，呈現快速上升態勢。在上限要求方面，根據國家能源局東北監管局2020年發布的《東北電力輔助服務市場運營規則》中相關政策規定，“兩個細則”考核費用占電站項目結算電費比例最高不超過60%，反映出目前執行的考核占比后續或將進一步升高。

二是在區域上，經過對樣本項目的監測發現，東北、西北區域的風電、光伏項目受到“兩個細則”考核影響尤為顯著。各區域“兩個細則”考核費用占項目結算電費比例（年平均值）分別為：東北區域（黑龍江風電32.87%、光伏14.00%；吉林風電31.96%、光伏6.51%；遼寧風電11.52%、光伏6.25%），西北區域（陜西風電8.86%、青海風電4.78%、甘肅風電12.40%、甘肅光伏3.21%、寧夏光伏18.01%、新疆光伏31.75%）華北區域（河北風電1.78%、山東風電0.62%、山東光伏1.16%、山西光伏1.87%），華中區域（江蘇風電1.70%、四川光伏1.93%、安徽光伏0.81%）。從區域維度看，東北、西北省份“兩個細則”考核影響顯著高于華北、華中區域；而在東北、西北省份中，黑龍江、吉林、新疆、寧夏的“兩個細則”考核及分攤補償費用占項目結算電費比例尤其較高；而在華北、華中等消納較好的地區，其“兩個細則”考核占比則普遍在2%以內，整體占比較低。

三是在子行業上，風電項目考核占比多高于光伏項目。在可供監測的電站項目樣本中，除山東省外，其他地區在同一區域內的風電項目考核占項目結算電費比例均高于光伏項目，這一特征在黑龍江、吉林的風電項目中表現尤為突出，主要受當地風電項目占比較大且出力較多影響，導致其考核分攤費用比例較高。

四是由于各地區的考核參數設計復雜且考核標準不夠透明，加大了對政策影響的分析和預判難度。例如，根據“43號文”輔助服務費用“分攤的權重根據發電廠所在電網區域的實際情況確定”，然而在各區域的配套細則中對于分攤權重的具體確定標準并未予以明示。通過對比同一區域內相同裝機規模下的可再生能源電站可知，相關電站的考核及補充分攤費用存在較大差異，難以捕捉考核結果的內在計算標準一致性與規律性。

五是關于考核費用的扣減方式，在時間上以及對于存在分期項目的考核主體選擇上呈現不規律性，使得部分風電、光伏項目電費收入的穩定性顯著下降，項目按期償債能力的不確定性顯著上升。通過監測發現，部分項目未按制度約定執行，存在跨年結算、跨季結算、跨月結算及一次性結算過去某一階段費用等情況，導致當季電費收入大幅減少，項目面臨階段性債務逾期的違約風險；例如，有的項目公司內共有3期電站，而所有電站的考核費用均集中在其中的1期項目電費收入中予以扣減。

綜上所述，一方面，在“兩個細則”考核占比較高區域相關風電、光伏項目投資回報空間受到顯著壓縮，電費收入的持續穩定性難以得到保障，相關項目的投融資風險隨之升高。以東北區域某風電項目為例，在其他參數不變的情況下，考慮“兩個細則”考核及補償分攤費用支出，該項目的稅后全投資收益率從9.8%下降至6.6%，而債權融資的項目綜合償債倍數則從1.38倍下降至1.15倍，無論從投資角度還是融資角度項目風險均有所上升。另一方面，受到政策透明度低及后續政策影響高度不確定性因素影響，中期或將影響相關地區可再生能源項目新增。特別是對于現階段“兩個細則”考核占比已經較高的東北、西北地區，未來新增的光伏、風電平價項目可能會進一步加劇分攤比例難以平衡的矛盾。

“兩個細則”的優化建議與風險對策

對于政策制定部門建議如下：

一是建議提高各區域“兩個細則”考核標準的透明度，合理引導市場預期。盡管國家電力監管委員會發布的“43號文”中明確要求輔助服務費用“分攤的權重根據各電網的實際情況確定”，但未要求各區域對考核標準予以公示，而在各區域的配套細則中對于分攤權重的具體確定標準也未予以明示。建議對“兩個細則”考核標準的公示要求予以明確，并引導各區域規范發布考核標準，使各相關方面可自主預先測算考核費用的總體金額及潛在影響，合理引導投融資方對風電、光伏項目的投融資風險預判，從而對后續風電、光伏項目的可持續發展起到積極引導作用。

二是建議規范考核費用的收取對象和收取時間管理。在地方實際執行過程中并未按照相關區域的配套制度要求執行，使得項目電費收入的持續穩定性及可預測性受到顯著影響。為此，一方面建議進一步規范考核費用的收取對象管理，例如對于存在分期建設情況的項目將考核主體的選擇權賦予項目業主方，由業主選擇是否在其中某個項目中集中扣減考核費用或在部分項目中按比例分攤等方式。另一方面建議進一步規范考核費用的收取時間，扣減頻率按月、按季、按年皆可，重點是予以預先明確并相對固定，盡可能避免不定期扣減，以減少電站項目收入的大幅波動及波動時間的不確定性。

三是建議跟蹤評估“兩個細則”的區域執行情況及其對可再生能源領域中長期發展的影響。一方面建議加強對不同區域的橫向跟蹤監管，重點關注考核占比較高區域的具體執行情況及政策影響。另一方面建議加強對同一區域的時間走縱向跟蹤評價，對于短時間考核占比快速跳漲的區域，跟蹤評估跳漲后的政策影響，防范因“兩個細則”考核占比過高而抑制中長期可再生能源領域的新增投資。

對于可再生能源發電項目的投融資機構建議如下：

一是建立政策與信息動態監測機制。一方面，加強對國家及相關地區“兩個細則”政策變化的跟蹤監測，通過及時準確把握政策導向，夯實投融資決策的政策依據；另一方面，加強對相關區域可再生能源發電項目的“兩個細則”考核費用實際執行情況動態監測，監測數據范圍既應包含投融資機構前期已投入項目的可獲得數據，也應盡量通過外部渠道獲取項目考核費用信息，以盡量完整有效地掌握“兩個細則”考核費用實際執行情況，為投融資決策提供一手信息支持。

二是實施區域與行業差異化的投融資政策。基于政策與信息動態監測結果，對于“兩個細則”考核費用占比較高、增速較快的區域與行業實施相對審慎的投融資政策。例如，現階段，在區域上，對于考核費用占比較高的東北、西北省份，特別是黑龍江、吉林、新疆、寧夏4省，在新增授信準入時需要尤為審慎；在行業上，對于相關區域的新增風電項目需要審慎評估潛在風險，適度提高投融資準入門檻。

三是審慎預測項目未來現金流。考慮到風電、光伏項目存續期較長的特點，在預測項目未來現金流的過程中，需要將“兩個細則”考核占比的后續增長可能性及潛在增幅納入考量范圍，特別是對于區域前期增長較快、考核費用占比較高、管理規范性較低的風電、光伏項目，需要審慎設定經濟性測算模型參數，有效防范后續因“兩個細則”考核占比提升對項目收益造成的不利影響。

四是相應調整還款及賬戶監管方式。針對因考核費用收取時間不固定造成的項目各期現金流不確定性加劇問題，一方面，對于項目存續融資需要設定更為靈活的還款方式，例如設定年度償債總額配套年內不等額本息等方式，減少電費收入波動導致的階段性逾期風險；另一方面，考慮到電費波動情況下可能出現的階段性高額電費收入在賬戶中留存并被挪用問題，融資機構需要加強電費賬戶監管，動態監測監管賬戶中的電費收入金額，必要時采取提前還款等方式控制項目風險敞口。此外，針對因考核費用收取對象不規范造成的部分分期建設項目償債能力大幅下降問題，建議融資機構審慎介入同一項目公司名下的單體分期建設電站，防范單體電站被集中收取考核費用所引發的債務違約風險。