美國政府數字化轉型的路徑框架研究
——基于NEW AMERICA智庫報告的分析

吳沈括 黃詩亮

(北京師范大學法學院 北京 100872)

(shenkuo.wu@hotmail.com)

隨著互聯網科技的發展，數據的作用愈發顯著.尤其新冠肺炎疫情的爆發，多國政府在公共醫療衛生突發狀況的處理上捉襟見肘.究其根源，這徹底反映了國家政府建設滯后的問題.步入數字網絡時代，政府的職能作用卻未能及時更新升級.2020年9月16日，美國智庫NEW AMERICA發布報告《The Digital Government Mapping Project》[1].該報告就數字政府的建設問題進行了分析研究，針對后疫情時代政府數字化轉型提出了“數字政府堆棧”的概念框架，為加快政府的數字化轉型提供指導和建議.《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第14個5年規劃和2035年遠景目標的建議》提出：“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平.”(1)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第14個5年規劃和2035年遠景目標的建議》，2020年10月29日中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過.數字政府的建設將是接下來中國建設發展的重要一環.而中國的數字政府建設仍處于起步階段理論預判，關注學界對該領域的趨勢判斷，是梳理和學習數字政府最新趨勢的重要手段[2].研究借鑒國外數字化轉型經驗和前沿理論，對于加快中國數字政府的建設步伐具有重大意義.

1 美國數字政府建設現狀

美國數字政府建設經歷了國家信息基礎設施行動的克林頓政府時期、以公民為中心的電子政務戰略的小布什政府時期、開放的數字政府計劃的奧巴馬政府時期和數字政府技術現代化法案的特朗普政府時期4個階段[3].特朗普政府強調先進數字技術的利用，以更好地提升政府服務.2017年5月，特朗普總統成立了美國科技委員會(American Technology Council)，旨在加速政府的數字化進程，總目標包括“協調愿景、戰略和方向”.特朗普政府時期美國政府數字化轉型的目標:一是要讓公眾能夠使用任意設備，在任意時間、任意地點獲取政府提供的優質服務;二是政府要逐步適應數字化的發展進程，能夠經濟、安全、有效地管理數據應用和資產;三是強調社會創新與對創新工具的采購[3].美國政府早在20世紀90年代就對數字政府的建設進行了探索.1993年,克林頓政府成立的“國家績效評估委員會”(National Performance Review Committee, NPR)通過大量的調查研究,得出了《創建經濟高效的政府》和《運用信息技術改造政府》兩份報告.報告主張利用信息網絡技術解決美國政府在管理和提供服務方面所存在的問題，以此揭開了美國“數字政府”建設的序幕[4].2020年9月，日本早稻田大學數字政府研究中心發布的《第15屆國際數字政府評估排名報告》中，美國以96.287位居第一(2)The 15th WASEDA International Digital Government Rankings Report(早稻田大學數字政府研究中心發布(https://idg-waseda.jp/pdf/WASEDA_Digital_Government_Ranking_2019_2020.pdf)).追蹤分析美國政府數字化轉型的前沿理論和實踐，總結其建設經驗和所取的成就，對中國政府數字化轉型極具指導作用和學習意義.

2 “數字政府堆棧”的理念要旨

2.1 “數字政府堆棧”概念框架

報告認為促進數字化的一個重要措施即使用模塊化、開源的數字平臺，這將會大大提升政府公共部門的工作效率.報告研究得出的結論是以“數字政府堆棧”的概念框架作為建設指南.“數字政府堆棧”闡述了這樣的一個概念——關鍵在于尋找到并做好基礎層設計，在此基礎上進行政府職能建設，添磚加瓦，由此形成一個統一整體.這里所指的基礎層則是政府的部分關鍵職能：數字身份、數據交換和數字支付.在此基礎層上支持稅收與公共財政公共利益、資產跟蹤、土地所有權、公民參與和投票、采購、重要記錄和商業信息的公共登記處等提供政府服務.

報告列舉了幾個收集到的成功例子來說明“數字政府堆棧”的概念框架:

1) DHIS2是世界上最大的健康管理信息系統(HMIS).這是一個開源平臺，供72個低收入和中等收入國家的醫療機構、醫生和診所使用.DHIS2可以適應不同的本地設置和需求，同時仍然可以在不同的用戶之間交換數據，因為它利用了成熟的數據標準和開源軟件.該平臺可以管理疫苗冷藏運輸單位的物流，監測農村社區孕婦的健康狀況，并跟蹤傳染病疫情.DHIS2最近添加了一個模塊，專門用于檢測和管理COVID-19的公共衛生響應.

2) MOSIP是一個數字身份識別平臺，能夠使各國建立自己的身份識別系統，并根據當地的需要調整該平臺.由于MOSIP的模塊化設計，各國可以配置軟件的獨特實例，以滿足當地的隱私要求，與不同的合作伙伴集成以進行認證和身份驗證，并遵守網絡安全法規.MOSIP還與生產生物識別掃描儀和電子身份證等身份識別工具的公司合作，制定安全標準和認證，以促進身份服務行業的增長和競爭.

3) UK Notify是由英國數字政府服務開發的開放源碼工具，用于通知政府部門應用程序或進程的各種狀態更新.自2016年以來，UK Notify已被近500家機構采用，用于1 500多個公共服務應用.美國退伍軍人事務部(U.S. Department of Senior Affairs)和加拿大數字服務公司(Canadian Digital Service)正在使用UK Notify發布與大流行相關的公共衛生公告.

由此可知，依據此概念，數字政府的建設框架的關鍵在于做好基礎層的建設：數字支付、數字身份以及數據交換.要完善與此相關規則，做好基礎配套設施的建設，并在此基礎上發揮政府的職能.而基礎層的建設所涉及的3個部分內容則事關公民個人數據的獲取合法性問題，如何處理好公共利益和個人隱私的關系，是數字政府建設的關鍵一步.

2.2 建立數字政府堆棧十大原則

1) 模塊化

模塊化的建設將有助于政府在遇到問題時可以隨著環境的變化而輕松地重新配置和優化.就像一套樂高積木一樣，模塊化平臺可以重新組合，以滿足剛創建時可能沒有預料到的需求和機會.如前文提到的UK Notify，不僅在英國得到了很好的使用效果，而且也很好地適應了澳大利亞數字轉型局、美國退伍軍人事務部和加拿大數字服務部的需求.模塊化將有助于政府在應對各種情況時能夠及時靈活有效的作出反應.

2) 開源

幾乎所有的政府都必須提供公共福利、收稅等服務，并履行一系列其他職責.這些職責可以通過技術加以簡化.開發和共享開源解決方案，可以為公共部門提供動力.與模塊化設計一起，幫助政府合作開發一流的解決方案，以滿足政府的需求，并快速地跨國界擴展，以最小的額外成本使其他社區受益.同時，開源開發允許公民社會檢查政府實施的系統，并指出設計缺陷、安全風險以及對隱私和公民權利的威脅.這將大大加強政府的效率和服務質量.

3) 倫理設計

政府有責任照顧本國公民的利益，在部署數字政府平臺時應優先考慮隱私.同樣，負責任的政府利用制衡來防止在執行政策時濫用權力，公共部門的技術系統必須防止壞人利用善意的系統來剝削使用他們的人.

4) 多方利益相關者治理

在數字平臺上保護公民利益的任務非常重要，不能讓政府僅憑一己之力承擔.社區在開發和部署新技術時應依靠多方利益相關者的監督.利益相關者可以在部署技術系統之前檢查算法偏差、危險的治理模型或其他意外后果.分散控制技術系統增加了治理的復雜性，但也提供了防止潛在濫用的關鍵保障.

5) 數據的用戶所有權

隨著政府開始利用數字平臺為其機構提供動力，政府應該幫助公民擁有和控制個人數據.為實現這一目標，政府可能需要重新考慮數據所有權和數據保護規則.

將用戶置于公共數據架構的中心，可以讓個人在私人公司、政府和研究人員在如何使用敏感的個人信息方面擁有更多的自主權.各國政府應該參考世界經濟論壇最近發布的Presido原則(Transparency & Accessibility，Agency & Interoperability，Privacy & Security，Accountability & Governance)(3)《Presido原則：去中心化未來的基本價值》(載于WORLD ECONOMIC FORUM(https://cn.weforum.org/communities/presidio-principles))，為如何重申個人權利和建立更分散、更具彈性的數據模型提供一個創新的新價值觀框架.

6) 互操作性

如果將數字系統組合成一套完整的系統，創造出一個大于各部分總和的整體，那么數字系統的功能將更加強大.如果各國政府采用共同的標準和數據可移植性協議，它們將有助于開發更廣泛的互操作平臺，以實現公共價值.

7) 以用戶為中心的設計

決策者應該讓用戶參與公共部門數字平臺的設計、測試和改進過程.以用戶為中心的設計原則從受數字工具影響的社區汲取專業知識和意見，并將其納入設計工作中.確保所有群體，特別是邊緣化群體，在如何開發和部署工具方面擁有發言權.以人為中心的協同設計過程帶來了更具包容性的數字工具，并降低意外傷害的風險.

8) 數字公平

當政府建立數字平臺時，他們應該明確計劃滿足那些上網或數字技術有限的人的需求.數字化轉型有可能加劇與數字邊緣化人口之間的不平等.政府應該建立公共事業，如應用程序接口和采用培訓不僅增加獲得服務的機會，而且確保所有社群都能從創新中受益.世界各國政府應探索將模擬和數字系統分層的方法，以確保不同的社群不會被數字轉型拋在后面.

9) 彈性建設

使用數字服務的優勢之一是，它們可以通過提供多種“冗余”的途徑來獲得公共服務，從而培養恢復力.從低成本遠程醫療作為無法獲得當面護理時的后備手段，到數字和郵件投票，再到補充當面投票，可選擇性原則應適用于所有基本服務.為公民提供多種途徑獲取重要服務，在出現問題時提供保障.數字平臺不僅加快了效率低下的模擬服務交付過程，而且還創建了有益的冗余，以降低模擬系統故障時的風險.

10) 高低數字容量設計

模塊化、開源的數字公共基礎設施可以讓新興市場采用下一代系統，使它們能夠跨越一代人的發展，也有助于擁有過時系統的國家迎頭趕上.隨著數字公共產品開始生產，為建立更有效的機構，決策者應該努力確保他們的解決方案能夠適應不同情況下不同水平的數字能力.

2.3 持續關注領域

數十萬人在新冠疫情的爆發中失去生命，我們應該意識到在這場危難當中，世界作為一個整體，沒有一個國家能幸免.數字政府的建設是新時代全球性議題.今天，我們需要社會和體制創新，需要全社會的共同努力.要實現這一愿景，報告認為需要在2個領域持續關注：

1) 制度架構

在政府中人員配置是政策.成功地在其機構中部署數字政府平臺的政府通常會專門為提高公共部門技術質量專門設立一些部委.如芬蘭和愛沙尼亞的北歐互操作性研究所、印度獨特的身份識別機構、韓國的科學和信息通信技術部以及加拿大的數字學院等組織，這些機構協調資源、人才和戰略，以加速下一代數字公共的發展基礎設施.

每個國家都應建設國內政府能力，幫助指導其公共機構使用新興技術.這些協調機構可以打破政府機構之間的隔閡，制定跨機構的國家數字公共基礎設施戰略；讓政府官員了解下一代數字系統的優點和風險，并提供人員配置，以提高公共部門建設和整合新系統的能力.

與此同時，越來越需要新的多邊機構為公共機構開發、主辦和部署數字平臺.開創性的合作伙伴關系包括數字公共產品聯盟、數字影響聯盟和繁榮協作組織，都表明了在這一領域合作的重要性.多邊機構可以幫助建立負責任使用的最佳實踐，在公共部門共享開源解決方案，并建立互操作性標準.

2) 投資機制

政府、技術人員、民間社會和慈善機構應該開始探索新的模式，為數字公共基礎設施的開發和部署提供資金.數字政府平臺需要激勵持續投資、反復改進和公共責任的融資機制.早期在創建開放的數字生態系統和國際公私合作伙伴關系方面的嘗試說明了創新融資模式如何可持續地為數字政府平臺融資.奧米迪亞網絡(Omidyar Network)和波士頓咨詢(Boston Consulting Group)最近的一份報告指出，數字身份平臺Aadhaar和MOSIP使用公共和慈善基金資助進行初始開發和部署，后來開始向企業收取費用.愛沙尼亞的電子居住平臺等其他平臺通過更高效的政府服務節省成本，為平臺分配資源.在公共衛生部門，全球疫苗聯盟通過匯集低收入國家的需求和協調疫苗生產以降低接種成本來糾正市場失靈.改善公共衛生，促進了經濟增長，使發展中國家能夠共同資助疫苗.政府、資助者和民間社會組織的聯盟可以通過采用這種模式來引導技術產業朝著更好的社會結果邁進.

由于這些項目的生命周期很長，創新的融資機制也可能促使養老基金和主權財富基金投資于公共技術平臺.安大略省的土地登記處(landregistry)等平臺已經提供了案例：養老基金如何提供開發世界級技術所必需的前期流動性，并隨后從長期穩定的財務回報中獲益.早期的公共投資和公共風險管理系統的快速部署和維護，可以使公共資本的快速擴張和長期發展得到支持.

3 “數字政府堆棧”理念對中國政府數字化轉型的啟示

1) 加快做好基礎層設計.“數字政府堆棧”理念中基礎層指的是政府的部分關鍵職能：數字身份、數據交換和數字支付.信息時代，人們活動逐步從現實領域轉向虛擬領域.在網絡空間環境中證明自己身份的能力對于數字經濟、金融和社會發展至關重要，建立信任是數字經濟和社會發展的關鍵[5].歐盟通過制定數字身份(eID)和電子信任服務(eTS)來解決數字身份的法律地位、數據保護以及數字身份間的互認和互操作性等問題，推動數字身份建設進程；而數據交換是體現數據價值的重要環節，中國要研究處理好數據權屬、政務數據共享、數據安全、隱私與個人信息保護等問題，制定好標準以推動數據流通交換，提高政府服務效率；中國正在加速數字貨幣的推出進程，要配備相應的技術支撐，做好用戶保護以及加強監管監督.

2) 縮小數字鴻溝，注重數字公平.公平是“數字政府堆棧”理念中一個數字政府重要原則，同時，政府作為人民的政府人，作為公共服務的提供者，實現公平是其重要任務.縮小數字鴻溝體現在對特殊主體如老人、殘疾人的關懷上.為保障信息獲取的公平性，亟需通過數字政府建設提供包容性的、平等的服務，特別是面向各類邊緣群體的服務，不讓任何一個人掉隊[6].政府要積極地開展相關培訓，提高邊緣群體的數字素養，確保所有社群都能在數字化轉型中受益.各省份建設數字政府方面的資源投入差距明顯，且建設進展和建設水平也參差不齊[7].注重數字公平，要切實處理好不同省市地區的發展不平衡的問題，有條件的地區做好先發展先示范，帶動落后地區，傳授相關治理經驗和技術.

3) 處理好政府與市場的關系，創新投資形式.政府的數字化轉型任重而道遠，數字化問題也極具專業性和復雜性，僅依靠政府的一臂之力是不行的.因此，需要廣泛地調動社會各界、企業的積極性，參與到政府的數字化建設中來.支持社會力量參與數字政府建設，將政府在數字政府建設過程中的規劃管理優勢，與企業在先進理念、資金投入、技術創新等方面的優勢充分結合，積極探索政府數字化轉型政企合作的新模式，以減少轉型中的成本投入[6].

4) 以人民為中心.政府是人民的政府，政府數字化轉型也不能拋棄其為人民服務的職責，要建立企業和社會公眾為中心的電子化服務體系[8].英國數字政府建設體現了以用戶為中心的原則.政府出臺政策、處理問題都會盡可能從用戶需求出發，政府致力不斷改善與民眾之間的關系，民眾能夠不斷獲得更多的權力[9].政府的職能歸根結底始終圍繞著人民利益，政府的改革就是為了更好地實現和保護廣大人民的利益.

4 結 語

報告描繪了這樣的一個數字政府建設圖景：以“數字政府堆棧”為概念框架，遵循“數字政府堆棧”十大原則，建設模塊化、開源的數字平臺，為公共部門的運作提供動力，打造一個開放、公平、尊重隱私、靈活的數字政府.數字政府建設是一個全球性議題，要在世界范圍內創新體制，形成新的秩序框架，迎合數字政府趨勢，完成政府數字化轉型.要完成這項工作是復雜的，充滿挑戰的，但卻又是勢在必行的，這需要全世界的共同努力.后疫情時代，數字化轉型的重要性愈發凸顯.中國政府需立足于基本國情，探尋中國特色的數字化轉型道路，而本報告對于中國政府的數字化轉型具有借鑒意義.政府治理模式總是隨著技術發展而不斷變遷，技術也對政府運行機制和服務模式具有重要影響[10].應深刻重視和認識政府數字化轉型的重要意義，因此，中國應把握當下信息化浪潮，放眼世界，抓住機遇，加快政府的數字化轉型，助力數字經濟發展和數字中國建設.