大數據應用下“虛擬養老院”服務需求管理及供給優化

李潔

(上海工程技術大學管理學院，上海 201620)

隨著我國老齡化程度不斷加深，養老服務需求急劇上升。互聯網信息技術的發展為養老服務供給瓶頸的破解提供了治理契機，“虛擬養老院”就是在此背景下誕生的養老實踐。“虛擬養老院”契合了經濟新常態、“未富先老”的老齡化背景，取得了一定成效，但也存在政府財政壓力加大、企業參與意向走低、服務供給質量不高等問題。本文對大數據應用下“虛擬養老院”服務需求管理及供藥優化進行綜述。

1 “互聯網+”背景下的公共服務供給

公共服務供給是公共服務的核心問題，管理公共服務需求從而實現供需有效銜接并達到總體平衡是整個公共服務體系維持運轉的重要環節。公共服務需求受到個體內部偏好和外部環境因素的共同影響，需求種類及需求層次都處于動態變化中。隨著公共服務需求日趨多元化、多樣化、多層次，在既有公共資源下，為盡量保證公共服務供給的有效性，滿足不同利益群體對公共服務的偏好，對公共服務需求進行管理不僅必要，也是國家治理現代化轉型的內在要求。

互聯網信息技術的發展對公共服務的供給及需求都產生了重要影響。在“供給”層面，網絡技術與大數據的發展成為政府提升社會治理能力的重要工具，被廣泛應用于公共服務、日常管理和行政體制改革等諸多領域，諸多國家將其視為實現搶占精準化治理話語權和建設政府信息化高地的戰略選擇；在“需求”層面，互聯網信息技術的普及與發展為個體權利發聲及公共事務的公眾參與提供了媒介及平臺，普通民眾的自由表達成為可能，獲得了一定的話語權力，通過互聯網表達公共服務需求成為個體獲得公共服務的重要方式。

總體而言，在公共服務供給側改革中應用大數據，對于落實創新發展理念、加快轉變政府職能、提升政府現代治理能力具有重要意義，因多元化而日益復雜化的信息社會需要政府以更為主動積極的姿態去感知和把握，獲取及聚合各類能夠反映公民公共服務需求的信息，真正走進公民日常生活世界，并在此基礎上不斷自我更新與自我調適，實現可持續的社會治理及公共服務供給〔1〕。互聯網時代“開放、共享”的時代愿景與公共服務領域“共建共治共享”的趨勢高度契合，探索和運用大數據技術應用，發揮技術帶來的強大信息采集、分析和協同優勢，突破和消解公共服務供給困境，改革和完善公共服務供給模式，對于提升公共服務供給效率與質量、創新社會治理模式至關重要〔2〕。

2 “虛擬養老院”的養老服務供給

在人口老齡化加劇、社會風險普遍擴散及家庭結構呈現多元化的多重因素影響下，單純依靠家庭養老或機構養老的有限服務供給都無法滿足現實的養老服務需求，為緩解養老矛盾、解決養老難題，我國政府學習借鑒世界各地養老事業的成功經驗，積極探索本土化方法和路徑，嘗試尋求可推進我國社會轉型時期下養老服務供給的新模式或新路徑。2012 年民政部制定的《社會養老服務體系建設規劃 2011～2015》明確指出：“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”，在政府引導下鼓勵社會各界積極參與，將家庭養老與社會養老有機結合，充分發揮家庭養老和社區養老作用。

在中國現行養老事業規劃中，家庭仍然被政府視為養老責任的重要承擔方，如北京市民政局提出“9064”養老發展戰略，上海、天津等城市也提出了具有極大相似性的 “9073”養老發展戰略，各大城市對養老格局的期待都是將居家養老作為一種主導養老模式〔3〕。但相對于巨大而迫切的居家養老服務需求，我國居家養老服務供給水平長期滯后，嚴重制約了“居家為基礎”的養老服務體系目標實現。

互聯網和智能信息技術的快速發展使得處于分割離散狀態的社會養老服務資源與多樣化、個性化的居家養老服務需求具有實現有效對接的可能性，為走出居家養老服務供給的困境提供了治理良機，“虛擬養老院”即誕生于這種歷史契機。出于緩解老年人受養老服務機構物理空間限制的目的，英國生命信托基金會倡導通過智能家居提供居家養老服務，即將全套電子芯片裝置，植入冰箱、地板等其他家用電器中，將老年人的日常生活置于實時的遠程監控狀態之中，用以應對和處理可能出現的意外事件，這種養老模式被稱為“智能居家養老”。此后，隨著美國IBM公司“智慧地球”和“智慧城市”概念的提出，“智能養老”進一步演化成“智慧養老”，相較于“智能養老”，“智慧養老”實現了從技術、監控到“人”及靈活性、聰明性的轉變〔4〕。為了應對日益加劇的老齡化對經濟社會發展的沖擊，西方國家將“智慧養老”理念不斷運用于社會化養老服務實踐，取得了顯著成效，利用信息技術發展起來的智能家居系統，能夠幫助老年人以健康狀態重建生活秩序，如借助信息系統平臺，老年人可以進行網上學習、信息搜索和購買個人所需服務在平臺上分享自己的生活心得，可有效維系個體社會交往網絡等。

面對經濟新常態和“未富先老”老齡化壓力，我國也借助互聯網和大數據等技術著力推動“互聯網+養老”發展，在全國各地涌現出了不同形式的“智慧養老”實踐模式，其中，由江蘇省蘇州市滄浪區2007年首創的“虛擬養老院”成為許多地區借鑒的養老模式樣板，甘肅、天津、山東、福建等地也紛紛試點建設“虛擬養老院”。“虛擬養老院”是順應社會歷史而成長起來的養老服務產物，嘗試配合“大養老”的服務觀，整合家政服務、配餐、醫療保健等社會資源，在政府部門主導下建立信息化、專業化養老服務平臺，通過電話呼叫、網絡呼叫等方式，老年人可在自己家里享受著同入住養老院一樣專業的服務〔5〕。就當前各地開展的實踐而言，“虛擬養老院”系統一般包含用戶管理、服務機構管理、服務運營管理和報表4個子系統，其基本特征是以網絡通信平臺和服務系統為支撐，采用政府引導及提供財政補助、企業運作、專業人員服務與社會志愿者服務相結合的方式，通過服務網點，為區域內老年人提供各類養老服務，實現對老年人養老需求的快速響應、專業服務和過程監督。

3 “虛擬養老院”養老服務供給存在的問題

“互聯網+養老”作為一種新的資源供給視角，為分散的社會養老服務資源與龐大的居家養老服務需求實現有效對接提供了可能，有利于促成養老服務資源精準滿足養老服務需求及保障老年群體社會保障權享有的公平性，“虛擬養老院”就是這種可能和權利實現的實踐載體。從運作的實際效果來看，“虛擬養老院”契合了我國經濟新常態、“未富先老”的老齡化背景及養老服務需求高漲與政府財政壓力高企的“雙高”問題的解決需要，在留守老人和失能老人養老服務實踐中也展現出一定潛力，但隨著養老服務資源豐富、智能信息技術進步、服務對象規模增長和服務需求類型升級，“虛擬養老院”的養老服務供給無論是在供給層面、需求層面，還是供需匹配層面都存在困境，包括政府財政壓力加大、企業參與意向走低、服務供給質量不高、服務資源配置不專和服務績效評價不全等問題。

3.1“虛擬養老院”服務供給問題及成因 在養老服務供給質量層面，“虛擬養老院”整體養老服務供給質量不高，養老服務資源配置專業化不足。當前“虛擬養老院”養老服務供給仍然更多的局限于“提供能提供的服務”層次，而無法做到“按照需求”提供服務的層次，尚不能適應養老群體日益上升的養老服務需求層次及日益多元化的養老需求種類。我國大多數“虛擬養老院”目前提供的服務主種類較少，主要包括家庭便民、餐飲服務、日常保潔、日常照料和陪護等，與市場家政服務相似度較高，但在老年人醫療、精神和交往等深層次服務層面，由于缺乏專業人才隊伍以及健全的運行機制，則尚未建立卓有成效的供給渠道，同時也缺乏穩定的供給資源。

除了服務種類限制了服務供給質量，相關養老服務資源配置的專業化水平仍然不高，導致養老服務供給過程中服務效率、效度和效果都存在相應問題，影響了“虛擬養老院”的實際運行情況。一是養老服務資源供給網絡建設不足，社會養老服務資源呈分割離散狀態，多數“虛擬養老院”沒有對服務資源進行分類建設，影響服務效率；二是養老服務資源調度能力不足，養老服務對象的品質服務要求與養老服務的實際供給質量不對等，面臨服務資源調度能力不足制約，影響服務效度；三是養老服務資源選取不夠專業，以服務對象需求為核心優選服務資源涉及對服務資源質量的科學評估，當前養老服務人才短板的制約及實體性養老服務資源有限，制約了對養老服務資源的篩選及評價。

在養老服務供給能力層面，供給主體財務壓力較大，企業參與意向走低，“虛擬養老院”的服務供給能力受限。由于養老服務投入的回報期較長，社會養老服務發展很大程度上依賴于政府的推動，具體到“虛擬養老院”的運轉，政府財政補貼是參與養老服務的企業維持正常運轉的必要條件，但這容易使政府陷入兩難境地，服務更多老年人群體是政府推動養老服務發展的初衷，但服務對象規模的擴大意味著要投入更多的財政補貼。以蘭州市為例，為保障虛擬養老院順暢運行，蘭州市城關區政府每年列支資金3 000余萬元，用于全區老人的服務補貼，這種服務補貼涵蓋用餐服務及基本通信補貼，2012年用餐補貼為198.3萬元，2014年達到993.85萬元，兩年時間內，政府用于虛擬養老院的補貼增長了4倍〔6〕。

除了政府財政壓力增大，“虛擬養老院”入駐企業也由于運營壓力而參與意向不足，我國“虛擬養老院”的角色定位不夠明晰，入駐企業提供養老服務過程中未能獲得養老服務企業應得的政策優惠，甚至相關養老服務收入也被當作一般性企業經營收入予以征稅。一方面，企業在提供養老服務時往往需要先行墊資，然后由政府依據一定的質量標準對其提供的各項服務予以財政補貼，另一方面，過低的利潤限制了入駐企業對服務提供的再投入，導致專業服務人才短缺，服務水平參差不齊，服務質量較低，服務過程中可能遇到的老年人意外風險也令入駐企業產生退縮心理，投入與回報不對稱的窘境使得企業參與社會養老服務供給的意向逐漸走低。

3.2“虛擬養老院”服務需求問題及成因 “虛擬養老院”是互聯網+背景下的養老服務供給模式創新，其運營依托于互聯網信息技術的發展及居民對于互聯網技術的掌控，老年群體作為互聯網信息能力應用的弱勢群體面臨數字鴻溝導致的養老服務獲取存在困難。信息數據的掌握和分享是“互聯網+養老”模式得以發展的重要前提及技術保證，大范圍的“數字鴻溝”的存在使得包括“虛擬養老院”在內的“互聯網+養老”模式發展受到限制，并偏離了各國推廣此模式的初衷。數字鴻溝又稱信息鴻溝，即“信息富有者和信息貧困者之間的鴻溝”，中國目前處在老齡化和數字化雙重社會背景之下，年齡階段影響了特定人群信息技術的可及性及能動性，老年群體的群體性特點限制了他們與信息和通信技術(ICT)接入的機會〔7〕。就生理原因而言，包括視覺損害、聽覺損害、行動不便、運動困難和感知障礙等都對老年群體數字學習產生了不利影響；就受教育狀況而言，老年人的整體受教育水平仍然偏低，但與之相應的則是“虛擬養老院”發展推廣需要一定程度的知識儲備及知識更新〔8〕。

老年人群體內部的社會分層及區域發展差異雙重疊加，導致“虛擬養老院”養老服務的可及性有限，無法滿足多個地區和數量龐大的老年人口的養老服務的需求。當前我國“虛擬養老院”的設置仍然以較發達的城市為空間載體為依托，這些城市經濟發展水平較高，老齡化程度較高，具有強烈的養老服務需求，同時整體基本公共服務設施較為完善，具有設置“虛擬養老院”的硬件條件，然而，我國老年人口的基數十分龐大，未設置“虛擬養老院”的城市同樣有著強烈的養老服務需求。盡管目前城鄉統籌發展是我國重要的發展戰略，但是長期城鄉二元結構及長期的區域發展不平衡不是一蹴而就能夠解決的現實困境，這種困境同樣也體現在養老服務供給上。一方面，欠發達地區整體基本公共服務建設不足，缺乏成立設置“虛擬養老院”的設施條件，另一方面，在城鄉分化、區域分化的同時，在規模巨大的老年群體內部，不同社會分層的老年人口在經濟地位、社會地位、教育水平上存在較大差距，存在信息化獲取和利用能力的差異及服務付費能力的差異，影響了“互聯網+養老”模式的發展，“虛擬養老院”在當前社會分層及地域發展差距下能否得到普遍性的推廣是一個問題。

4 基于需求管理的“虛擬養老院”服務供給路徑優化

實現公共服務供給與需求的有效匹配是合理配置公共服務資源的前提，我國現有的公共服務體系忽視了對民眾公共服務需求偏好的考慮而沒有進行相應的需求管理，導致公共服務供給不足與供需錯位。為切實滿足目標群體的公共服務需求，向服務型政府轉型，重視及強化公共服務需求管理，構建囊括需求調查、需求整合、需求傳遞與需求吸納的需求管理體系，從而更好地連接民眾需求與服務供給，將自下而上的需求表達與自上而下的服務決策勾連起來，彌合服務供需之間的錯位，實現需求信息與服務決策的無縫對接，提供適配性和精準化的公共服務具有重要意義〔9〕。然而對照實踐，由于對公共服務需求缺乏應有重視，政府的公共服務供給與民眾的現實需求脫節：政府的服務供給總量及種類不足，不能滿足公眾日益增長的公共服務需求；公共服務錯位與無效，政府提供的服務民眾并不需要或不迫切需要，而民眾需要的服務政府卻沒有提供〔10〕。我國居家養老服務供給與需求長期處于供需失衡狀態，根本原因之一即在于龐大的居家養老服務需求并沒有與不斷增加的養老服務資源供給形成有效對接，服務需求難以轉化為有效需求，服務資源難以變身為精準資源，從而導致老年人居家養老服務服務需求滿足不力、社會養老服務資源效益不高的供需錯位〔11〕。“虛擬養老院”在養老服務在供給過程中同樣存在供需不匹配問題，在互聯網+背景下，通過大數據應用，設計與搭建“虛擬養老院”的信息平臺，有效連接虛擬養老院的養老服務資源供給及老年群體的養老服務需求，能夠促進其有效實現養老服務供給。

4.1利用大數據管理老年群體真實養老需求 充分考量老年群體的真實養老服務需求，掌握養老服務需求數據是“虛擬養老院”養老服務有效供給的前提條件。馬斯洛指出〔12〕，人的需求從生理、安全、社會和歸屬到自我實現是一個由低到高、逐層遞升的過程，受內部自發與外部影響的共同作用，并涉及心理、文化、社會、政治、宗教等多個復雜因素，很難以給予明確的界定。養老服務的供給應當建立在對養老服務需求的精準識別之上，將服務供給建立在老年群體真正的養老需求之上，從“能”供給什么向“按需供給”轉變。當前養老服務需求呈現出多元性和復雜性，有效利用大數據，管理老年群體的差異性，從生理上的基本差異對老年群體進行劃分，在把握老年群體整體性基本需求的基礎上，按照年齡、性別及健康程度等劃分老年群體，把握其特定養老服務需求。

第一，對養老服務需求進行有效調查，成立養老服務需求信息中心，收集居民真實的養老服務需求信息，打造開放多元的平臺供居民表達養老服務需求，構建供需雙向互動的信息收集系統。

第二，對養老服務需求信息進行有效整合，經過養老服務需求調查而來的信息數量巨大，其真實性及科學性并不能夠完全確定，同時也并非所有的需求信息都能進入服務決策中心和供給方，需要通過存儲、分析、匯總、歸類和評估諸多需求信息，將最緊缺及符合供給能力的需求進行整合。

第三，對養老服務需求進行有效傳遞，將整合好的需求信息通過特定渠道傳遞到養老服務決策中心和服務供給方，解決需求方、決策方和供給方的信息連接問題，為確保需求傳遞的有效性，需要制定嚴密的需求信息傳遞規則，明確規定服務需求傳遞的主體、渠道、時間、路徑、方法以及相應的技術性保障等。

4.2多主體協同增強“虛擬養老院”服務供給能力 增強養老服務供給能力，吸引多元主體參與協同供給是“虛擬養老院”養老服務供給有效性實現的基礎條件。 盡管當前“虛擬養老院”也是多元主體參與供給，但事實上由于政府財政補貼的重要性及政策、補貼政策無法滿足企業盈利乃至運營的需求，還有當前社會力量和志愿者組織的能動性發揮不足，多元主體參與并沒有真正做到養老服務“負擔”的減輕，而是仍然牽絆著多方主體。

建立行之有效的多元主體參與體系是“虛擬養老院”提升和維持養老服務供給的必要條件，在政府層面，政府具有承擔公共服務供給的應然責任，但養老服務需求種類的增多及層次的提高和政府供給能力的有限性決定了其在保證基本的財政投入的前提下，更多還是應當承擔引導責任，制定及出臺企業優惠政策，保障養老服務基本信息平臺基礎設施的建設，在全社會范圍內宣傳普及虛擬養老院理念，鼓勵動員社會力量及志愿者參與與其能力相匹配的養老服務供給活動，建立相應的養老服務質量監督及評估機構；在企業層面，一方面，不斷完善市場競爭機制，嚴格招標形式及程序，建立并完善養老服務產業鏈，增加養老市場活力，規范養老市場參與主體的行為，保證高品質的產品和服務進入市場，促進參與“虛擬養老院”服務提供的企業、社會組織不斷改革內在運行機制，創新參與模式，轉變供給方式〔13〕。另一方面，企業在追求盈利的過程中也應當自覺承擔企業責任，處理企業發展與社會發展間的關系，肩負其提升社會福利的責任與義務，包括其對雇員、對社會、對消費者、對環境所要承擔的責任，“虛擬養老院”的參與企業應當落實企業社會責任，積極推進養老服務市場的有序發展，對抗絕對利益導向和消費主義對養老服務市場的過分擾亂，避免在過分的利益取向下，選擇降低服務和產品的質量，導致產品層次低下。

4.3搭建優化“虛擬養老院”信息平臺 利用大數據，設計與搭建“虛擬養老院”的信息平臺，有效連接“虛擬養老院”的養老服務資源供給及老年群體的養老服務需求。以大數據分析為核心，運用數據共享交換平臺、政務服務信息系統等多種數據平臺，構建政府管理和服務新形態，充分利用“大數據”這種技術調節機制，能夠為供給需求關系調節提供新視角〔14〕。

養老服務資源稀缺且分布不均，實現養老服務需求和服務供給有效匹配是化解當前養老服務供給壓力的重要方式，但是，對養老服務的供給側改革絕不是矯枉過正的供給管理，而是通過進行需求管理，平衡供需二者之間的關系，以有效服務供給滿足老年群體的有效服務需求，并以科學技和合理的需求精準把握、催生更有效的養老服務供給。搭建“虛擬養老院”的信息平臺能夠有效促進這一匹配的實現，構建信息平臺，對其運營網站和單位實地進行體驗和考察，著重分析其平臺構建要素、參與主體、結構模塊的選擇和設定、推廣方式、終端APP等技術的應用，歸納出一般性養老服務供給的基本框架構成。

在信息平臺具體構建上，考察政府、養老服務提供方(企業、第三部門)、養老服務需求方(老年群體)等涉老主體對虛擬養老院服務的訴求，初步梳理出“虛擬養老院”信息平臺建設的特殊性要求，如用戶特征、行為方式、服務存取準則和多方的數據采集等，確定潛在的平臺終端需求。在終端形式上，可涵蓋電腦、手機等移動設備；在設計要求上，確保簡單操作、使用高效、界面可視、服務定制；在需求群體定位上，注意根據老年群體的類別進行服務分類，具體提供困難老人服務、孤寡老人服務、免費服務(志愿服務)、緊急服務及日常非緊急服務等，涉及家務、看護、交通、教育、科技等生活各方面，如生活照料、醫療保障、精神慰藉、休閑娛樂、家政服務、生活便利、法律咨詢類等養老服務需求。

根據目前“虛擬養老院”參與主體，信息平臺設計至少應包括3個板塊，服務需求板塊、政府方板塊及養老服務供給方板塊。在服務需求板塊設置上，為確保服務滿意度同時有效獲得服務反饋信息，設置板塊供服務需求方進行需求信息發布與服務評價交互、信息采集、退訂服務、個人信息維護、服務支取或支付。在政府板塊設置上，滿足需求信息發布與服務評價交互需求，進行質量監督和運營監控及相關政策的公示公開。在具體的養老服務提供方板塊設置上，實現服務供給信息發布、服務需求信息采集、需求訂單操作、供方信息維護及更新等。同時預留端口，市級綜合養老服務平臺、區(街道)綜合為老服務中心信息平臺、志愿服務信息平臺、社會征信系統等。

綜上，“虛擬養老院”是順應社會歷史而成長起來的養老服務產物，適應了養老服務需求高漲與政府財政壓力高企的“雙高”問題的解決需要，目前在留守老人和失能老人養老服務實踐中也展現出一定的潛力。但在養老服務資源相對稀缺的前提下，養老服務需求和服務供給難以得到有效匹配是“虛擬養老院”養老服務供給存在問題的根本原因之一，以大數據分析為核心，運用數據共享交換平臺、政務服務信息系統等多種數據平臺，構建政府管理和服務新形態，進行有效的養老服務需求管理，為養老服務的供給需求關系調節提供新視角，能夠優化“虛擬養老院”的服務供給。