慶陽市森林督查成效觀察

王永智

森林督查是以林地“一張圖”為基礎，采用遙感等技術手段，通過核對檔案資料、現(xiàn)地驗證核實等方法，對森林資源狀況進行監(jiān)測、核查、執(zhí)法全覆蓋的創(chuàng)新管理措施。

一、森林督查開展情況

慶陽市于2015 年在全國率先啟動了森林督查試點，2017 年開展了“衛(wèi)片執(zhí)法”檢查（方式、性質(zhì)與森林督查相同），2018 年、2019 年、2020 年連續(xù)開展了森林督查工作，對十八大以來的森林資源保護利用狀況進行了全方位核查，對管轄區(qū)域內(nèi)林業(yè)法規(guī)執(zhí)行、森林資源目標責任制落實、森林資源保護、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)改革、保障措施等方面工作進行了全面自查，對存在問題和不足進行了整改完善。

一是扎實開展自查驗證。為確保森林督查工作順利開展，市縣兩級均成立了領導小組，抽調(diào)業(yè)務人員組成專題工作組，邀請國家、省上專家及時進行技術培訓，提前收集相關資料，購置調(diào)查所需設備，做好前期準備工作。正式啟動后，各單位逐一對疑似變化地塊現(xiàn)地核查，采用GPS 等儀器精確定位，實地測量面積，準確勾圖，拍照存檔，填寫調(diào)查卡片，一個圖斑形成一套資料。現(xiàn)已累計核實圖斑9813 個，核實面積超過9 萬畝。按照“圖斑落地要準、現(xiàn)地核查要實”的工作要求，對調(diào)查不詳實的圖斑多次進行“回頭望”，前后對照，保證了調(diào)查結果的準確可靠，為落實整改奠定了基礎。

二是科學制定整改措施。各單位認真判讀分析自查驗證數(shù)據(jù)，與林地更新數(shù)據(jù)庫對照，通過查驗土地承包證、莊基證以及相關部門批復文件等資料，將所有變化圖斑分為林地落界錯誤圖斑、審核審批使用林地圖斑、自然災害圖斑、營林生產(chǎn)變化圖斑、衛(wèi)星判讀錯誤圖斑和違法占用林地圖斑等6 種類型，分類制定措施。屬于錯劃、漏劃、依法使用林地的收集佐證資料，在圖斑調(diào)查卡片中予以說明，次年林地更新時予以變更；對營林生產(chǎn)、自然災害導致變化的圖斑，適宜造林地塊于春秋兩季造林期間完成人工造林，恢復植被，不適合造林的變更林地類型，從問題圖斑中消除；對于違法占用林地圖斑，全部依法查處，情節(jié)嚴重的依法追究責任。

三是嚴肅查處違法問題。對核實確認的違法破壞森林資源問題，堅持“分類對待、先易后難、穩(wěn)步推進、妥善處理”的原則，全面落實整改。問題嚴重的縣區(qū)，由上級部門進行約談、通報，市林草局跟蹤督辦，確保所有問題依法查處到位、整改到位。2016 年市政府約談了7 縣1 區(qū)分管領導，2018 年國家林草局通報了正寧縣，2020 年省林草局通報了華池縣，極大地推進了違法問題整改。全市累計查處違法使用林地項目753 個，辦理行政案件554 起，移交刑事案件22 起，有效震懾了違法破壞森林資源行為。

四是全面加強資源保護。通過連續(xù)開展森林督查工作，逐步健全完善了長效管理機制。市政府印發(fā)了《關于進一步加強森林資源管理工作的通知》，市林業(yè)局編印了《森林資源管理工作手冊》，進一步健全了保護發(fā)展森林資源目標責任制。縣區(qū)出臺了《關于印發(fā)保護和發(fā)展森林資源目標責任制的通知》《關于發(fā)展和保護森林資源目標管理考核辦法》《關于規(guī)范建設項目使用林地審核審批工作的通知》《建設項目使用林地集體會審辦法》等文件，森林資源管理工作進一步趨于規(guī)范。

二、森林督查取得的成效

一是林地保護意識明顯增強。通過宣傳林業(yè)法律法規(guī)、查處涉林案件、約談相關單位負責人等方式，使全市上下對保護森林資源的法律意識和責任意識有了新的認識和提高。市、縣兩級林草主管部門創(chuàng)新舉措，主動服務，增強了建設單位林地依法審批、前置審批意識，林地審批工作從以前的林業(yè)部門督促辦理正在向建設單位主動辦理轉(zhuǎn)變。

二是資源管理工作趨于規(guī)范。經(jīng)市政府同意，將林地審核審批納入《政府投資項目審批制度改革的意見》，將森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量等指標納入政府年度工作目標考核。同時及時出臺適應市情、切實可行的規(guī)范性文件，為全市森林資源規(guī)范管理、依法管理提供了制度保障，積極落實縣級人民政府保護和發(fā)展森林資源目標責任制，促進森林資源穩(wěn)定增長。

三是資源管護措施趨于完善。各級林草部門依托林業(yè)重點項目工程，通過嚴控、嚴管、嚴防，加大對林地林木的管護力度，建立健全了市、縣、鄉(xiāng)、村四級管護網(wǎng)絡體系。市林草局結合市情起草了《慶陽市禁牧條例》，已于2017 年10 月1 日由市人大頒布實施。近期，市林草局根據(jù)新的《森林法》，組織人員提出了《條例》修改意見，進一步明確了封山禁牧工作政府主體責任和部門監(jiān)管責任，厘清了責任分工，完善了責任體系。

三、資源管理的主要做法

（一）抓政策落實。通過組織業(yè)務人員學習政策法規(guī)、業(yè)務知識，將政策措施和具體業(yè)務深度融合，使工作人員業(yè)務素質(zhì)和綜合協(xié)調(diào)能力不斷提升；通過案件查處、典型事例宣講等方式，將政策措施和日常監(jiān)管相互結合，強化干部依法履職能力，有效預防干部監(jiān)管風險，進一步規(guī)范森林資源管理工作；通過監(jiān)督檢查、自查自糾，將政策措施和管護措施相互結合，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行糾正，堅守紅線、依法履職、主動監(jiān)管，堵住管理上的漏洞，更好地保護森林資源。

（二）抓制度建設。慶陽市結合實際先后制定了操作性、實用性強的《關于進一步加強林業(yè)生態(tài)工程管理工作的通知》《林業(yè)項目包抓責任制實施方案》《慶陽市進一步規(guī)范林業(yè)重點工程管理的意見》《慶陽市林業(yè)項目管理規(guī)定的通知》《關于進一步規(guī)范天保工程與公益林管護工作的通知》等一系列文件，建立了全面的發(fā)展和保護森林資源的管理制度，明確了林業(yè)建設、管護、責任追究等一系列標準和要求，規(guī)范森林資源建設管理工作運行機制。

（三）抓隊伍建設。近年來，慶陽市采取公開招考、選調(diào)、退伍軍人安置、聘用護林員等多種方式，充實林業(yè)專業(yè)技術人員和行政執(zhí)法人員。2010 年至今累計招錄大學畢業(yè)生331 人，落實森林資源管護人員9000 多名。嚴格執(zhí)行基層管護人員實名制登記，規(guī)范護林人員聘用程序，管護區(qū)域和管護人員一對一建檔立卡，將管護任務、責任落實到人，將平時考勤、年度考核與工資報酬掛鉤，督促護林員切實履行崗位職責，妥善處置生態(tài)破壞突發(fā)事件，確保森林資源安全。

（四）抓宣傳引導。近年來，市林草局先后組織編印了林業(yè)政策、技術、管理培訓手冊，以生態(tài)建設為主題，以資源保護為重點，開展全方位、多形式的宣傳活動。充分利用廣播、電視、報刊、雜志等新聞媒體，在林區(qū)、重要交通路口、人流密集地等地段設立永久性的大型宣傳牌，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組設立森林管護牌，明確管護區(qū)域、管護責任，標明護林公約及責任人等，提醒廣大群眾自覺保護生態(tài)建設成果。同時通過張貼標語、發(fā)放傳單、懸掛橫幅等方式大力宣傳林業(yè)法律、法規(guī)、政策和效用，表彰先進典型，曝光典型案件，將法律法規(guī)、政策和服務，送到群眾家中，送到田間地頭，使之家喻戶曉、人人明白，增強全社會生態(tài)保護意識。

四、存在問題

一是執(zhí)法力量不足。經(jīng)過第五輪執(zhí)法證換證和行政機關機構改革，現(xiàn)全市林業(yè)行政執(zhí)法主體減少為21個，具有行政執(zhí)法資格的人員也大幅減少，僅市直林草系統(tǒng)就減少了810 人，加之森林公安隸屬關系變更，極大地削弱了林草行政執(zhí)法力量。尤其在子午嶺林區(qū)，林管分局、林場工作人員均無執(zhí)法權限，嚴重影響了一些案件的查處。

二是“一地多證”問題仍然存在。因部門條塊分割，各自為政，以自己的行業(yè)區(qū)劃用地面積，各部門沒有進行系統(tǒng)的土地利用區(qū)劃、規(guī)劃和數(shù)據(jù)對接，造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)互相重合。林地、草地、耕地等“一地多證”問題至今未得到解決。

三是近年來，在全面實現(xiàn)脫貧攻堅的巨大壓力下，扶貧領域一些項目率先開工，加之受新冠病毒疫情影響，至今沒有完善林地審批手續(xù)。

五、加強森林資源保護的建議

以森林督查為契機，認真總結經(jīng)驗教訓，加大違法案件查處力度，嚴守林地紅線，全面提升森林資源管理工作水平，確保資源安全。一是強化責任意識。進一步加大宣傳力度，提高全民保護生態(tài)的責任意識，形成政府主導、部門配合、社會參與的良好氛圍。二是健全完善機制。建立健全森林資源管理利用的長效機制，落實部門聯(lián)動機制，解決“一地多證”問題，從根本上遏制破壞森林資源行為的發(fā)生。三是提升服務水平。切實加強林業(yè)工作人員的業(yè)務培訓，提升服務水平和工作能力，做到規(guī)范操作、程序到位、依法行政。四是加大執(zhí)法力度。強化執(zhí)法手段，嚴厲打擊各類破壞森林資源的行為，確保森林資源安全。