淺析森林生態效益補償中的社會穩定風險及其防控

劉向龍

社會穩定風險評估，是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、政策、改革事項等在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學地預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，以有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保順利實施。黨的十八大以來，社會穩定風險評估已被提升為重要的黨政國策。

本文就慶陽市“十三五”期間森林生態效益補償工作中存在的社會穩定風險隱患及其防控措施，作簡要探討分析。

一、“十三五”期間森林生態效益補償成效

“十三五”期間，慶陽市森林生態效益補償面積不斷擴大，補償資金持續增長，為加快慶陽市林業建設步伐、推進生態扶貧，提供了有力的政策支持和資金保障。

2020 年底，全市天保工程外國家級省級公益林補償面積達到33.403 萬公頃，占全市135.786 萬公頃林地總面積的24.6%。5 年間省財政累計下達森林生態效益補償補助33297.7 萬元，占到同期林業改革發展資金總額的27.1%。

權屬為集體和個人的22.629 萬公頃公益林，5 年累計兌付經濟補償17781.42 萬元，受益農戶達1579410 戶次（其中建檔立卡貧困人口為231655 戶次），戶均增收112.58 元/年；累計聘用農民護林員9386 人次（其中建檔立卡貧困人口為2656 人次），共發放管護勞務費10594.79 萬元，人均增加工資性收入11287.86 元。在實施生態扶貧、促進農民增收方面做到了“精準到戶、精準發力、精準扶貧”。

二、社會穩定風險隱患分析

（一）公益林資源保護方面

1.全市納入森林生態效益補償的集體和個人公益林，戶均面積小，農戶直接受益有限，個人難以承擔起管護和建設任務。

2.受“農村空心化”的影響，適齡青壯年勞力缺乏，所聘用的護林員多以高齡、文盲為主，管護成效無法保障。

3.林業遭受自然災害的風險較高，林業經營單位和林農災后自救能力差。

（二）補償補助資金使用管理方面

主要是集體和個人公益林的補償補助在兌付到戶時存在風險隱患：一是兌付花名冊個別農戶信息有誤，可能導致公益林補償補助兌付不及時，甚至發生誤撥現象。二是自從把森林生態效益補償補助納入生態扶貧惠農專項資金以后，非農業人口及財政供養人員能否領取補償補助存在較大爭議。三是有的單位或工作人員圖方便省事，規避“村財鄉管”有關規定，由個人代領村集體補償補助。四是個別村干部利用職務之便，暗箱操作，私自將集體林地變更到自己或親友名下，套取、騙取補償補助。

三、社會穩定風險防控的具體措施

在工作實踐中，我們不斷發現問題、不斷總結經驗，從組織架構、政策支持、監管能力等方面，不斷制定完善風險防控措施，將上述影響社會穩定的風險隱患逐一消弭。

（一）加強組織領導，靠實管理責任

市、縣、鄉鎮三級均成立了政府分管領導任組長，發改、林草、財政等部門為成員的森林生態效益補償工作領導小組，在市、縣兩級林草部門設立辦公室，明確人員編制和職責分工。將森林生態效益補償目標管理指標納入政府（部門）年度考核和“四到縣”考核內容，實行量化考核管理，做到了資源管護措施明確，目標明確，責任明確。嚴格落實“縣級自查，市級復查，省級核查”的年度考核工作機制，確保了“目標落實到位，任務分解到位，資金下達到位，責任細化到位”。

（二）完善法規政策，開展宣傳培訓

2017 年6 月，《慶陽市禁牧條例》頒布施行，次年4月，慶陽市人民政府印發了《慶陽市禁牧條例實施辦法》，為強化森林資源保護提供了法律保障。市林草局有針對性地相繼制定印發了《關于進一步規范天保工程和公益林管護工作的通知》等一系列政策文件，及時糾正了各實施單位在公益林保護管理和森林生態效益補償補助資金使用管理方面出現的普遍性、苗頭性問題。各實施單位加強業務培訓，切實提高公益林管護人員的履職盡責能力，確保了管護責任制的有效落實。采取多種形式，廣泛開展森林法律法規和森林生態效益補償政策的宣傳教育活動，為公益林保護建設工作營造了良好的社會氛圍，確保了公益林安全。

（三）改善基礎條件，提高管護能力

從2011 年起，累計籌措建設資金8663.66 萬元，集中實施了“子午嶺國有林區管護基礎設施建設”項目，至今已新建功能完善的森林資源管護站87 處，維修管護區道路310 公里，一線森林管護條件得到明顯改善。從2013 年開始，通過爭取中央財政支持、市級財政配套和建設單位自籌的方式，共籌資4438.29 萬元，實施了“慶陽市森林重點火險區綜合治理”一、二期工程，共修建防火瞭望塔34 座，安裝視頻監控設備34套，配備防火運兵車10 輛，采購其它防火物資裝備6380 余臺（套、件），森林火災綜合防控能力顯著提高。

（四）加強隊伍建設，夯實管護責任

堅持把森林生態效益補償工作納入目標責任制管理，切實將管護責任落實到人和山頭地塊。針對不同林地，采取不同的管護形式：國有林實行統一管護，護林員全部由林場正式職工擔任，工資組成為天保和公益林管護補助資金和市、縣級財政兜底經費；集體及個人公益林，實行農戶自主管護與委托專（兼）職護林員統一管護相結合的雙重管護機制，管護勞務費從公益林補償補助資金中按不高于30%的比例提取，對聘用的護林人員按照“縣聘、鄉管、村用”的三級聯合管理模式進行管理，制定配套的聘用、考核、獎懲辦法，明確權責，責任到人，嚴格獎罰。

（五）強化資金監管，完善兌付程序

慶陽市林草局始終把規范補償資金使用、確保資金安全有效運行作為工作重點來抓。每年初組織各實施單位編制年度實施方案，由市林草局審核審批，補償補助資金依政策規定，按照集體個人公益林經濟補償、護林人員管護勞務、公益林補植撫育、林業防災減災及管護基礎設施建設等方面，細化分解用途和額度。年度實施方案一經批復，必須嚴格執行，從源頭上保證了資金的規范支出。同時，公益林補植撫育、管護基礎設施建設等，按照建設項目管理的政策規定，嚴格報批、審查、招標、實施、竣工驗收程序。集體和個人公益林生態效益補償補助的兌付工作，事關國家優惠政策的落地落實及千家萬戶林農的切身利益，因而是市、縣兩級林草主管部門工作的重中之重。2016 年，市林草局統一規定了補償資金兌現到戶標準，明確“集體和個人所有的公益林采取統一管護形式的，集體和個人經濟補償不得低于管護補助支出的70%”，使林農的經濟補償得以大幅提高。建立“森林生態效益補償兌付到戶工作臺賬”，根據戶主信息變化、上年度林地使用情況等，于每年年初及時更新，逐戶核算出補償面積和兌付金額，以村為單位張榜公示，公示結束無疑議后，村、鄉鎮逐級匯總上報至縣（區）林草局，審核無誤后轉同級財政，通過惠農“一卡通”兌付到農戶，確保兌付對象精準、面積精準、資金精準，從根本上杜絕了擠占、截留、挪用補償資金的現象。

（六）參加森林保險，化解災害風險

為了加強森林資源保護，提高各林業經營單位和林農災后自救能力，從2012 年開始，在市林草局積極協調爭取下，全市公益林參加森林保險面積由最初的6.47 萬公頃擴展到如今的54.934 萬公頃，國有公益林不分天保工程區內外，實現了應保盡保，集體和個人公益林參保率接近50%。8 年間，全市共獲理賠資金2132.61 萬元，其中市直國有林場共利用森林保險理賠資金1710.12 萬元，防治林業有害生物1.4445 萬公頃，開展補植、造林681.91 公頃，拓寬了森林資源保護的投資渠道，有效減輕了各林業經營單位和林農防災減災的經濟壓力。