世界自然遺產保護對我國自然保護地體系建設的啟示*

魏曉霞，晁增華，陳中華

(1.國家林業和草原局調查規劃設計院,北京 100714；2.云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051；3.云南省林業和草原科學院，云南 昆明 650201)

1 世界自然遺產地

1.1 世界自然遺產地現狀

1972年聯合國教科文組織通過《保護世界文化和自然遺產公約》(以下簡稱《遺產公約》)，采取國際社會集體性的行動，將具有世界意義的地質和自然地理結構，以及具有重要保護價值的動物和植物生境區，作為全人類世界遺產的一部分加以保護。這類自然生態系統的精華，其損害或消失將與文化遺產一樣會成為全人類的遺產損失，《遺產公約》的制訂雖然不能代替遺產所有國家采取的行動，但為遺產突出的普遍價值評估、保護和可持續利用技術支持給予了幫助。載至2019年7月第43屆世界遺產大會結束，全世界共有1 121項世界遺產，分布在167個締約國，其中文化遺產869項，自然遺產213項，文化和自然雙遺產39項。《世界遺產名錄》中，跨國世界遺產39項，瀕危世界遺產53項，已除名的2項[1]。

1.2 中國世界自然遺產地價值

我國于1985年11月加入《遺產公約》，1986年啟動世界遺產申報工作，1987年第一批共6項世界遺產獲得批準。截至2019年7月，《世界遺產名錄》收錄的我國世界遺產達55項，其中文化遺產37項，自然遺產14項，文化和自然雙遺產4項，總面積6.8×104km2，世界遺產總數、自然遺產和雙遺產數量均居世界第一[1]。我國大多數自然遺產、自然和文化雙遺產突出的普遍價值符合《遺產公約》規定的多項評估標準，是人類珍貴的遺產。例如：云南的三江并流世界自然遺產地符合自然遺產4項標準N(vii)(viii)(ix)(x)，武夷山符合自然遺產和文化遺產各2項標準N(vii)(x)C(iii)(vi)(N代表自然遺產；C代表文化遺產；NC代表混合遺產)[1]。

1.3 中國世界自然遺產與自然保護地的關系

在我國，世界自然遺產地均按相關的保護地進行管理，但保護地并不一定能夠列入世界自然遺產或者文化遺產名錄。四川省是列入自然遺產和雙遺產名錄數量最多的省份(3個N，1個NC)，云南省位居第二(3個N)。自然遺產價值具有全球意義，而保護地的價值包括了全球、國家、區域，或者社區價值，范圍更廣。在管理措施方面，聯合國教科文組織(UNESCO)按照《遺產公約》賦予的職責，承擔世界自然遺產的遴選、評估，各國政府在履行《遺產公約》義務的基礎上，按照本國法律、法規對遴選出的世界自然遺產地進行保護和可持續利用管理，同時，其保護策略符合世界遺產委員會秘書處關于遺產保護的相關條款規定；保護地則是各個主權國家根據本國地理、景觀和資源的保護、科學價值依法劃建，并由政府分類實施管理的法定區域。保護地的概念是由世界自然保護聯盟(IUCN)根據世界各國對依法劃建的各類保護區域管理嚴格程度、管理措施進行分類，指導各類保護地發展的標準。在我國，世界自然遺產、文化和自然混合遺產均已依照國內法規劃建為國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園等，按照國內法律、法規進行管理，同時世界自然遺產地理念，各國對自然遺產管理的經驗對我國保護地管理有著很好的借鑒意義。

2 我國的自然保護地

自然保護地在我國是指由政府批準建立，并依法管理的各類自然保護區域的總稱，包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園，以及正在開展體制試點建設的國家公園，這些區域是當前我國自然生態系統最重要、最精華的組成部分，承載著生態文明、美麗中國建設，以及弘揚生態文化的重任。我國的自然保護地體系建設始于20世紀50年代，1957年建立第一批自然保護區。改革開放后，自然保護區發展駛入快車道，同時其他保護地也相繼開始建立，先后出臺了《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區條例》和森林公園、濕地公園、地質公園《管理辦法》。黨的十八屆三中全會提出建立國家公園，黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，這一重大改革，不僅是貫徹習近平生態文明思想，實行生態文明體制改革的重大舉措，而且也是我國保護地管理進入新時代的重要標志。2015年9月出臺了《生態文明體制改革總體方案》[2]，2017年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳相繼印發了《建立國家公園體制總體方案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[3-4]，自2019年起，中國第一批國家公園正式掛牌。

截止2019年10月，我國共建立各級各類自然保護地1.18×104處，占國土陸域面積的18%，領海面積的4.6%。其中，國家公園體制試點10處，國家級自然保護區474處，國家級風景名勝區244處，國家森林公園897處，國家地質公園270處，國家海洋公園48處，國家濕地公園898處[5]。目前，我國自然保護地破碎化、島嶼化仍比較嚴重，特別是在南方的集體林區和林農交錯的區域，各類保護地范圍內的基本建設，避讓集體林地、土地和村莊，往往造成保護地生態系統不完整，野生動物棲息地的連通性和遷徙通道功能不能有效發揮。為了保護的完整性將集體土地和傳統社區納入保護地管理，資源保護與社區發展的長期共存關系又一直沒有得到很好的處理，生存和利益驅使雙重壓力使社區生計與保護的矛盾屢屢發生。

保護地資源的可持續利用出路沒有得到很好解決。我國的自然保護地分布區域比較復雜，大多數位于經濟相對落后的邊遠山區，受氣候、海拔等自然因子和交通、區位等條件制約，以及歷史原因，產業結構單一，普遍存在缺技術、缺資金、缺理念的“三缺”狀況，生活在保護地區域內或周邊的社區村民，相對貧困。分布在經濟條件相對較好地區的保護地，承擔著經濟社會的發展壓力，保護與發展矛盾突出。片面追求保護或單一發展都難以實現保護地的有效保護，如何實現各類保護地的可持續發展，我國還有在政策制定和科學研究方面付出更多的努力。

科學研究沒有得到應有的重視。自然保護地是天然的實驗室、良好的博物館、適宜的科學和文化知識普及場所，保護地的生態服務價值、生物物理過程情況、景觀價值、地質地貌、傳統生態文化、碳中和、經濟功能需要長期系統的研究，然而由于保護投入過低、保護機制不靈活、研究理念滯后，保護地的科學研究成了制約保護地管理提質的瓶頸，與保護地直接相關和間接相關的人無所適從。自然保護地的實驗室、博物館、科普場地的作用并沒有發揮得很好。

3 世界自然遺產地與我國的保護地對比分析

世界自然遺產地是我國自然保護地的組成部分，自然保護地存在的這些問題也是我國世界自然遺產地需要解決的矛盾。世界自然遺產的評估、保護和管理策略已經給出一些答案，通過對比分析世界自然遺產地和自然保護地的相同和不同點，結合中國實際，探索一條適合中國的自然保護地可持續發展路徑，用好世界遺產的先進管理思想、方法和技術，履行好《遺產公約》。

3.1 均受到高度關注

當前，世界自然遺產地、中國乃至全球的自然保護地面臨的總體形勢都十分嚴峻。它們均受到人類活動、氣候變化的干擾挑戰，野生動植物棲息地退化和破碎化、生物多樣性不斷喪失、物種滅絕、環境污染、極端氣候頻繁發生等生態和環境危機愈發凸顯。在2019年5月《生物多樣性公約》秘書處發布的《全球生物多樣性和生態系統服務評估報告》中指出，現在全球約有100×104種動植物物種面臨滅絕的威脅，3/4的地球環境和約66%的海洋環境受到人類活動的影響而顯著改變[6]。

世界自然遺產是一個國家或地區自然資源價值的頂級品牌，具有最高的權威性，得到全世界的廣泛認同。我國是名副其實的世界遺產大國，自然遺產保護是我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系中的重中之重，國內國際社會廣泛關注。中國的自然保護地所承載的生態安全、物種安全事關千秋萬代，是人類文明可持續發展的底線，也是建設美麗中國，實現中華民族永續發展的基石。中國的自然保護地，可強化對不同類型生態系統的保護，在生物多樣性保護、維持生態平衡等方面均有著不可忽視的作用[7]。中國的自然保護地景觀壯美，文化遺產和自然遺產相得益彰，是全國各族人民引以為豪的珍寶。

3.2 產生的背景不同

《遺產公約》所傳遞的根本思想是守護全人類的共同遺產。但縱觀該公約形成的歷史，其框架、主體內容和機制設計，是二戰后各利益攸關的政治博弈和爭取國際話語權的產物[8]。《遺產公約》也有不斷完善過程，在這個過程因各個國家的認同有區別，不太容易在技術共享、保護和可持續利用方式方面達成一致意見。

我國自然保護地體系建設的背景是生態文明建設的重要內容，是促進人與自然和諧的重要方式。在全國資源約束趨緊、環境污染加重、生態系統退化，全民所有制自然資源產權所有者職責不到位，保護地“碎片化”“孤島化”、多頭管理等形勢下，在我國人民尊重自然的傳統文化的基礎上，建立以國家公園為主體的自然保護地體系成為建設美麗中國的客觀需求和內在需要。

3.3 目標任務各有側重

《遺產公約》的主要目標和任務是辨識、確認、保護和管理具有突出普遍價值的對全人類具有重大意義的各類世界遺產；為了當代以及子孫后代的共同福祉，通過國際公約將對這些遺產的保護，確定為各成員國的國家責任和國際社會的共同使命[6]。

我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設是以生態保護管理體制機制創新為突破口，實現國家公園等保護地國家所有、全民共享、世代傳承的目標。2012年以來，生態文明建設納入中國特色社會主義總體布局，綠色發展已經成為中國實現現代化的新路徑。“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”上升為國家意志，成為“堅持人與自然和諧共生”的基本方略和建設“美麗中國”的戰略目標，并通過機構改革實現國家林業和草原局對自然保護地的統一管理，在已有建設成果的基礎上逐步建立起以國家公園為主體的自然保護地體系。

3.4 內涵和保護嚴格程度不同

國際自然保護聯盟(IUCN)作為聯合國教科文組織自然和雙遺產保護的主要科技支撐單位，2008年發布保護地分類標準，將保護地管理的嚴格程度分為六類，依次為嚴格的自然保護區(包括荒野地區)、國家公園、自然歷史遺跡或地貌保護區、物種和棲息地管理區、陸地景觀或海洋景觀保護區、自然資源可持續利用保護區等。IUCN分類中國家公園的主要特征是大面積的自然或接近自然的生態系統，設立的目的是為了保護大范圍的生態過程，以及相關的物種和生態系統特征，并提出鼓勵對世界自然遺產地突出的普遍價值、完整性、真實性不會造成負面影響的可持續利用，鼓勵各利益相關方積極參與保護。

按照《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，國家公園的定位是“自然保護地中最重要的類型”并“實行最嚴格的保護”，從目前國家的政策設置來看，國家公園是我國自然保護地體系中按生態價值和保護強度最高的一個等級，依次為國家公園，自然保護區和自然公園(包括風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、草原公園)。IUCN的分類指南將國家公園的保護嚴格程度列在第二個層級，我國的世界自然遺產中，有一部分區域已作為國家公園正在開展體制試點，即將成為國家公園，有的區域已經規劃為國家公園管理區，比如：三江并流、大熊貓、武夷山、神龍架等自然遺產地。世界自然遺產地管理措施與我國的自然保護地在保護和可持續利用方面的管理銜接，完整性保護措施方面的相互借鑒，成為當前和今后一個時期我國保護地管理中不可忽視的關鍵環節。

4 啟示和對策

4.1 關于保護與可持續利用

世界自然遺產和自然保護地都強調保護。但已有的實踐表明，不應把保護和可持續利用分割對立，保護第一但不是唯一。當前我國經濟發展進入了新時代，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要[9]。科技發展為高質量發展提供可能，也為自然保護地科學規范管理和實現資源的可持續利用提供了支撐，植物的選育利用、景觀利用、研究價值體現、生態補償機制建立等在我國已有很多成功案例。《遺產公約》指出：世界遺產存在多種現有和潛在的利用方式，其生態和文化可持續的利用可能提高所在社區的生活質量[1]。作者認為，生活質量應當包括精神、物質兩個方面，不應排斥合理利用，關鍵是解決好怎么用、用什么、用到什么程度，“綠水青山就是金山銀山”是可以實現的。

4.2 關于文化在世界自然遺產保護中的運用

世界自然遺產強調列入遺產名錄區域的完整性，但同時也提出，由于任何區域都難以保持天然，而且所有自然區域都在變動中，包括新建的、傳統的社區人類活動在自然區域內發生，如果這些活動具有生態可持續性，可以是同自然區域突出的普遍價值一致。我國的自然保護地，很多區域是因傳統文化保留下來的，這種保護文化的傳承，會使自然保護地區域更具有完整性，也會使保護地資源具有可持續性。因此，自然保護地范圍內或周邊社區，特別是傳統社區應當考慮作為自然保護地的重要組成部分，而不是將社區與自然保護地簡單割裂，或者將傳統社區劃出自然保護地管理范圍，造成自然保護地破碎化。

4.3 探索自然保護地緩沖地帶劃建方式

在科學評估和科學論證基礎上合理劃建或調整自然保護地，借鑒世界自然遺產地管理，在自然保護地外圍，或者對區域范圍內的傳統村莊探索建立緩沖區管理方式。緩沖區不作為自然保護地的保護范圍，但其范圍劃建和變動均需自然保護地管理機構批準。此緩沖區的功能與現行的自然保護區緩沖區功能相反，現在自然保護區緩沖區功能與核心區管理差別極小，制約了自然保護地的發展。

4.4 建立社區扶持機制

各級政府和相關部門應當重視自然保護地的社區扶持，并在項目、資金、技術方面給予投入。引導自然保護地內及周邊社區轉變低效生產方式，固定耕地，提高耕地質量，提高單位面積產出品價值；建立社區參與保護機制，加大吸收社區力量參與保護的力度；建立利益相關者參與保護地保護與資源可持續利用，有序引導社區開展觀鳥、資源可持續利用、社區生態旅游、聯合研究、科普教育等活動，協調好社區發展與自然保護地發展之間的矛盾。

4.5 建立自然保護地資源利用特許經營機制

在國家公園建立特許經營機制的基礎上，在自然保護地推動資源利用特許經營機制，同時對自然保護地內的各類資源利用活動進行評估，分類開展活動。引導社會資本規范參與自然保護地各類科學合理的活動，利用管理和經營分離方式，建立反哺社區和資源管理良性循環管理方式，緩解保護與發展的矛盾，有序推動自然保護地的有效保護與資源可持續利用。