祁連山國家公園（金昌段）體制試點建設(shè)情況及建議

董淑麗 李永琴

習(xí)近平總書記指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。”

祁連山國家公園是我國首批設(shè)立的10 個國家公園體制試點之一。祁連山國家公園金昌段位于甘肅省永昌縣域內(nèi)，總面積50.25 萬畝，為一般控制區(qū)，具有良好的自然稟賦，境內(nèi)無原住民和常住居民，主要保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)有森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)等，森林為天然林，草原為天然草地，具備水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、水土保持等多種生態(tài)功能。生物類型多樣，能維持種群生存繁衍、生態(tài)功能穩(wěn)定和生態(tài)系統(tǒng)健康，有喬木樹種3 科4 屬4 種、灌木樹種189 種、草本1066種，有國家一級保護(hù)動物2 種、國家二級保護(hù)動物8種、甘肅省保護(hù)動物3 種。古跡有云莊寺、石佛崖石窟等，有國家級文物保護(hù)單位明代烽火臺遺址、市級文物保護(hù)單位明朝名將毛忠祖墓等。

在推進(jìn)祁連山國家公園體制試點工作中，金昌市切實履行地方政府職責(zé)，全面部署，統(tǒng)籌推進(jìn)，將祁連山生態(tài)環(huán)境問題整改作為一項重要政治任務(wù)，堅決執(zhí)行最嚴(yán)格的退出機(jī)制、監(jiān)管制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)細(xì)深實抓好各類生態(tài)環(huán)境問題整改和長效機(jī)制建立，較好地完成了當(dāng)前任務(wù)。

一、試點建設(shè)進(jìn)展情況

（一）逐步理順管理體制

整合優(yōu)化祁連山國家公園內(nèi)自然保護(hù)地，將永昌豹子頭省級森林公園重疊部分轉(zhuǎn)入祁連山國家公園統(tǒng)一管理，剩余區(qū)域16.05 畝調(diào)出轉(zhuǎn)為非自然保護(hù)地，將永昌縣東大河自然管護(hù)站（林場）和相關(guān)人員編制及時上劃甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心，目前，公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)由祁連山自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心東大河自然保護(hù)站管理。穩(wěn)步推進(jìn)森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，科學(xué)編制祁連山國家公園自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，為落實自然資源有償使用制度提供了依據(jù)。市、縣均成立了祁連山國家公園界碑界樁標(biāo)識牌設(shè)置協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配合完成勘界立標(biāo)工作。

（二）建立健全運行機(jī)制

自祁連山國家公園體制試點工作啟動以來，先后多次召開推進(jìn)會議，全面部署統(tǒng)籌推進(jìn)祁連山國家公園體制試點工作。市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)多次深入祁連山保護(hù)區(qū)，就生態(tài)環(huán)境整治和國家公園體制試點工作進(jìn)行調(diào)研和現(xiàn)場辦公，及時解決工作中遇到的各類問題。切實履行地方政府職責(zé)，認(rèn)真貫徹相關(guān)要求，落實地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、社會管理、公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)和市場監(jiān)管職責(zé)，全面落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。

（三）全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)

采取自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的自然資源修復(fù)措施，啟動“祁連山義務(wù)植樹周”植樹活動，在祁連山及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計造林5906 畝，全面停止保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)新立和延續(xù)，保護(hù)區(qū)內(nèi)18 宗礦業(yè)權(quán)退出工作全部完成，18 處采礦類項目、西大河二級水電站和16 處無主礦點均按省上要求完成設(shè)施設(shè)備拆除、地形地貌恢復(fù)和生態(tài)植被修復(fù)工作，林權(quán)證、草原證“一地兩證”問題得到全面解決，完成減畜1.39 萬個羊單位，實現(xiàn)了草畜平衡，積極引導(dǎo)保護(hù)區(qū)內(nèi)牧民有序退出，徹底拆除清理遺留圈舍設(shè)施，實施地形地貌恢復(fù)，保護(hù)區(qū)內(nèi)草原實現(xiàn)全面禁牧。

（四）全力落實試點保障

成立以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為雙組長的試點領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府成立協(xié)調(diào)推進(jìn)組，負(fù)責(zé)落實試點工作，將各項試點任務(wù)分解到領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位，全力推進(jìn)試點工作，利用試點補(bǔ)助資金，專項用于祁連山國家公園建設(shè)，境內(nèi)巡護(hù)道路通達(dá)，主要以砂石道路為主，各管護(hù)站電力全覆蓋，通訊基本覆蓋，公園范圍內(nèi)現(xiàn)有資源管護(hù)站6 座，森林防火道路186 公里。

二、主要做法和取得的成效

（一）主要做法

1.建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。體制試點工作啟動以來，市委、市政府高度重視，及時印發(fā)了相關(guān)實施意見，下發(fā)了重點工作任務(wù)和工作清單，按照清單分解下達(dá)工作任務(wù)，確保各項工作能順利按期完成。

2.創(chuàng)新“三個一”工作方法，實行清單化整改。推進(jìn)“一個問題制定一個整改方案、一個問題組建一套整改班子、一個問題整理一套檔案資料”和“一匾、一牌、一圍欄”（關(guān)閉項目警示匾、基本情況提示牌、生態(tài)環(huán)境區(qū)域保護(hù)圍欄）清單化整改。制定出臺了各類工作方案和規(guī)范性文件，推動生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)走上制度化、常態(tài)化軌道。永昌縣制定了祁連山自然保護(hù)區(qū)禁牧限牧工作實施方案，對保護(hù)區(qū)內(nèi)草原全部實施禁牧，保護(hù)區(qū)內(nèi)放牧戶全面退出，原有放牧點圈舍設(shè)施全部拆除。全面解決了祁連山國家公園和祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)林草“一地兩證”問題。

3.先行先試、全民參與生態(tài)修復(fù)和保護(hù)。2019 年金昌市八屆人大常委會第21 次會議通過決議，將每年5月份第2 周確定為“金昌市祁連山生態(tài)修復(fù)義務(wù)植樹周”，先后修訂完善了《金昌市全民義務(wù)植樹辦法》等系列規(guī)范性文件，在法制化層面進(jìn)一步落實了全民參與祁連山生態(tài)修復(fù)和保護(hù)的盡責(zé)方式。2020 年5 月，通過實體和網(wǎng)絡(luò)、線下和線上等方式，在全省率先開展了“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)植樹”活動。

（二）取得的成效

隨著祁連山生態(tài)環(huán)境的整治，生態(tài)植被逐年恢復(fù)，森林覆蓋率、草原蓋度、濕地面積逐年增加，祁連山原生植被水源涵養(yǎng)能力持續(xù)提高，生態(tài)環(huán)境整體向好。地處祁連山淺山區(qū)的永昌縣新城子鎮(zhèn)、紅山窯鎮(zhèn)、焦家莊鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、東寨鎮(zhèn)、六壩鎮(zhèn)、南壩鄉(xiāng)等7 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2019 年農(nóng)民人均可支配收入與2015 年相比，有明顯增長；群眾支持祁連山國家公園建設(shè)的積極性不斷增強(qiáng)，特別是確定義務(wù)植樹周之后，經(jīng)過廣泛開展宣傳報道，群眾綠化意識、生態(tài)意識明顯增強(qiáng)，全市動員、全社會參與、全民動手抓生態(tài)保護(hù)的濃厚氛圍逐步形成。

三、存在的困難和問題

（一）基層管理機(jī)構(gòu)需完善

祁連山國家公園體制試點建設(shè)啟動以來，因祁連山國家公園金昌段未成立金昌分局，無法有效落實國家公園管理機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)，無法有效協(xié)調(diào)銜接地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、市場監(jiān)管等職責(zé)，從長遠(yuǎn)來看將會影響國家公園的建設(shè)和管理。

（二）執(zhí)法隊伍不健全

金昌境內(nèi)初步劃定的祁連山國家公園面積為50.25 萬畝，范圍廣、面積大，且大部分區(qū)域交通不便。目前，公園范圍內(nèi)尚未整合成立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有東大河自然保護(hù)站管理機(jī)構(gòu)、管護(hù)隊伍監(jiān)管手段單一、監(jiān)管方式落后，管護(hù)水平不能滿足公園范圍內(nèi)的資源管護(hù)和執(zhí)法需要，管理該區(qū)域難度較大。

（三）防火壓力增加

祁連山國家公園金昌段全面落實了草原禁牧措施，引導(dǎo)放牧戶有序退出祁連山保護(hù)區(qū)及沿山區(qū)域，放牧點圈舍設(shè)施全部拆除，按標(biāo)準(zhǔn)對禁牧減畜農(nóng)戶給予了補(bǔ)償。落實了禁牧后，草原植被長勢旺盛，加之未建立專門的防火隊伍，防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任主要在地方政府，一旦發(fā)生火災(zāi)，地方政府防火隊伍位于城區(qū)，且公園范圍道路崎嶇交通不便，防火隊伍難以及時到達(dá)撲救火災(zāi)，防火壓力和火險隱患明顯增大。

（四）項目資金缺口大

祁連山區(qū)海拔高，降雨量小，植被恢復(fù)難度大、周期長，生態(tài)環(huán)境全面恢復(fù)還需時日?！镀钸B山國家公園總體規(guī)劃（試行）》明確了對部分區(qū)域可進(jìn)行合理適度的開發(fā)和建設(shè)，根據(jù)《祁連山國家公園產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單（2020 年版）》的規(guī)定，在符合祁連山國家公園規(guī)劃和準(zhǔn)入清單管控要求的前提下，允許準(zhǔn)入的項目除國家交通、通訊、電網(wǎng)、油氣等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，主要有文化、體育和娛樂服務(wù)及生態(tài)修復(fù)等項目，此類項目資金缺口大，需要中央、省級財政給予大力支持。

四、意見建議

（一）健全法規(guī)制度

出臺《祁連山國家公園管理條例》，從法律和制度層面進(jìn)一步健全和完善公園管理機(jī)制；進(jìn)一步修改完善《自然保護(hù)區(qū)管理條例》，在有效預(yù)防生態(tài)破壞的同時，允許地方合理確定一定載畜量，實現(xiàn)草畜平衡。同時，在建立祁連山國家公園金昌分局的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步健全完善國家公園管理機(jī)構(gòu)，建立健全國家公園管理機(jī)構(gòu)和地方政府的共管共建機(jī)制。

（二）完善管理機(jī)構(gòu)

建議設(shè)立祁連山國家公園管理局金昌分局，便于與地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)國家公園各項工作，在此基礎(chǔ)上，組建祁連山國家公園甘肅省管理局金昌綜合執(zhí)法局，提升國家公園自然資源資產(chǎn)管理行政執(zhí)法能力，進(jìn)一步加強(qiáng)力量，確保順利推進(jìn)祁連山國家公園后續(xù)建設(shè)。

（三）爭取資金支持

根據(jù)中央及省上相關(guān)政策，積極對接，盡可能爭取相關(guān)政策及資金扶持，進(jìn)一步加大祁連山國家公園建設(shè)和管理的資金投入力度，鞏固提升生態(tài)保護(hù)成效。