全面推行河（湖）長制工作新契機

王毅

（中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南昆明 650000）

1 背景

2016 年12 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，在全國全面推行河長制。各地結合實際，打造了一批“河暢、水清、岸綠、景美”的示范河湖，極大提升人民群眾滿足感與幸福感。今年恰逢“十四五”開局，未來河長制工作如何發展，值得思考。

2 各地河長制工作經驗做法

2.1 江蘇省打造農民身邊的幸福河

江蘇省南通市據紅海之會，扼南北之要，水系縱橫，河網密布，是一座鐘靈毓秀的城市。但改革開放以來，過度的開發模式，使這座城市的農村河道逐漸變成黑臭水體，成為民生之患。2017年以來，南通市以全面推行河湖長制為抓手，聚焦農村河道，圍繞“查、治、管”三個環節，開辟了“控源截污、內源治理、疏浚活水、生態修復、長效管護”的治水思路，農村河道面貌發生了翻天覆地的變化。

2.2 廣東省河長制有名有實見實效

依水而建、伴水而生、因水而美，廣州自古稱“嶺南水鄉”。廣州市歷來重視治水，從20 世紀80 年代新河浦涌和沙河涌整治，到90 年代珠江截污，均取得了階段性勝利。2017 年全面推行河長制以來，廣州市逐步建立并完善了“總河長—流域河長—市級河長—區級河長—街鎮級河長—村居級河長—自然村段長—網格員”的多級治水體系，同時推出了“互聯網+河長制”的掌上治水新模式。

2.3 四川省以信息化提升治水能力

近年來，四川省成都市整合多方資源，著手推進河長制信息化工作建設，不斷優化，逐步探索出一條“互聯網+大數據”河長制工作新模式。全面實現“智慧”管水、護水，強化流域水生態治理、管理和保護，水環境質量持續改善，有力提升了成都市河長履職保障能力和河湖治理管護水平，推進了河長制治理體系和和治理能力現代化建設。

3 全面推行河（湖）長制工作面臨的困難

3.1 體制機制還不夠完善

全國河長制由水利部牽頭，下設辦公室在河湖司，由河湖司領導兼任辦公室主任，各地河長制機構也大多沿用如此設置。這樣的機制并沒有充分發揮出河長制功效，相反部分地區河長制逐步演變成了“河長治辦”。環保、住建、農業等部門作為與水利同級的職能部門，不存在上下級關系，河長辦要交辦分辦工作調度這些部門卻自然舉步維艱，事情往往輪了一圈最后又回到了河長辦，最終只能自行消化。

3.2 河湖治理理念急需改變

河長制工作啟動伊始，各地考核多以水質提升為目標，還是采用“頭疼醫頭腳痛醫腳”的粗放治理模式，大量推動河道治理規劃項目，甚至于不惜代價引進高造價水體凈化設備，以期實現一勞永逸的治理目標，而不是把心思花在河湖保護治理的主要問題上。這樣的粗放治理模式已不再適應城市精細化管理的要求，急需“另起爐灶”轉換河湖治理理念。

3.3 河長制信息化有待提高

目前，全國河長制工作基本實現了信息化，但離智能化、智慧化的要求還有一定距離。各地河湖長制信息管理系統雖門類眾多，但功能模塊大致相同。多是圍繞“一張圖”檢索記錄各級河長巡河湖的軌跡、區域內河渠湖庫基本信息展示等。此類的功能多以展示數據為主，沒有突出河湖保護治理智慧化思路，信息化程度相對較低，未達到預期的目標。

3.4 河長制跨區域聯動不足

河湖長制工作是通過調動行政“一把手”的權力協調調度各職能部門齊抓共管，實現河湖保護治理目標。我國河網縱橫、水系發育，天然河道一般橫跨幾個行政區域，各地工作方式往往很難統一。特別是受制于各地社會經濟不平衡發展，水環境治理保護目標與投入力度不盡相同，導致了上游“合格”的水質流到下游可能就成了“不合格”，由此產生的上下游、左右岸的“水質糾紛”不在少數，直接制約著整個河流所在流域的整體發展。

3.5 河長制法治進程較慢

河長制之所以能成為解決我國當前復雜水問題的重要手段，因為它通過調動黨政主要領導親自介入河湖治理保護工作，進一步整合了各部門的職能職責，而不再只依靠單一職能部門單打獨斗督促工作落實來實現治理保護目的。目前河長制還只是一種行政手段，發揮政治主觀性較強，要形成長效，只有從行政手段上升為法律手段，形成執法效應，才能確保河湖保護治理久久為功。

3.6 “一河（湖）一策”項目推進難

第一輪“一河（湖）一策”工作已結束，從各地統計完成情況看，項目措施完成率并不樂觀。一方面多地“一河（湖）一策”是由水務部門出資，河長辦公室牽頭編制，在完成后直接報送各級河湖長審核，沒有明確河湖長在方案中承擔的責任義務，各級河湖長參與度低；另一方面大部分“一河（湖）一策”項目完成與河湖長監督考核有效結合，項目滯后情況只是納入河長制通報，沒有計入河湖長問責考核，導致項目完成未達預期。

3.7 河長制專項經費落實難

河長制工作繁雜交錯，涉及水利、環保、住建、農業等多部門的項目，但運行至今日，每年從國家層面并未專項安排河長制工作經費，各地河長制日常經費多來源于水利部門自行撥付，往往杯水車薪，更別說扶持地方政府項目落地。受限于體制機制問題，想要協調環保、住建、農業等部門專項資金更加困難，河長制工作推進緩慢，亟需長效的資金保障途徑。

3.8 部分基層河長素質良莠不齊

各地都建立起了自己的河湖長制組織體系，各級河長履職盡責，巡河巡湖，形成了一片熱火朝天的景象。但部分地區基層河長履職還存在一定差距。一方面受個人文化差異影響，巡河巡湖發現問題還停留在是否有漂浮垃圾這些基礎層面；另一方面是履職意識不強，把巡河巡湖當做重復勞動、工作不扎實、不系統。

4 全面推行河（湖）長制工作展望

4.1 深化體制機制改革

河長辦公室的設置與相關安排，對今后工作推動，起著至關重要作用。結合實際經驗，河長制辦公室應設置在各級人民政府，由分管工作的政府主要領導擔任辦公室主任職責，并由水利、環保、住建、農業、林業、城管、自然資源等部門主要領導擔任辦公室常務副主任，上述部門下設專職副職，主要落實常務副主任具體交辦工作，河長制辦公室工作人員則由上述部門選派優秀人員組成。

4.2 治理理念全面轉化

邁進河長制新時代，各地必須將環境治理理念統一到習近平生態文明思想與“綠水青山就是金山銀山”的重要論調上來，徹底改變目前“頭痛醫頭腳痛醫腳”單一圍繞水質提升的河道治理模式，從“一河之治”向“流域之治”轉變，統籌流域內“山水林田湖草沙”綜合治理，以問題為導向，標本兼治，系統謀劃。著力圍繞水安全、水環境、水生態、水景觀、水文化、水經濟等方面合力打造區域水環境。

4.3 信息化水平全面提升

邁向新時代的河湖長制系統管理系統應該是實現立足于全域河渠湖庫水質監測預警研判處置、水利工程集成調度、水環境網格管理、水生態統籌協調、美麗智慧示范幸福河湖集中展示的大數據智慧水務系統的前沿基石。系統應不拘泥于水利部門數據集成與分析，需進一步整合環境、住建、農業、林業、公安等部門基礎數據，實現“山水林田湖草沙”統一調度管理，充分發揮河湖長制工作的優越性。

4.4 打破跨區域河長制壁壘

在一些地區已經在打破既定的行政手段制約，嘗試引入跨區域的生態補償機制，采用經濟手段規范上下游、左右岸的河道污染行為。即在省級、州（市）、縣（市、區）之間的河道交界斷面設置水質水量監測設備，按月統計、年終結算，由上游污染地區對下游被污染地區進行經濟補償，通過經濟手段倒逼上游行政區域落實主體責任，夯實治理保護義務。目前，這樣的機制在省與省之間尚未開展，只在部分州（市）開展試點試驗，取得了一些成果，仍值得探索，積累經驗。

4.5 加快推進河長制法治進程

目前，全國范圍內將河長制納入法制化管理，但出臺有關河長制專題法律法規的地方還不多。在現行的河長制法律法規或將河長制納入法制化管理的河湖管理條例中，部分法規在執法內容上還有一定完善空間，如部分地區管理保護條例明確二級保護區的具體范圍基于城市總體規劃來劃定，但城市總體規劃至今未能配套出臺，導致二級保護區具體范圍遲遲沒有劃定。

4.6 推進“一河（湖）一策”項目落地

“一河（湖）一策”方案中問題成因與措施整改均涉及諸多職能部門，應該由河長制辦公室安排水利、環境、住建、林業、農業等多部門聯合編制，并報請各級河湖長抓緊實施。要緊住河湖長這個關鍵環節，一方面需明確各級河長在項目跟蹤督辦過程中承擔的具體責任義務；另一方面要將各級河湖長納入措施項目督辦責任清單，相應履職情況納入年終考核，倒逼河湖長主動履行督促義務。

4.7 落實河長制專項經費保障

探索落實河長制專項經費是新發展階段深入推進河長制工作的重要方面。通過專項經費的協調，各級河長制辦公室可以有更多自由的支配權限，而不是一味地由水利部門一家貼補；作為河長制聯系部門水利、環境、住建、農業、林業等部門應該協調專項經費專門用于本部門的河長制工作投入，河長制工作不是水利部門一家的事情，需要各部門打破體制壁壘，調動全行業力量支援河長制工作。

4.8 加大基層河長履職培訓

在我國廣大農村、特別是西部地區的農村村級河長對河湖保護嚴重性認識不足，專業技能缺乏，導致河道管理保護與日常巡河工作往往流于形式，難以滿足河長制工作要求。一方面要強化其履職意識。要樹立起責任河湖意識，像愛護眼睛一樣愛護河湖；另一方面，要經常性地組織基層河湖長進行技能培訓，讓他們盡快掌握一定的河湖保護治理專業技能。

5 結語

邁進新時代，河湖長制工作需要高度切合習近平生態文明思想的理論實際，不斷深挖內生動力，以永遠在路上的韌勁，堅持系統治理、依法治理、科學治理，決不動搖、毫不松懈，持續推動全面推行河長制工作取得實效。