生產(chǎn)和貿(mào)易補(bǔ)貼對棉花生產(chǎn)的影響
——一份來自國際棉花咨詢委員會秘書處的報告

■ 李鵬程 譯

〔中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院棉花研究所，河南安陽455000〕

一、各國政府對棉花生產(chǎn)的補(bǔ)貼

全球棉花生產(chǎn)的補(bǔ)貼，包括對生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼、邊境保護(hù)和作物保險補(bǔ)貼、投入和運(yùn)輸補(bǔ)貼以及最低支持價格機(jī)制，2019/2020年度估計為80億美元，比2018/2019年度的57億美元增加了39%。11個國家報告稱，在2019/2020年度向棉花生產(chǎn)提供的援助平均為441美元/t，高于2018/2019年度的331美元/t。自1997/98年度以來，國際棉花咨詢委員會(ICAC)秘書處開始報告政府在棉花方面的政策措施時，政府補(bǔ)貼與棉花價格之間存在很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)：在棉價高企的年份，棉花補(bǔ)貼往往會下降。在棉價格低廉的年份，補(bǔ)貼往往會增加。在過去的幾個年度里，這種相關(guān)性一直保持不變。Cotlook指數(shù)從2013/2014年度的平均2006 美元/t 下降至2014/2015年度和2015/2016年度的平均1 544美元/t，然后在2016/2017年度升至1 830美元/t。2016/2017年度向棉花種植者提供的補(bǔ)貼從最高水平下降。然而，在2017/2018年度，棉價升至1 940美元/t，補(bǔ)貼也增加，2018/2019年度，價格適度下降，補(bǔ)貼也適度下降。在2019/2020年度，世界棉價下降至1 565美元/t，同時補(bǔ)貼大幅增加，從而繼續(xù)保持長期關(guān)系。

包括巴西和巴基斯坦在內(nèi)的一些國家，由于2019/2020年度大部分月份棉花市場價格高于政府干預(yù)價格，因此棉花最低支持價格計劃沒有觸發(fā)。在2019/2020年度，一些國家繼續(xù)提供棉花投入的補(bǔ)貼，特別是化肥、儲存、運(yùn)輸、分級服務(wù)和其他營銷費(fèi)用的補(bǔ)貼。同時，農(nóng)作物保險補(bǔ)貼政策的使用也在增加，盡管仍不廣泛。世界上獲得政府直接補(bǔ)貼的棉花生產(chǎn)所占比例從1997/1998年度至2007/2008年度的平均55%增長到2008/2009年度的83%。從2009/2010年度到2013/2014年度，這一比例平均下降到48%。2014/2015年度至2019/2020年度之間，獲得政府直接補(bǔ)貼的棉花生產(chǎn)所占比例在45%～76%之間。獲得補(bǔ)貼的棉花生產(chǎn)占比差異可以通過棉花產(chǎn)量和國際價格增加或減少來解釋。盡管大多數(shù)數(shù)據(jù)是由政府機(jī)構(gòu)提供的，但一些開源信息也已被使用。ICAC秘書處盡一切努力報告所有可量化的政府措施的影響，并鼓勵各國政府對圖表提供數(shù)據(jù)和評論，以提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

二、中國

中國政府通過控制棉花的進(jìn)口數(shù)量和價格，以及根據(jù)配額和滑準(zhǔn)稅實(shí)施邊境保護(hù)措施，對無配額進(jìn)口的棉花征收40%的有效關(guān)稅，從而支持棉花生產(chǎn)。此外，中國擁有作為國家緩沖儲備的棉花戰(zhàn)略儲備，由中國國家棉花儲備公司（CNCRC）管理。當(dāng)原棉短缺時，中國通過拍賣系統(tǒng)將棉花從儲備中釋放出來，并及時在棉花富裕時補(bǔ)充儲備，從而支撐棉花價格。

根據(jù)加入世貿(mào)組織的條款，中國有義務(wù)建立年度關(guān)稅稅率配額（TRQ）。每年首批進(jìn)口的89.4萬t配額內(nèi)關(guān)稅為1%。中國會根據(jù)需要發(fā)布其他進(jìn)口配額。額外的配額可以征收1%的關(guān)稅，或者配額可以實(shí)行滑準(zhǔn)稅，在5%至40%之間浮動。實(shí)行滑準(zhǔn)備稅的目的是確保進(jìn)口棉花的有效成本超過國際市場價格，從而提高了支付給中國棉農(nóng)的國內(nèi)價格。自2015/2016年度以來，中國通過實(shí)施關(guān)稅配額、進(jìn)口配額限制進(jìn)口，目的是減少政府庫存。由于政府的干預(yù)和配額的限制，過去三個年度，中國的國內(nèi)棉價超過了國際棉價。ICAC秘書處利用國內(nèi)和進(jìn)口棉價之間的差額估算政府干預(yù)對中國棉花的邊境保護(hù)支持。將CC指數(shù)（中國的工廠交貨的棉花指數(shù)）與FC指數(shù)（到達(dá)中國主要港口的進(jìn)口棉花的指數(shù)）之間的價格差進(jìn)行了調(diào)整，計算中使用了包括增值稅、港口費(fèi)和到工廠的運(yùn)輸費(fèi)。由于政府邊境保護(hù)政策，預(yù)計中國生產(chǎn)者獲得的（補(bǔ)貼）收益在最近的幾個年度中正在下降。2018/2019年度，中國的邊境保護(hù)費(fèi)用估計為89萬美元（154美元/t）。2019/2020年度，F(xiàn)C和CC指數(shù)之間的差異下降到幾乎可以忽略不計，使邊境保護(hù)收益為零。此外，從2014/2015年度開始，中國政府根據(jù)當(dāng)季設(shè)定的目標(biāo)價格與平均市場價格之間的差額，向新疆的棉花生產(chǎn)者提供直接補(bǔ)貼。目標(biāo)價格體系實(shí)質(zhì)上保證了給定的價格水平，這意味著每當(dāng)市場價格低于目標(biāo)水平時，政府將補(bǔ)足差額。對于2018/2019年度和2019/2020年度，目標(biāo)價格維持在1.86萬元/t（按2019/2020年度的平均年度交易價約2 646美元/t）不變。利用目標(biāo)價格和平均CC指數(shù)（國內(nèi)棉花價格）之間的差額，估計2019/2020年度支付給新疆棉花生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼總計42億美元（844美元/t），高于2018/2019年度的23.7億美元（465美元/t）。在其他省份，直接補(bǔ)貼為2 000元/t（2019/2020年度的平均年度交易價約合284美元/t），在兩個年度都向棉花生產(chǎn)者提供了補(bǔ)貼。估計2019/2020年度的直接補(bǔ)貼總額為2.43億美元，低于2018/2019年度的2.72億美元（293美元/t）。據(jù)報道，通常，中央政府根據(jù)省級棉花生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及市場價格與目標(biāo)價格之間的差距來計算棉花補(bǔ)貼總額。然后，中央政府將資金提供給省級政府，省級政府制定自己的計劃，在各省內(nèi)分配款項(xiàng)。由于2019/2020年度邊境保護(hù)支持為零，因此2019/2020年度向中國棉花生產(chǎn)者提供的直接補(bǔ)貼總額估計為44億美元，高于2018/2019年度的26億美元。漲幅歸因于2019/2020年度較低的棉花市場價格，而目標(biāo)價格保持不變。此外，中國政府每年向植棉者提供約1.5億美元的補(bǔ)貼，用于購買使用優(yōu)質(zhì)棉種，盡管小農(nóng)戶并沒有從這項(xiàng)政策中受益。在過去的幾個年度中，中國每年提供約1.5億美元的運(yùn)輸補(bǔ)貼，用于新疆棉花從新疆運(yùn)輸?shù)饺A東和華南的工廠，中國的大部分紡織企業(yè)都在那里。中國政府在2019/2020年度提供的所有補(bǔ)貼總額估計為47億美元（815美元/t），高于2018/2019年度的38億美元（639美元/t）。

三、美國

《美國2018年農(nóng)業(yè)法案》在過去兩個植棉年度中已經(jīng)生效。該法案包括繼續(xù)在價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）計劃下將籽棉（包括皮棉和未脫絨棉籽）指定為覆蓋商品。2018年2月頒布實(shí)施的《2018年兩黨預(yù)算法》，計劃里涵蓋了籽棉，在2019/2020年度有效。2018/2019年度《2018年兩黨預(yù)算法》承接《2018年農(nóng)業(yè)法案》繼續(xù)變化，這標(biāo)志著與棉花生產(chǎn)相關(guān)的政策的重大轉(zhuǎn)變，2014年制定的棉花專用STAX保險計劃仍在繼續(xù)，但僅適用于未將通用基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為籽棉基準(zhǔn)的農(nóng)場。籽棉的所有者將有資格獲得由參考價或收入基準(zhǔn)觸發(fā)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）或價格損失保險（PLC）計劃付款，其支付基準(zhǔn)與根據(jù)《2014年農(nóng)業(yè)法案》開始計劃的其他涵蓋商品的基準(zhǔn)面積相同。這種變化可能意味著，根據(jù)《2014年農(nóng)場法案》，生產(chǎn)者現(xiàn)在將能夠在該基準(zhǔn)上種植陸地棉，而無需放棄獲得農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）或價格損失保險（PLC）付款的資格，這可能導(dǎo)致美國棉花種植面積的增加。但是，付款（如果有的話）與實(shí)際種植決定是脫鉤的，因?yàn)樗鼈兣c歷史（而不是當(dāng)前）的棉花種植面積和單產(chǎn)掛鉤。棉花生產(chǎn)者將繼續(xù)通過新的《農(nóng)業(yè)法案》獲得市場支持的貸款計劃、作物保險產(chǎn)品的補(bǔ)貼保費(fèi)。當(dāng)商品的市場價格或營銷年平均價格（MYA）低于固定參考價格時，價格損失保險（PLC）計劃會根據(jù)基本面積（現(xiàn)在為基本面積的85%）向投保人賠付。籽棉營銷年平均價格（MYA）是陸地棉皮棉價格和棉籽價格的加權(quán)平均值。《2018年農(nóng)業(yè)法案》將籽棉的價格損失保險（PLC）參考價定為809美元/t，最低價格為551美元/t。要計算付款，必須確定付款收益率。籽棉支付產(chǎn)量收益將是以相關(guān)的歷史皮棉基本面積數(shù)產(chǎn)量乘以2.4。當(dāng)參考價格超過營銷年平均價格（MYA）和最低價格之間的較高者時，將進(jìn)行付款。農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險ARC-CO計劃提供收入支持，根據(jù)實(shí)際收入和基準(zhǔn)收入之間的差額在縣一級（在美國，縣是政府的一個部門，大約有700個生產(chǎn)棉花的縣）付款。農(nóng)場的所有者會逐項(xiàng)選擇農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）或者價格損失保險（PLC）。當(dāng)縣級籽棉實(shí)際收入少于農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險ARC-CO縣級籽棉基準(zhǔn)擔(dān)保時，便會發(fā)出農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險ARC-CO付款，當(dāng)縣實(shí)際收入低于縣基準(zhǔn)收入的86%，且最高不超過基準(zhǔn)收入值的10%時，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險ARC-CO將基于農(nóng)場商品涵蓋面積的85%付款。價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）注冊和實(shí)際付款的計算是基于美國農(nóng)業(yè)部FSA網(wǎng)站上發(fā)布的可用數(shù)據(jù)。在2018/2019年度和2019/2020年度，大多數(shù)籽棉基本面積數(shù)都登記在價格損失保險（PLC）中。價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）支付的籽棉付款上限為12.5萬美元，適用于所有承保商品（花生除外），調(diào)整后的總收入測試設(shè)置為90萬美元。2018/2019年度價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）支付總額為3.71億美元。由于棉花市場價格下跌，價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）在2019/2020年度的付款增加至約11.3億美元。市場營銷援助貸款計劃（MALP）繼續(xù)根據(jù)世界棉花價格提供陸地棉的市場營銷貸款利率，計算方法為前兩個銷售年度的調(diào)整后的現(xiàn)行世界價格（AWP）在下一次國內(nèi)種植之前的簡單平均值。但是，它不能低于以上一個銷售年度為基礎(chǔ)優(yōu)質(zhì)棉建立的貸款利率的98%。除此之外貸款利率不得低于992美元/t或高于1 146美元/t。根據(jù)市場營銷援助貸款計劃（MALP），陸地棉生產(chǎn)者有資格獲得貸款不足付款（LDP），證書交換收益或市場貸款收益（MLG）。商品證書交換收益和市場貸款收益為生產(chǎn)者帶來了好處，即允許生產(chǎn)者在價格低于貸款利率時以市場價格（AWP）償還短期商品貸款。選擇不進(jìn)行商品貸款的生產(chǎn)者可以獲得與貸款不足付款（LDP）相同的收益，即直接付款等于市場價格（AWP）和貸款利率之間的差額。2018/2019年度，陸地棉種植沒有貸款不足付款（LDP），市場貸款收益(MLG)約為100萬美元。2019/2020年度，貸款不足付款（LDP）支付的陸地棉付款總額為1 460萬美元，市場貸款收益(MLG)達(dá)到2.004億美元。此外，美國政府通過補(bǔ)貼作物保險為棉花生產(chǎn)者提供支持，以保護(hù)生產(chǎn)者抵御作物單產(chǎn)和稅收損失。除生產(chǎn)者的疏忽外，這種多重風(fēng)險的作物保險涵蓋了某些導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)的原因，例如天氣、病蟲害和火災(zāi)。盡管美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局（RMA）補(bǔ)貼一定比例的保費(fèi)，但該保險是通過私人保險提供商出售給農(nóng)民的。平均而言，種植棉花購買農(nóng)作物保險單的比例超過90%。農(nóng)作物保險計劃必須依據(jù)法定條款嚴(yán)格要求，這意味著應(yīng)確定保費(fèi)率，以便總保費(fèi)覆蓋一段時間內(nèi)的總賠償金。參與的私人保險公司和政府根據(jù)再保險協(xié)議中的公式分配承保損益。2019/2020年度，棉花保險保費(fèi)補(bǔ)貼總額為6.34億美元，低于2018/2019年度的6.69億美元。

STAX保險計劃也由美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局(RMA)管理，并且在2018/2019和2019/2020年度對陸地棉生產(chǎn)者可用，但當(dāng)年注冊了農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）和價格損失保險（PLC）計劃的籽棉基地的農(nóng)場除外。STAX在購買覆蓋“淺層次”收入損失（低于標(biāo)準(zhǔn)作物保險政策通常所涵蓋的水平）的保險單后，向陸地棉生產(chǎn)者提供了高額補(bǔ)貼。棉花生產(chǎn)者可以單獨(dú)使用此計劃，也可以與現(xiàn)有的基礎(chǔ)農(nóng)作物保險結(jié)合使用。根據(jù)STAX，如果某個縣的實(shí)際收入低于預(yù)期收入的90%，則會觸發(fā)付款。STAX可彌補(bǔ)預(yù)期收入的10%至30%之間的缺口，生產(chǎn)者可以以5%的增量選擇覆蓋率，聯(lián)邦政府補(bǔ)貼約80%的保費(fèi)。2018/2019年度STAX計劃提供的保費(fèi)補(bǔ)貼總額為1.41億美元。在2019/2020年度，STAX保費(fèi)補(bǔ)貼下降至3 500萬美元。大多數(shù)STAX保單是與基本的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)作物保單一起購買的。此外，聯(lián)邦政府還向參與的私人保險公司提供行政和運(yùn)營付款，以提供服務(wù)給包括STAX在內(nèi)的農(nóng)作物保險產(chǎn)品。2020年2月，美國長絨棉被貼十年來首次生效，相當(dāng)于132美元/t。當(dāng)連續(xù)四個星期的可比國外增長（LFQ）的平均報價低于美國比馬棉報價時，ELS競爭計劃將向美國比馬棉的國內(nèi)出口者和本國用戶提供付款；調(diào)整后的LFQ（針對美國和遠(yuǎn)東之間的運(yùn)輸而調(diào)整）小于ELS當(dāng)前農(nóng)作物年貸款利率水平的113%。在2019/2020年度，美國長絨棉補(bǔ)貼為790萬美元。2019/2020年度向美國生產(chǎn)者提供的與棉花相關(guān)的所有類型的支持之總和達(dá)到20.2億美元，其中包括農(nóng)作物保險，貸款不足付款（LDP），市場貸款收益（MLG），安全保障計劃STAX，ELS競爭力和價格損失保險（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險（ARC）付款，高于2018/2019年度的12億美元。

四、印度

印度擁有最低價格支持（MSP）系統(tǒng)，該系統(tǒng)可在至少部分年度中市場價格低于MSP的年度運(yùn)行，并通過印度國有棉花公司（CCI）直接購買棉花來發(fā)揮作用。CCI后來將這種棉花出售給國內(nèi)工廠或出口商，有時虧損是由印度政府承擔(dān)的。2018/2019年度長絨棉“Shankar-6”的MSP大幅提高至2 251美元/t，2017/2018年度的平均價格為1 919美元/t）。2017/2018年度，CCI向生產(chǎn)商購買了66 313 t棉花，在2018/2019年度獲得了18.197萬t棉花。根據(jù)其數(shù)據(jù)，CCI在這兩個年度中出售了其獲得的約238 653 t最低支持價棉花，而在CCI倉庫中還剩余9 631 t棉花。CCI在2018/2019年度的銷售損失估計為4 600萬美元，這是印度政府的補(bǔ)貼。2019/2020年度的最低支持價提高到2 205美元/t。自該年度開始以來（2019年10月1日），CCI已購買了約179萬t棉花，為五年來最大數(shù)量，約占印度當(dāng)年總產(chǎn)量的三分之一以上。此外，據(jù)估計，在2019/2020年度，印度棉花公司在馬哈拉施特拉邦的一個分支機(jī)構(gòu)，馬哈拉施特拉邦合作社棉花種植者銷售聯(lián)合會（MSCCGMF），以最低支持價格從棉農(nóng)那里進(jìn)行了棉花采購，購買了約34萬t棉花。截至2020年11月，CCI出已售所收購的MSP棉花120萬t，并仍持有剩余庫存，而“Shankar-6”的當(dāng)前國內(nèi)價格由于供過于求和新冠疫情引起的采購取消而跌至1 521美元/t。

據(jù)估計，基于MSP和市場價格之間的差異，印度政府將不得不補(bǔ)貼CCI5.9億美元。印度的棉農(nóng)還可以從政府的債務(wù)減免和化肥補(bǔ)貼中受益。印度政府還以作物保險補(bǔ)貼的形式提供了一些支持，盡管這種支持的價值尚不清楚。此外，印度政府通過若干計劃為棉花生產(chǎn)提供支持，例如開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施以生產(chǎn)和分發(fā)優(yōu)質(zhì)種子。在政府的技術(shù)任務(wù)下，為軋花機(jī)和壓榨機(jī)的現(xiàn)代化以及改善棉花銷售提供了支持。最近幾年。這些計劃沒有任何信息可公開獲得。此外，政府通過提供一系列直接支持和軟貸款來支持紡織部門。

五、土耳其

土耳其政府自2012/2013年度開始，只向由認(rèn)證種子生產(chǎn)的籽棉提供補(bǔ)貼。2019/2020年度的補(bǔ)貼與2018/2019年度相比保持不變，為93美元/t。假設(shè)土耳其90%的棉花產(chǎn)量是由認(rèn)證種子生產(chǎn)的，并且所有棉花生產(chǎn)商都申請了補(bǔ)貼，那么土耳其政府估計要向棉花生產(chǎn)者支付的總金額將從2018/2019年度的3.1億美元（308美元/t）下降到2019/2020年度的2.32億美元（286美元/t），下降的原因是里拉貶值和棉花產(chǎn)量降低。

六、歐盟

從2009/2010年度開始，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策引入了一些變化。和以前一樣，棉花生產(chǎn)者以分離付款（收入援助）的形式獲得歐盟65%的支持，其余35%以區(qū)域付款（生產(chǎn)援助）的形式得到歐盟的支持。希臘和西班牙是歐盟的主要棉花生產(chǎn)國。對于生產(chǎn)援助，希臘的最大基礎(chǔ)合格面積定為25萬hm2，西班牙的最大基礎(chǔ)合格面積定為4.8萬hm2。成為有資格獲得援助的地區(qū)必須是位于歐盟成員國授權(quán)的用于棉花生產(chǎn)的農(nóng)田上且以授權(quán)的品種進(jìn)行播種，并在正常的生長條件下收獲。該援助用于購買質(zhì)量良好，公平可商購的棉花。通過將每個國家的固定參考產(chǎn)量乘以固定參考數(shù)量，然后按合格面積數(shù)量支付。按照希臘籽棉產(chǎn)量固定為3.2 t，西班牙籽棉產(chǎn)量為3.5 t/hm2。計算希臘土地定額為286美元/hm2，西班牙為442美元/hm2。如果合格面積超過最大基礎(chǔ)面積，則援助量將成比例減少。在2019/2020年度，希臘對生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼額估計為2.07億美元（595美元/t），低于2018/2019年度的2.13億美元（705美元/t）。西班牙的補(bǔ)貼在2019/2020年度估計為6 700萬美元（961 美 元/t），低 于2018/2019年度的6 900萬美元（970美元/t）。下降主要是美元相對于歐元走強(qiáng)的結(jié)果。

七、哥倫比亞

在哥倫比亞，過去幾個年度中，政府對生產(chǎn)者的直接援助下降了。棉花產(chǎn)量下降，加上哥倫比亞比索貶值，導(dǎo)致了該國向棉花生產(chǎn)者支付的總付款下降。在2019/20年度，對哥倫比亞棉花生產(chǎn)者的直接援助為89萬美元（44美元/t）。

八、西非

西非一些國家在2018/2019和2019/2020年度為棉花投入提供補(bǔ)貼，特別是化肥和播種種子。在2019/2020年度，估計布基納法索花費(fèi)了2 400萬美元（132美元/t）；馬里提供了8 200萬美元（264美元/t）；科特迪瓦提供了3 800萬美元（176美元/t）；塞內(nèi)加爾提供了200萬美元（308美元/t）。