政府投資建設項目竣工結算超合同價問題探討

宋春華

（蕪湖市港航（地方海事）管理服務中心，安徽 蕪湖 241000）

隨著國家各領域改革措施的推進，我國由政府投資的基礎設施建設發展迅速。以蕪湖市2016年為例，政府投資建設項目年計劃投資126億元，涉及的建設項目128個，其中一個億以上的項目占比將近50%，政府投資的建設項目呈現出體量大、造價高、工期長、工藝復雜等特點。如何合理管理好政府投資建設項目的工程造價是焦點之焦點，相關的政策也在不斷出臺和完善之中。工程造價過程跟蹤管理、工程設計變更管理規定、工程竣工結算審價初審復審及備案等相關政策也在根據項目的特點進行實施。本文結合筆者多年工程管理的實際案例，探討政府投資建設項目工程竣工結算超合同價的問題及應對策略，希望能夠為相關工作起到一點參考作用。

1 政府投資建設項目工程造價管理模式

政府投資建設項目造價采取的是工程估算控制工程概算、工程概算控制工程預算、工程預算控制工程合同價和工程竣工結算的管理模式。

以蕪湖市為例，工程竣工后，由政府相關部門負責組織工程竣工結算審價工作。政府通過向社會公開招標的方式組建政府投資項目竣工結算審價庫，制定審價管理辦法，依據項目的大小開展一審、二審及政府備案工作，最終確定工程實際造價。此種管理模式采取二審制衡一審、政府備案制衡二審的環環相扣的操作方式，可以最大限度避免暗箱操作工程造價。

2 工程竣工結算超合同價原因的分析

如何合理控制政府投資項目的造價是有一套比較完善的管理體系的，而且這套管理辦法隨著時代的發展在不斷更新和完善。盡管如此，仍會發生工程竣工結算超合同價的問題。一旦發生此種問題，按規定需要組織政府各相關部門聯合審查，若處理不及時會造成工期延誤甚至引起法律訴訟等情況。如何合理規避工程造價的不可控，首先需要分析引起工程竣工結算超合同價的原因：

2.1 材料漲價的問題

對于工期短的項目，材料價格的影響可以忽略。對于工期超過一年的工程項目，材料價格的波動對工程造價的影響巨大。但材料價格的上漲由市場決定，無法在項目招標前控制。對此政府已經出臺相關的政策，能夠合理解決材料上漲、下跌后政府及施工方各自應該承擔的風險和利潤。在此羅列只是陳述事實，不去討論如何處理對策。

2.2 項目前期工作階段存在問題

工程項目前期工作包含立項、可研、方案、初步設計、施工圖設計、工程預算編制、招投標等工作[1]。根據項目的大小及性質，這個過程短則一年，長則三五年，時間跨度較長。以水上工程項目為例，項目前期需落實的工作內容及涉及的審批部門較多，往往會因為某種特殊因素導致項目已經到了施工圖階段，但應在初步設計工作前完成的與項目建設相關的工作（比如環評工作、涉河方案評審、航道影響評價等）卻滯后，但水上工程施工受水位變化影響較大，有時為了趕在洪水之前施工樁基工程，導致施工與相關評審工作同時進行的狀況發生。此種狀況容易引起工程開工后的設計變更，進而引起工程造價變化。

2.3 設計階段存在的問題

設計深度不足是造成設計變更進而引起造價變化的一個主要原因。前面描述過，項目前期工作占用大量時間，為了項目盡快落地，就會大大壓縮設計階段的時間，導致設計院的工作常態是一接到設計任務就要迅速進入加班加點的狀態。為了趕進度，設計工程師會減少跑現場了解現場實際情況的時間。這種高強度、短時間的工作模式容易造成各專業溝通不暢、銜接不密，出現設計深度不足、與現場實際情況有出入的問題。比如在老城區的市政改建項目中，由于沒有充分了解現場已有的建筑情況，會出現設計文件無法落地實施的情況。一旦開工，工人無法按圖施工，不得不變更設計，進而引起造價變化[2]。

2.4 工程預算編制存在的問題

按照國家規定，政府投資建設工程招標必須實行工程量清單計價規范，要求造價工程師仔細閱讀設計文件，深度理解設計意圖，詳細了解工程施工工藝，確保準確計算工程量，合理計算綜合單價，從而確定招標工程量清單及控制價。但在實際操作中，受工程師自身的業務能力、責任感等影響，會產生工程量的嚴重偏差，進而導致工程造價的變化。

2.5 招標投標與合同管理存在的問題

按照招投標法規定，招標投標文件與施工合同在造價、工期、工程質量等主要方面不能產生實質性的背離。但在實際實施過程中，因為操作不謹慎，會發生中標后雙方簽訂施工合同時出現與招標文件不符的情況，這與招標工作管理、合同簽訂管理制度及相關工作人員的工作能力有關系。施工合同與招標投標文件不符，會引起工程造價的變化。

2.6 工程實施過程存在的問題

工程開工后發生設計變更，引起造價變化主要是兩個方面，①地質條件的變化；②周邊環境的變化。

工程地勘無法確保工程范圍內的每一個點都能詳盡體現在地勘報告中，特別是老城區的工程建設項目地質情況變化多端。一旦發生與地勘報告不符的地質情況，必須進行設計變更。

工程實施過程中容易發生工程周邊環境發生變化。以蕪湖市荊山橋改建工程為例，在老橋上游60m處重建新橋，待新橋建成后拆除老橋。招標設計文件及投標施工方案是利用老橋進行南北溝通運送預制小箱梁。工程開工后，經過第三方檢測老橋變成危橋，無法滿足原利用老橋運送預制小箱梁的施工方案，新的施工方案經專家評審后遠遠高于原施工方案造價。

3 合理控制工程造價的對策

3.1 合理謀劃項目前期工作內容

項目前期工作涉及的內容繁雜，需審批的政府管理部門眾多，如何合理謀劃好前期工作，縮短前期工作占用的時間，政府陸續出臺一系列的政策，比如制定多部門聯動機制，解決辦事多跑路的問題；明確各部門責任，避免互相推諉問題發生等。政府有了有力的政策，關鍵在于項目的具體負責單位如何合理規劃各個事項的落實方案及時間，爭取做到多事項同步進行、交叉進行，在有限的時間內最大化完成工作內容，盡量壓縮項目前期工作所占用的時間。

3.2 深化設計文件

設計單位作為建設單位的委托方，常常會報怨時間不夠用，這是客觀存在的問題。一方面寄希望于項目的前期工作在合理化后能為設計單位爭取盡量多的時間，另一方面在現有條件下去規劃自己的設計工作任務。大型建設項目的設計工作是分專業完成的，容易產生各專業溝通不暢的問題，這就要求總設計負責人一方面需要制定嚴密的協調機制，另一方面擁有高度的責任心和優秀的協調能力。全方位的督查各專業設計任務的對接工作，確保設計文件深度滿足施工需要。同時，設計人員一定要多跑項目現場，充分了解項目特性，確保自己的設計作品能夠很好地落地實施。

3.3 預算編制嚴格執行“兩編一匯審”制度

以蕪湖市為例，5000萬元以上的政府投資項目均采取“兩編一匯審”的模式，即兩家造價咨詢單位采取背靠背的方式進行工程量清單及控制價的編制工作，編制完成后由建設單位組織匯審工作，對不同之處進行討論研究，最大限度避免工程量的錯算和項目的漏項問題。該模式的關鍵是真正做到“背靠背”。造價工程師不能單純的只看設計文件，也需要多跑工程現場，避免出現重大的工程量偏差。同時，由于造價工程師的原因出現工程量巨大偏差的問題，政府應該建立明確的獎懲的制度，起到對造價行業從業人員考核、警示的作用。

3.4 嚴格招投標文件編制和合同簽訂管理制度

以蕪湖市為例，政府投資項目招標必須采用政府招標模板，招標模板對招標文件、施工合同的工程造價、工期及工程質量等關鍵點都有明確的規定。建設單位委托招標代理機構編制招標文件時，若根據自身項目特點需要對招標模板的條款進行改變，必須進行充分的論證。此種模式的優點在于有效控制招標文件與后期施工合的實質性背離這一問題。同時，政府投資建設項目的責任單位需要制訂招標投標、合同簽訂的管理制度，并定期培訓相關工作人員，解讀日常工作中已經發生的失誤案例，避免此類情況再發生[3]。

3.5 充分考慮施工過程中容易發生的問題

我國工程建設經驗豐富，有大量施工案例可供工程參與人員學習。項目建設單位要成立項目組，責任到人，結合同類工程案例及本項目的具體情況充分考慮施工中容易發生的不可測問題。比如老城區的地質問題，一方面可以多走訪老城區以前的建設者或者住在老城區的老人，多了解老城區的地質情況；另一方面，對老城區的地勘可以采取加密勘探點的方法，盡量讓地勘更靠近實際情況。只有采取有力措施，把不可測的問題盡量在設計階段給出解決方案，才能有效控制工程造價。

工程項目周邊環境的變化，有時是不以人的意志為轉移的。這就要求建設單位、設計單位在項目設計階段做好充分的調研工作。對項目周邊城市的規劃、周邊建筑是否需要防護、周邊桿管線位置是否需要遷移等工作進行充分的調查，并針對掌握的情況合理編制好設計方案。項目前期考慮的越充分，實施階段的變更就會越少，進而引起造價變化的可能性就會越少。

4 結語

政府投資建設項目的資金用的是全體人民的納稅錢，合理管控工程造價是一項全心全意為人民服務的工作，一定要做好做細。工程造價的管理存在方方面面不確定的因素，作為工程建設從業者只能不斷發現問題，不斷提出解決辦法和策略。隨著國家科學技術的發展，與工程建設相關的計算機軟件也在不斷更新，相信工程造價管控將更加合理化。