淺談中山市水利工程項(xiàng)目管理——代建制

李春榮

（中山市水務(wù)工程建設(shè)管理中心，廣東中山 528400）

0 引言

中山市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，北邊連廣州，毗鄰于港澳，是具有濃厚的水鄉(xiāng)文化村莊之一，天然及人工河涌橫縱交錯(cuò)，構(gòu)成了中山市各路水系圖，也橫跨各個(gè)村居，是一個(gè)水路四通八達(dá)城市。中山市地勢(shì)為中高四周低，雨水常年充沛，因此洪澇災(zāi)害較為頻繁，中山市市委市政府一直十分重視水利工程建設(shè)，水利事業(yè)也因而得以快速發(fā)展，在經(jīng)過(guò)兩輪水利工程建設(shè)高潮，現(xiàn)已初步形成完善的防洪、排澇及供水體系，也積累了較為豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)），各地陸續(xù)開(kāi)展代建制試點(diǎn)工作，并取得較為成功的經(jīng)驗(yàn)，廣東省各政府部門(mén)根據(jù)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，也制定相應(yīng)的指導(dǎo)性文件。

1 定義

代建制是通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的制度。代建人接受業(yè)主（政府、項(xiàng)目法人、使用單位）的委托，并收取相應(yīng)的報(bào)酬。代建人接受委托后，是以自己的名義而不是以業(yè)主的名義從事工程項(xiàng)目管理服務(wù)，在此過(guò)程中產(chǎn)生的利益和發(fā)生的風(fēng)向均由自己承擔(dān)而不是業(yè)主承擔(dān)。

2 中山市水利工程項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

現(xiàn)今，中山市水利工程建設(shè)主要以“水行政主管部門(mén)統(tǒng)籌，各使用單位作為項(xiàng)目法人建設(shè)實(shí)施”的傳統(tǒng)模式。為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力，中山水利在建設(shè)實(shí)施模式上大膽創(chuàng)新，借鑒國(guó)內(nèi)外成功的優(yōu)秀建設(shè)實(shí)施建議，先后提出EPC+O及代建制建設(shè)實(shí)施模式。本文結(jié)合筆者參與北部片區(qū)取水口遷移工程建設(shè)過(guò)程中所感所悟，淺談當(dāng)下中山水利工程代建制。

2.1 代建制模式

代建一般分為全過(guò)程代建和施工代建兩種模式。全過(guò)程代建模式是指建設(shè)工程項(xiàng)目從工可階段開(kāi)始，由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目可研、勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收、結(jié)（決）算并交付使用，直至工程保修期結(jié)束，即代建單位在項(xiàng)目工可階段至竣工驗(yàn)收移并交給使用單位期間代履行項(xiàng)目法人職權(quán)及義務(wù)；施工代建模式是項(xiàng)目法人完成立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖審查等前期工作后，確定代建的單位，直接授權(quán)委托代建單位在施工階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理，并代履行項(xiàng)目法人現(xiàn)場(chǎng)管理職責(zé)。

根據(jù)2016年《中山市人民政府關(guān)于印發(fā)中山市政府投資項(xiàng)目代建制管理規(guī)定的通知》（中府〔2016〕13號(hào)）文件精神，中山市原則上采用全過(guò)程代建模式，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資，質(zhì)量和工期，提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益。

北部片區(qū)取水口遷移工程是中山市全市“供水一盤(pán)棋”的重點(diǎn)民生配套工程，項(xiàng)目投資建設(shè)備受社會(huì)關(guān)注，建設(shè)投資、質(zhì)量及工期都是政府為民辦實(shí)事辦好事的表現(xiàn)，是政府對(duì)群眾“喝好水”的決心和信息。因此中山市水務(wù)局大膽創(chuàng)新，在水利工程建設(shè)中首次引入代建制，利用企業(yè)自有優(yōu)勢(shì)、專業(yè)化隊(duì)伍、強(qiáng)大的項(xiàng)目管理架構(gòu)，為水利事業(yè)開(kāi)創(chuàng)新天地，為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展再添新動(dòng)力。

2.2 代建制優(yōu)勢(shì)

中山市水務(wù)工程建設(shè)管理中心（以下簡(jiǎn)稱“建管中心”）是機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物，是中山市水務(wù)局2019年新設(shè)立的事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)除中心組團(tuán)外的市未達(dá)標(biāo)水體綜合整治流域治理工程，及中心城區(qū)防治內(nèi)澇工程等的組織實(shí)施和建設(shè)管理，其下設(shè)綜合股、技術(shù)管理股、招標(biāo)采購(gòu)股、建設(shè)管理股四個(gè)股室，編制23名。作為北部片區(qū)取水口遷移工程兩項(xiàng)目的項(xiàng)目法人的建管中心，在未達(dá)標(biāo)水體綜合整治工作全面推開(kāi)的形勢(shì)下，僅有23名編制凸顯工程建設(shè)管理人員嚴(yán)重不足。

北部片區(qū)取水口遷移工程是中山市水務(wù)局首宗供水工程，也是建管中心首宗涉及水利、市政兩行業(yè)的工程，市政類專業(yè)技術(shù)人員缺乏、相關(guān)工程技術(shù)、工程建設(shè)管理專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重匱乏。假設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目法人目前的狀況下，采用傳統(tǒng)模式實(shí)施建設(shè)，一定程度上影響北部片區(qū)取水口遷移工程建設(shè)，甚至影響公益項(xiàng)目的政府形象。

代建制利用企業(yè)龐大的專業(yè)人才隊(duì)伍，發(fā)揮其專業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理力量，為項(xiàng)目提供專業(yè)化服務(wù)，從根本上解決項(xiàng)目管理人員隊(duì)伍及管理水平問(wèn)題，并提高項(xiàng)目實(shí)際投資效益，即代建單位以企業(yè)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“三控+三管+一協(xié)調(diào)”，在加快政府投資項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，提升代建項(xiàng)目的管理水平和投資效益。

2.3 代建制存在的問(wèn)題分析

北部?jī)扇∷谶w移工程項(xiàng)目代建過(guò)程中雖然建立了較為有效的管理模式，但是在具體的工程前期及施工階段依然存在問(wèn)題，影響工程的順利進(jìn)行。

2.3.1 代建單位的法律地位不夠明確

目前，雖有制定代建制管理指引辦法，但都沒(méi)有明確代建單位在代建過(guò)程中的法律地位，導(dǎo)致代建單位較難得到相關(guān)主管部門(mén)、各級(jí)地方政府的認(rèn)可，在開(kāi)展項(xiàng)目過(guò)程中困難重重，也較為被動(dòng)。

2.3.2 代建單位實(shí)力較為有限

中山市的代建單位市場(chǎng)體系目前還未建立，代建項(xiàng)目均由政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行代建或政府指定國(guó)有企業(yè)進(jìn)行代建。北部片區(qū)取水口遷移工程項(xiàng)目是采用政府制定國(guó)有企業(yè)為代建單位，但中山市國(guó)有企業(yè)水利工程全過(guò)程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏相關(guān)的人才和技術(shù)，相關(guān)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)有待提升。因此代建單位在北部?jī)扇∷谶w移項(xiàng)目的標(biāo)段一前期及施工準(zhǔn)備階段需較長(zhǎng)時(shí)間熟悉及學(xué)習(xí)。

2.3.3 代建制各方職責(zé)不明確

代建制是水利工程建設(shè)的首次引用，相對(duì)應(yīng)的責(zé)任單位暫未明確。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)申報(bào)單位及被行政監(jiān)督處罰單位為建設(shè)單位（項(xiàng)目法人），而因代建單位在代建過(guò)程中的法律地位不確定、職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致發(fā)改、財(cái)政、水務(wù)等行政主管部門(mén)無(wú)法確定申報(bào)主體及行政處罰對(duì)象，只能采用傳統(tǒng)模式的審批和行政行為模式，即項(xiàng)目法人為申報(bào)主體，而以上操作模式將導(dǎo)致代建方與業(yè)主職責(zé)不清，建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題和困難事，容易產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，這一定程度上不利于代建制的發(fā)展，更不利于項(xiàng)目投資建設(shè)，違背了采用代建制的初衷。

代建制作為一項(xiàng)新事物，在國(guó)家、部門(mén)相關(guān)政策允許下，發(fā)改委、財(cái)政、土地、水務(wù)等行政主管部門(mén)應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，適當(dāng)更新相應(yīng)的審批程序，為提高代建項(xiàng)目的投資效益提供保障。

2.3.4 代建制模式尚未統(tǒng)一

目前，國(guó)內(nèi)有多重代建制模式，如“指定專業(yè)公司代建模式”的上海模式、“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)代建模式”的北京廈門(mén)模式、“政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式”的深圳模式，及全國(guó)仍未形成統(tǒng)一的代建制模式，均以各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)再相應(yīng)地推廣；代建制政策文件也未制定，各地均以試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)制定了一些指導(dǎo)性文件，暫并出臺(tái)一份整合全國(guó)各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的文件，未制定全國(guó)統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件或政策，也就是各地的代建制各有差異，各地代建制跨區(qū)域?qū)⒉贿m應(yīng)，這對(duì)具有專業(yè)隊(duì)伍的企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)累計(jì)優(yōu)勢(shì)，這不利于全國(guó)代建制市場(chǎng)的建立。

而中山市北部片區(qū)兩取水口遷移項(xiàng)目也因此未能找到相關(guān)的代建經(jīng)驗(yàn)參考學(xué)習(xí)，只能憑借“敢于人先”的廣東精神及中山精神，在水利工程中探索代建制項(xiàng)目管理，“摸著石頭過(guò)河”的改革探索方式始終存在一些弊端，如探索摸索實(shí)踐過(guò)程長(zhǎng)，遇到傳統(tǒng)模式與新模式相沖突時(shí)，解決辦法及消耗時(shí)間均無(wú)可估計(jì)，這會(huì)會(huì)削弱啟用代建制的初衷，即削弱代建制的提高工程建設(shè)管理效率的優(yōu)勢(shì)，也一定程度上阻礙代建制項(xiàng)目管理與追趕國(guó)際項(xiàng)目管理水平的進(jìn)度。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展深入，中山市水利事業(yè)面臨前所未有的局面、新機(jī)，工作模式、管理體制等創(chuàng)新發(fā)展的需求也越來(lái)越高，代建制作為水利事業(yè)的新事物、新舉措，為中山水利事業(yè)在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的新機(jī)里發(fā)展提供強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，為非經(jīng)營(yíng)性政府投資水利公益項(xiàng)目建設(shè)管理水利與國(guó)際同步奠定基礎(chǔ)。但當(dāng)前來(lái)看，代建制模式雖然有新事物的優(yōu)點(diǎn)，但仍存在很多問(wèn)題和難點(diǎn)，這就需政府各部門(mén)因勢(shì)而變地進(jìn)行行政審批、行政業(yè)務(wù)等改革，更新相應(yīng)的政策，制定符合代建制現(xiàn)實(shí)需求的規(guī)章制度。同時(shí)，建立相應(yīng)的規(guī)章制度，明確代建方、業(yè)主的職責(zé)，完善規(guī)范合同管理，聯(lián)動(dòng)監(jiān)理、全過(guò)程造價(jià)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督和審計(jì)，力爭(zhēng)讓代建工程在陽(yáng)光下行走，為工程項(xiàng)目管理提供助力，讓其成為實(shí)實(shí)在在的公益民生項(xiàng)目，為政府鞏固為民辦實(shí)事的陽(yáng)光形象。