芻議新《水土保持法》的進(jìn)一步完善

蔣靜

（貴州省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，貴州 貴陽 550002）

0 前言

現(xiàn)行《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱新《水土保持法》）為我國生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，水土資源的進(jìn)一步保護(hù)以及水土流失的預(yù)防和治理提供更加堅(jiān)實(shí)的法制保障。具體到執(zhí)法實(shí)踐中，從法律效果、社會(huì)效果及經(jīng)濟(jì)效果等方面觀察，新《水土保持法》仍然需要進(jìn)一步完善。

1 新《水土保持法》主要內(nèi)容

新《水土保持法》在充分總結(jié)以往水土保持工作經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，立法內(nèi)容更加合理和完善，對(duì)水保持工作提供強(qiáng)有力的法治保障。

1.1 總則

1.1.1 完善立法目的

新《水土保持法》第一條雖然已對(duì)水土保持立法目的進(jìn)行了明確，但是仍然需要進(jìn)一步完善。《中華人民共和國憲法》作為國家的根本法，在其序言中對(duì)“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明”的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了明確，而水土資源的保護(hù)和合理利用應(yīng)當(dāng)是“生態(tài)文明建設(shè)”的重要組成部分，內(nèi)涵比“改善生態(tài)環(huán)境”更豐富，也更加科學(xué)，故建議將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”作為立法目的予以明確，寫入具體法律條文，與時(shí)俱進(jìn)，從而更好地指導(dǎo)《水土保持法》及水土保持工作的實(shí)施。

1.1.2 進(jìn)一步明確主管部門工作職責(zé)

新《水土保持法》第五條四款規(guī)定了縣級(jí)林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門的水土保持工作職責(zé)。這樣看似對(duì)多個(gè)職能部門都賦予了一定的監(jiān)管職權(quán)和法律義務(wù)，實(shí)則由于各監(jiān)管部門存在不同程度上的工作交叉，甚至管理上有重疊，當(dāng)具體水土保持工作涉及多個(gè)部門時(shí)，便會(huì)因職權(quán)劃分不清晰而導(dǎo)致在各部門之間的發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象，從而不利于水土保持工作的實(shí)際開展。建議通過法律的修訂或者下位法（行政法規(guī)）的立法來具體進(jìn)行明確，避免權(quán)責(zé)劃分不清晰給行政執(zhí)法帶來困難。

1.1.3 明確舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

新《水土保持法》第八條對(duì)“任何單位和個(gè)人”在水土保持工作中的義務(wù)和權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，其中權(quán)利部分即均有權(quán)對(duì)水土保持違法行為進(jìn)行舉報(bào)，但并沒有進(jìn)一步明確對(duì)該權(quán)利的行使是否給以獎(jiǎng)勵(lì)。在第九條中也只明確了表彰和獎(jiǎng)勵(lì)在水土保持工作中做出顯著成績的單位和個(gè)人，這樣的區(qū)別規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際的水土保持治理工作中激勵(lì)效果并不明顯，并沒有很好地起到監(jiān)督和引導(dǎo)作用。建議將舉報(bào)屬實(shí)的情形是否屬于做出顯著成績范疇進(jìn)行明確，或者借鑒其他部門法的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)直接進(jìn)行明確，如《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條就明確規(guī)定了對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，從而使社會(huì)監(jiān)督更加有效。

1.2 規(guī)劃

新《水土保持法》第二章主要明確了編制水土保持規(guī)劃工作中包括基礎(chǔ)和原則等四個(gè)方面的重要內(nèi)容。但對(duì)于“征求專家和公眾的意見”的規(guī)定偏于形式，沒有明確應(yīng)當(dāng)怎樣征求，因此建議就該部分法律規(guī)定作進(jìn)一步調(diào)整和完善。首先，從法條的內(nèi)容來看，該部分作為第十四條的內(nèi)容更科學(xué)。其次，可將該部分進(jìn)行概括后作為水土保持規(guī)劃編制的基本原則，調(diào)整到第十條之中。再次，可將該部分內(nèi)容從第十三條分離出來，單獨(dú)作為一條進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“公眾參與”的重要性以及水土保持工作人人有責(zé)的全民意識(shí)，體現(xiàn)人人參與的對(duì)水土保持的重要作用。

1.3 預(yù)防

新《水土保持法》的修訂實(shí)施較之前更進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的水土保持工作方針。單從法律條文的數(shù)量上來看，第三章共14條，在總共60條的法律條文中占比最多，足以見得預(yù)防對(duì)于水土保持而言的重要性，這也是我國在總結(jié)以往水土保持工作經(jīng)驗(yàn)以及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合水土保持工作的發(fā)展要求所做出的科學(xué)判斷和調(diào)整。正因如此，為了充分發(fā)揮預(yù)防在水土保持工作中的積極作用，更需要進(jìn)一步明確相關(guān)法律條文的具體含義，增強(qiáng)其針對(duì)性和可操作性。如第二十四條中規(guī)定的“無法避免”，法律概念不清，實(shí)踐中可能因難以準(zhǔn)確理解而導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行受到影響?！皯?yīng)當(dāng)避讓”本是水保持立法應(yīng)有之原則，

一旦簡單規(guī)定“無法避讓”，實(shí)質(zhì)上即為可變通，因?yàn)橛烧l來認(rèn)定是“能夠避免”還是“無法避免”并未明確，這樣必將大大削弱法律的約束力。建議細(xì)化法律條文的內(nèi)容，對(duì)承擔(dān)法律責(zé)任的主體作進(jìn)一步明確，由具備認(rèn)定條件的機(jī)構(gòu)（如規(guī)劃編制部門）來認(rèn)定“無法避讓”的具體標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定流程，避免留下法律空白和制度空白。

1.4 治理

本章加強(qiáng)了國家重點(diǎn)治理工程的建設(shè)管理，明確了水土保持補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。但是，本章部分法律條文中的具體規(guī)定尚不夠明確，如第三十一條中“加強(qiáng)”“多渠道籌集資金”的表述，導(dǎo)致法律責(zé)任主體不清晰，實(shí)踐當(dāng)中難以真正有效執(zhí)行。而且這樣的法律規(guī)定更傾向于一種倡導(dǎo)性條款，缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制力和約束力。如第三十二條中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理”“應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，但對(duì)責(zé)任主體沒有予以明確，是根據(jù)第五條規(guī)定由有關(guān)部門負(fù)責(zé)還是誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)，在實(shí)際執(zhí)法過程中難免產(chǎn)生分歧。即便能通過行政解釋、司法審判等方式得出相對(duì)性認(rèn)定，但案例的法律效力不具備普遍指導(dǎo)性，難免發(fā)生同案不同判的現(xiàn)象。而且也將會(huì)增加國家行政、司法成本，更不利于地方政府及時(shí)高效履行工作職責(zé)，有悖于行政效率原則。

1.5 監(jiān)測和監(jiān)督

1.5.1 進(jìn)一步完善監(jiān)督檢查職權(quán)

為了更好地實(shí)施新《水土保持法》，法律授予水土保持工作主管部門相應(yīng)的監(jiān)督檢查職權(quán)，為具體行政執(zhí)法提供強(qiáng)有力的法律保障，但該部分規(guī)定仍然存在不足。在水土保持執(zhí)法過程中，基于水土保持工作的特殊性，若僅賦予對(duì)實(shí)施違法行為的工具、設(shè)備等采取查封、扣押強(qiáng)制措施的職權(quán)，恐難以滿足及時(shí)制止違法行為的現(xiàn)實(shí)需要，因此建議增加一項(xiàng)行政強(qiáng)措施職權(quán)，即對(duì)違法場所進(jìn)行查封的法律授權(quán)規(guī)定。

1.5.2 明確法律監(jiān)督權(quán)

水乃生命之源，水土資源則是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。水土保持得到有效保障則會(huì)促進(jìn)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，反之則會(huì)導(dǎo)致人與自然的和諧共存發(fā)展無法實(shí)現(xiàn)，因此水土資源的安全至關(guān)重要。有必要將人民檢察院有權(quán)對(duì)水土保持工作進(jìn)行法律監(jiān)督作為一項(xiàng)制度規(guī)定寫入法律，賦予法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)水土保持工作有提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權(quán)，進(jìn)而確保水土保持相關(guān)法律法規(guī)得以更好地執(zhí)行。

1.6 法律責(zé)任

《中華人民共和國行政處罰法》第五條確立了“過罰相當(dāng)”的基本原則，這一原則不僅需要在執(zhí)法過程中充分貫徹，更需要在立法之時(shí)予以遵循和體現(xiàn)，否則將難以起到維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的目的。前文已就闡明水土保持工作的重要性，因此破壞水土資源、造成水土流失的行為即應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的行政處罰，而新《水土保持法》在法律責(zé)任的規(guī)定上尚需進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

1.6.1 “可以”處罰情形的完善

新《水土保持法》第四十九條中規(guī)定的行政處罰在整個(gè)法律責(zé)任設(shè)計(jì)中已然較輕，如果規(guī)定“可以”選擇罰或者不罰，將難以起到法律的懲戒作用和引導(dǎo)作用，且應(yīng)當(dāng)按照采取退耕、恢復(fù)植被等補(bǔ)救措施的實(shí)際效果，分別施以不同程度行政處罰，增加違法成本，遏制水土保持違法行為的發(fā)生。

新《水土保持法》第五十一條中法律責(zé)任的加處不應(yīng)當(dāng)以是否獲取違法所得作為前提，任何人不因違法而獲利本就是基本原則，故應(yīng)當(dāng)僅以違法行為的發(fā)生作為處罰條件，且違法所得本身沒有明確的定義和認(rèn)定方法，必然導(dǎo)致難以實(shí)際執(zhí)行，或者將違法所得作為具體裁量的情節(jié)予以考慮。

新《水土保持法》第五十七條中規(guī)定的違法行為，要求行政主管部門應(yīng)當(dāng)先行責(zé)令當(dāng)事人限期繳納，而不能就此違法行為直接施與行政處罰。而在逾期仍不改正的情形之下，充分說明違法行為人主觀上嚴(yán)重缺乏守法的自覺性，如果仍然規(guī)定為“可以”處一定數(shù)額的罰款，必將影響水土保持補(bǔ)償這一法律責(zé)任的貫徹落實(shí)，而且改正違法行為本就是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的法律責(zé)任。

1.6.2 完善對(duì)無水土保持方案開工建設(shè)的處罰

新《水土保持法》第五十三條對(duì)于未編制水土保持方案或者方案未經(jīng)批準(zhǔn)即開工建設(shè)的嚴(yán)重違法行為，規(guī)定主管部門須先責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，同時(shí)要求在一定期限內(nèi)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，只有在當(dāng)事人逾期不辦的情況下方能給以行政處罰。首先，這種“讓一步”的規(guī)定缺乏嚴(yán)肅性和合理性，必將大大削弱本法第二十六條規(guī)定的法律約束力，也會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)過程中“補(bǔ)票”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。其次，不符合過罰相當(dāng)?shù)男姓幜P原則，如第五十五條中主管部門可以直接處罰的違法行為，其社會(huì)危害性和對(duì)水土資源的破壞性明顯輕于無水保方案先行開工建設(shè)的情形。

2 結(jié)語

法律應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但客觀世界的不斷變化和發(fā)展，也必然導(dǎo)致法律當(dāng)中的部分內(nèi)容存在一定的滯后性，因此需要在不斷實(shí)踐和總結(jié)的基礎(chǔ)上及時(shí)研究、反饋、完善，確保法律的生命力和有效性，從而更好地實(shí)現(xiàn)法律的社會(huì)治理效果，這也是立法工作的基本要求。同時(shí)基于實(shí)際工作中存在多頭執(zhí)法帶來的困難，建議對(duì)現(xiàn)有的水土保持行政執(zhí)法資源和行政職權(quán)進(jìn)行必要整合，完善水土保持行政執(zhí)法機(jī)制和行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升水土保持行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性，確保水土保持法律法規(guī)得到更好的貫徹執(zhí)行，更好地實(shí)現(xiàn)水保持立法目的，更加有力地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。