國土空間規劃背景下縣域村莊布局研究

葛辰濤

（安徽省城鄉規劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

1 研究背景與意義

1.1 新時代對村莊工作的新要求

隨著國家鄉村振興局的成立，鄉村振興再次成為熱門話題。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確要求優化鄉村發展布局，分類推進鄉村發展。2020年底的中央農村工作會議，也明確提出要實施鄉村建設行動，合理確定村莊布局分類。2021年1月，中共中央國務院《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》要求，大力實施鄉村建設行動，加快推進村莊規劃工作。村莊布局優化成為推進鄉村振興的重要工作之一。

1.2 國土空間規劃對村莊布局工作的新要求

近年來相繼出臺一系列國土空間規劃政策文件和編制要求，對村莊規劃布局工作，從編制工作時間要求、工作準備、編制內容、成果要求等方面提出一系列要求。

本文以繁昌縣為例，結合鄉村發展要求，以及國土空間規劃相關要求，研究縣域村莊布局。

2 村莊布局現狀

2.1 村莊基本概況

繁昌縣下轄6鎮，1個社會服務中心，26個居委會和70個村委會，共990個自然村。全縣戶籍總人口為280008人，其中農村戶籍人口179071人，農村住戶約56773戶。

2.2 村莊布局特征

2.2.1村莊分布密度

2016年底，繁昌縣自然村村均人口約180人，人口密度為298人/km2，自然村分布密度約為1.65個/km2。

2.2.2村莊集聚形態

（1）沿河流分布。居民點分散、間距大、單個規模小；孫村鎮、平鋪鎮東部的絕大部分村莊位于圩區，房屋密集。

（2）沿交通線路分布。沿現狀S334、S457以及重要的縣鄉道兩側，規模較大，形成明顯村莊連片發展區域。

（3）沿城鎮周邊分布。縣城、孫村鎮周邊的居民點集聚態勢明顯。

2.3 國土空間規劃背景下村莊布局的空間分析

（1）與城鎮開發邊界的矛盾。銜接繁昌縣城鎮開發邊界范圍，梳理出位于開發邊界范圍內的村莊35個，建議搬遷，向臨近村莊或者城區、鎮區集中。

（2）與生態保護紅線范圍的矛盾。基于《安徽省生態紅線》劃定的生態紅線范圍，梳理出與其相矛盾的村莊4個。

（3）與重要基礎設施廊道的矛盾。對于重大基礎設施影響區范圍內涉及的村莊，建設中僅提升村莊環境，村莊不再新建和擴建。

（4）與土地利用規劃的矛盾。銜接土地利用規劃，重點與規劃中不屬于鄉村建設用地范圍進行核對，梳理出不屬于鄉村建設用地區域內的村莊。

（5）與文物保護的矛盾。銜接土地利用規劃中的文物分布區域，梳理出與村莊點存在的矛盾，數量約11個。近期予以保留，遠期進行撤并。

（6）小語。全縣990個自然村中35個村莊位于城鎮開發邊界內，4個位于生態紅線內，原則上不再保留。其他與土地利用規劃、重要基礎設施規劃有矛盾的村莊，村莊維持現狀規模，不再進行新的建設。

2.4 村莊布局的問題與趨勢

（1）村莊用地集聚不足，需集中集約利用。農村居民點空間分布呈數量多、規模小、大分散小集聚特征，集聚度整體偏低，用地集約化利用程度不足。

（2）村莊發展條件有差異，需實施分類引導。鄉村地區村莊村數量多、分布廣、規模大，受城市影響程度不同，各個村莊面臨的發展機遇不同，發展條件差異性較大。

（3）村莊用地減量不足，需完善搬遷政策。近年來農村居民點數量不斷減少，用地規模略有縮小，但與城鎮用地增速仍不匹配。主要是由于集體土地流轉不暢、后續資金持續投入不足、政策扶持力度有限等原因。

3 研究思路

3.1 政策要求

《安徽省村莊規劃編制工作指南（試行）》明確要求進行村莊分類工作，以行政村為單位，將村莊劃分為特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類、集聚提升類、其他類等類型，并明確每一個自然村的分類屬性。《安徽省村莊規劃三年行動計劃（2021—2023年）》要求優化城鎮開發邊界范圍外的村莊分類和布局，將村莊分類細化到自然村，重點明確保留類、搬遷撤并類自然村及新建居民點數量和布局。

3.2 總體思路

（1）保持相關規劃連續性，銜接已經編制的村莊布點規劃、鄉鎮總體規劃中的村莊布局。

（2）對于城鎮總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內、高標準良田、生態紅線、重大基礎設施管控區等范圍內原則上控制村莊發展。

（3）生態優良地區，包括沿風景區及其他重要生態資源周邊等，預留發展鄉村休閑旅游的空間，適度保留特色村莊。

3.3 布局優化要點

（1）村莊優化范圍覆蓋全域村莊用地。涵蓋繁昌縣全域自然村，按照村莊發展制約因素與村莊發展潛力分析，統籌規劃鄉村生產、生活、生態空間。

（2）推進“減量化”提高村莊建設用地使用效率。通過村莊布局優化，有效“去空心化”并利用村莊零星分散的存量建設用地，逐步提高鄉村建設用地使用效率。

（3）“剛彈結合”保證布局優化的有序實施。采取剛性管制與彈性控制相結合，緩慢漸進式優化模式，從時間維度、推進程度上均保證布局優化的可持續性。

4 村莊布局優化方案

4.1 行政村分類與引導

（1）特色保護類村莊標準。①有歷史文化名村、傳統村落；②歷史建筑遺產、文物古跡、鄉土建筑和傳統文化比較集中；③有AAA級以上旅游景點；④重點打造旅游景區或周邊特色資源豐富；⑤豐富特色保護資源。

（2）城郊融合類村莊標準。①城鎮近郊區受城鎮輻射帶動，承接外溢功能；②城鎮開發邊界范圍外，城鄉分類代碼為112、122、123的行政村。

（3）搬遷撤并類村莊標準。①生態保護紅線內，自然保護地核心保護區、采煤塌陷區、行蓄洪區等地區；②戶籍人口流失率50%以上；③重大項目建設影響。

（4）集聚提升類村莊。①區位條件好、人口集中、服務設施齊全；②產業突出，資源優越；③對周邊起輻射作用，有發展潛力。

（5）行政村分類結論。繁昌縣共6個鄉鎮和1個辦事處，70個行政村，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷拆并類四類進行劃分，其中：集聚提升類30個，城郊融合類27個，特色保護類6個，搬遷拆并類7個。

（6）村莊分類建設引導。依據對居民點體系的分類引導，結合國家鄉村振興戰略規劃要求，規劃將鄉村居民點劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等幾個大類，分類提出建設引導。

（1）特色保護類。根據村莊遠期規劃等級制定不同政策。中心村可分配一定新增建設用地；自然村原則上不新增用地，如用于特色資源保護或利用可新增適量用地。

（2）城郊融合類。現狀建成區邊界即是規劃村莊空間增長邊界，該類村莊應于邊界內部開展村莊改造、農房改擴建及配套設施建設工作，不得于邊界外安排任何新建農房項目。

（3）搬遷撤并類不再新增建設用地外，還須嚴格管控現狀建成區，不得進行改擴建，農房新建和原拆建均停止審批。

（4）集聚提升類。分配一定規模的新增建設用地（新增集聚點），作為該村所在行政村及相鄰行政村新增農房建設和配套設施建設的平臺。

4.2 自然村莊（居民點）分類

（1）撤并類村莊。①城鎮開發邊界范圍內的村莊，未來分時序引導融入城鎮；②處于災害易發區、生態紅線、生態保護區、高壓走廊控制區內村莊；③主要道路和重要河道兩側一定范圍內的村莊；④人口數量少于100人、建設規模較小。

確定撤并類自然村287個。

（2）積聚提升類村莊。①已確定為省、市級中心村的村莊；②具有省級以上歷史文化資源的村莊；③風景旅游資源或本地特色特別突出的村莊。

確定積聚提升類自然村30個。

（3）其他類村莊。結合國土空間規劃中城鎮開發邊界劃定等內容，其他村莊確定為城郊融合類、整治提升類。確定整治提升類自然村619個，特色保護自然村19個，城郊融合類自然村35個。

（4）自然村分類結果。現狀990個自然村，分為撤并類村莊287個，保留類村莊673個，新建類0個。

5 結語

在當前國土空間規劃背景下，村莊布局優化工作是構建國土空間規劃體系的重要支撐性工作之一。本文結合繁昌縣村莊發展實際，依據鄉村發展趨勢，詳細分析影響村莊布局的各項要素，對行政村進行分類，以支撐國土空間規劃中村莊規劃工作開展；另一方面也對自然村進行分類。布局研究工作涵蓋宏觀全域和圍觀的具體圖斑，具有較強的指導性與實施性。