關于深化消防執法改革中“雙隨機、一公開”消防監管的幾點思考

王婭

（海南省消防救援總隊，海南 海口570100）

當前海南正處于海南自由貿易港建設和深化消防執法改革的關鍵時期，到2025年海南自貿港將初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系，實行清單管理。隨著海南自由貿易港建設和深化消防執法改革的不斷推進，新時期消防監督管理工作面臨新的形勢和挑戰，按照深化“放管服”改革決策部署，消防執法工作以“放管并重、寬進嚴管”為基本原則，做好簡化審批與強化監管有效銜接，落實“雙隨機、一公開”監管要求，加強和規范事中事后監管，守住消防安全底線。如何平衡“放得開”與“管得住”的關系，應當是目前全省消防監督管理工作急待研究的問題。

根據《關于深化消防執法改革的意見》要求，自2019年10月1日起，全國范圍內全面推行“雙隨機、一公開”消防監管工作。除查處舉報投訴、辦理轉辦交辦事項等特殊情形外，所有日常消防監督檢查和專項檢查均應采取“雙隨機、一公開”方式進行。雖然“雙隨機、一公開”執法改革已執行一段時期，但是從檢查的質效和火災發生的情況來看，監管模式還可以更加優化。

1 當前“雙隨機、一公開”消防監管工作中存在的主要問題

（1）單位庫數量與現實差距明顯。根據《消防法》規定，消防救援機構對機關、團體、企業、事業等單位履行消防安全職責情況進行監督檢查。消防救援機構監管的對象，應包括機關、團體、企業、事業等單位，從目前全省“雙隨機”系統檢查單位名錄庫的數量來看，單位庫的數量為129990家，僅占全省市場主體總數的11.72%。單位庫的單位以消防安全重點單位為主，缺乏機關、團體、事業等單位，缺乏小、偏、遠等派出所監管的單位，消防監管存在監管范圍不全的問題。

（2）檢查的數量呈下降區域。自從實施“雙隨機、一公開”方式以來，海南省消防監督檢查數據急劇下降，2019年全省共檢查單位66021家，發現火災隱患或違法行為65991處，下發行政處罰決定書807份。2020年全省共檢查單位15974家，同比下降了75.8%，發現火災隱患或違法行為10600處，同比下降83.9%，下發行政處罰決定書295份，同比下降63.4%。以上數據表明，各單位雙隨機檢查的質效，相比往年有較大幅度的下降，違背了加強事中事后監管的基本要求，長期下去，消防安全形勢將面臨嚴峻的挑戰。據調研了解，當前部分單位片面的理解“雙隨機、一公開”監管模式，錯誤的認為“雙隨機、一公開”模式是在保護消防監督人員，未抽中的單位發生火災事故，無法追究監督人員失職瀆職的責任，造成有些單位覺得雙隨機檢查單位的數量越少，就更不容易犯錯，對監督人員的保護力度就更大。以上觀念與《關于深化消防執法改革的意見》加強事中事后監管，守住消防安全底線的基本原則相違背。

（3）消防監督員的數量與日益增長的企業主體數量不相匹配。隨著自貿港的加速推進，企業主體數量將在未來一段時間，呈爆發式增長態勢。但是由于全省消防監督隊伍的人員編制有限，部分地區的消防監督員數量，已經遠遠不能滿足自貿港建設的需求。以江東新區為例，江東新區2020年一年新增加社會單位超過3000家，但負責該地區的監督員僅有1名人員，難以維護地區的消防安全形勢穩定。

（4）派出所第三級“雙隨機”執法未能有效開展。根據《海南省公安派出所消防監督管理規定》。公安派出所承擔著一部分社會單位的消防監督管理職責，但從目前系統的使用情況來看，基層公安派出所還未開始使用“雙隨機、一公開”。基層公安派出所的人員優勢無法得到體現，開展消防監督工作的積極性普遍存在下降的趨勢，部分派出所甚至出現公安派出所不再負責消防監督管理職責的極端思想，這是造成大部分小、偏、遠場所無法得到有效消防監督管理的直接原因。從目前發生火災數量較多的區域、發生亡人火災的區域來分析，大部分火災都是發生在城鄉接合部、城中村等區域，這些區域幾乎都是派出所監管的轄區范圍。雖然省、市級公安機關經常性印發工作文件，要求、督促各基層公安派出所履行消防監督職責，但從實際了解的情況來看，基層公安派出所履行消防監督管理職責都是被動式的、配合式的，有走形式、應付檢查的情形，加之公安派出所還負責治安、人口等大量社會維穩工作，根本無法抽出時間來專門開展消防監督檢查工作，如公安派出所在短時間內仍未能正常開展消防監督檢查工作，地區火災形勢將不容樂觀。

（5）監督檢查執法的質效不高。部分人員對一小部分管理較好、設備較新的單位進行重復檢查，對企業造成多次打擾，規避檢查責任。對所有監管的單位未能利用大數據手段、聯合懲戒手段來實現精準監管，未將有限的精力花在最需要檢查指導的單位上。部分監督人員檢查能力有限，有的檢查不出來問題，有的檢查出來問題不懂得如何指導單位進行整改，有的專門檢查一些簡單、重復的火災隱患進行湊數應對，有的只會檢查消防設施是否完整好用，不懂得督促企業落實消防安全主體責任，造成單位每次都依賴消防人員去檢查才能發現問題。部分單位仍然認為“雙隨機、一公開”監督檢查模式是提高單位消防安全管理能力、督促落實消防安全主體職責的唯一方式，片面追求監督檢查的效果，將自身處于和單位對立的角度，有官僚主義之嫌。

2 加強“雙隨機”監管的建議

（1）實現單位庫與大數據中心對接。將“雙隨機、一公開”系統后臺數據，與省大數據局進行技術對接，實時更新、共享企業主體、機關、團體、事業等單位全部信息，實現監督管理全覆蓋。利用市場監管部門的分類標簽管理模式，對所有單位進行使用性質、規模、區域等標簽管理，實現專項精準檢查。對所有單位的地址進行行政區域劃分，以園區、鄉鎮、街道為基層基礎單位，實施統計基層單位的數量和分類，最大限度實現精準監管治理，所有單位在指揮中心調度一張圖中進行單位地址顯示，為后續滅火救援、分析區域風險提供數據支持。

（2）將派出所消防監督檢查納入“雙隨機”執法范圍。以園區、鄉鎮、街道劃分基礎單位后，結合鄉鎮、街道派出所，設置“雙隨機、一公開”公安派出所監管單位庫，對不部署消防救援機構監管的單位，統一由派出所進行雙隨機監管，將具有執法資格的民警，納入雙隨機監督檢查人員庫，對轄區范圍內的單位實施監督檢查。打通檢查、移交查處系統環節，解決派出所檢查未能形成執法閉環的瓶頸問題，將派出所民警從執法瑕疵中解套，減少派出所執法風險，推動派出所執法規范化建設。

（3）提高監督管理質效，守住消防安全底線。對新入職消防監督人員進行崗位培訓，考過執法資格證書的人員，方可納入雙隨機檢查人員庫。修改《消防監督檢查記錄表》，實現單位職責清單監管，去掉大部分消防設施檢查內容，突出單位自主履行消防安全管理的檢查內容，督促企業落實主體職責。在監督檢查的同時，指導單位進行整改，能改正的爭取現場立即改正。建設行業單位示范單位，規范單位消防安全管理工作，為單位加強管理能力提供消防服務，提供消防考試、消防知識培訓、消防科普教育、消防站開放等宣傳教育方式，不定期利用微信發送消防安全風險提示，利用短信不定期督促企業法人落實消防安全主體職責，最大限度守住消防安全底線。

（4）研究建立企業信用風險分類監管機制。根據企業不同的狀態和風險程度，參照海南省市場監督管理局關于印發《企業信用風險分類監管暫行辦法》的通知內容，實施風險分類標簽化監管，主要劃分四種風險類別，由高至低分別為紅色、橙色、黃色、綠色狀態。通過風險分類監管，能直觀地了解各風險企業數量，分類別研判消防安全風險，實現風險隱患精準監管，將有限的精力用在排查容易發生火災的單位上。在實行風險分類監管的同時，應將相關企業狀態信息共享至其他政府職能部門，實行信用聯合懲戒。

（5）實施評估單位消防安全風險。建立單位消防安全風險模型算法，建設單位風險評估試點示范單位，向企業開放單位消防安全風險模型算法接口，對于主動將消防設施數據、水電氣數據、單位管理情況共享至支隊指揮平臺或者智慧消防建設內容的單位，提供消防安全風險評估，模型算法確認火災后指揮中心第一時間主要調派消防車進行滅火救援，解決單位因為報警晚耽誤消防車到場晚的時間問題。對于風險程度高的企業，提高“雙隨機、一公開”監督檢查的頻次，提高對單位履行消防安全職責的指導和督促次數，不斷壓實單位自主管理責任。位于風險程度較低的企業，減小“雙隨機”檢查抽中概率，連同企業行業部門，實行“雙隨機”共同檢查機制，減少多部門對企業的重復打擾。

（6）加大工作指導力度。加大對鄉鎮、街道的指導工作力度，經常性深入社區、鄉村，指導網格員提供消防安全監管水平。按照規定對公安派出所進行業務指導，聯合開展消防監督檢查，聯合查處消防違法行為，形成消防工作整治合力，打通消防監管的最后1km，不斷提高城鄉接合部、城中村等小、偏、遠單位的消防安全管理水平，持續減小城鄉接合部、城中村發生火災的概率。結合《海南省文明行為促進條例》、《海南省電動自行車管理條例》等一批地方性法規、規范性文件的出臺，加強對綜合執法隊伍的工作指導，發揮其人員數量優勢，共同檢查消除消防安全違法行為，為海南自貿港建設提供良好的消防安全環境。