對監理安全責任現狀與發展的思考

陳 俊，姜笑恒，彭驛珂（中咨工程管理咨詢有限公司， 北京 100048）

0 引 言

我國建設領域實行建設監理制度已超過 30 年，建設監理制度實施的開始階段帶有試點性質。隨著相關的法律法規特別是《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱“《建筑法》”）對建設監理制度及監理職責的明確，監理工作逐步走上了法制化、正規化的軌道。值得注意的是，《建筑法》雖然對監理在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面作了較明確的規定，但對監理在安全管理方面職責的規定總體上不清晰；2004 年實施的《建設工程安全生產管理條例》雖然規定了工程監理單位應當履行安全生產管理責任和遵守相應的罰則，但未清晰地規定監理的安全職責，且實操性較差。導致更多的地方規定對監理安全責任的擴大化，且有愈演愈烈的趨勢；造成了實踐中監理安全工作的諸多爭議，并對監理行業整體發展產生了較大的負面影響。當然，首先要明確兩個概念：監理的安全責任和安全監理的責任。從表面上看，兩者似乎大同小異，但仔細研究會發現，它們既反映了安全生產責任主體的不同，也反映了監理責任性質的不同[1]。筆者認為“監理安全責任”的提法更準確。

1 監理承擔安全事故責任的現狀

1.1 總體情況

監理單位在工程建設中往往處于弱勢地位。一方面，基于監理合同的委托關系，監理通常很難拒絕建設單位提出的要求；另一方面，即便在工程建設中實際可調配資源的情況下，監理也難以實質性影響施工單位的主要決策或行為。然而在現場安全工作中，監理并沒有因為弱勢而被減少安全責任，相反被賦予了與權、利嚴重不匹配的安全責任；現場一旦出現較大安全責任事故，在大多數情況下監理都會因“工作不到位”而承擔刑事責任。作為對監理判刑的主要依據，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）第 134 條和 137 條關于犯罪主體、認定前提等在實踐中存在不少爭議。同時，作為工程建設責任主體之一的建設單位（投資方）很少承擔刑事責任，作為責任主體之一的施工單位（生產方）有時候接受的處罰也輕于監理單位。由此可見，無論從法理的角度還是從實踐的角度，監理承擔安全職責都陷入了一種困境。

1.2 案例分析

筆者從中國裁判文書網選取近 10 年來涉及監理安全責任的 100 個案例進行分析。結果如下。

（1）監理被判刑的比例達 92%，定罪免罰的僅占8%，表明監理人員承擔刑事責任的比例較高。

（2）監理在審查體系、現場監管、監理履職、管理工作等方面不到位的占比達到 84%，表明監理被判刑更多地是出于“有責任推定”。

（3）監理被判刑的量刑依據主要是《刑法》第134 條（占 84%）、第 137 條（占 14%）和第 280 條（占 2%），表明案件中監理大多數是以“重大責任事故罪”“強令違章冒險作業罪”的罪名被判刑的。

（4）監理承擔刑事責任等同于甚至重于施工單位的，占全部樣本的 44%，表明監理單位承擔的刑事責任過重（相比于施工單位）。

（5）作為責任主體之一的建設單位，承擔刑事責任的僅占全部樣本的 10%，表明建設單位一般不作為重大責任事故的主體。

這些案例的分析結果，印證了上文提到的監理承擔安全責任的困境；但從另一個角度看，也為監理走出安全工作困境、有效落實安全責任提供了一些思路。

2 涉及監理安全責任的主要規定

2.1 主要規定

（1）法律。主要有《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱“《安全生產法》”）《建筑法》《中華人民共和國合同法》《刑法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國職業病防治法》等。

（2）國務院令。主要有《建設工程安全生產管理條例》（國務院第 393 號令）、《建設工程質量管理條例》（國務院第 279 號令）、《特種設備安全監察條例》（國務院第 373 號令）、《安全生產事故報告和調查處理條例》（國務院第 493 號令）、《民用爆炸物品安全管理條例》（國務院 466 號令）等。

（3）部令文件。主要有《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》（住建部令第 37 號）、《建筑起重機械安全監督管理規定》（建設部令第 166 號）、《實施工程建設強制性標準監督規定》（建設部令第 81 號）、《電力建設工程施工安全監督管理辦法》（發改委令第 28 號）、《公路水運工程安全生產監督管理辦法》（交通運輸部令 2017 年第 25 號）、《水利工程建設安全生產管理規定（2019 年修正）》（水利部令第 50 號）、《公安部關于修改〈建設工程消防監督管理規定〉的決定》（公安部119 號令）等。

（4）國家標準。主要有 GB/T 50319—2013《建設工程監理規范》。

2.2 簡要分析

（1）《建筑法》中沒有規定監理單位承擔安全責任。

（2）《安全生產法》中沒有明確規定監理單位承擔安全責任。

（3）在已統計的安全事故案例中，判處監理刑事責任的主要依據是《刑法》第 134 條和第 137 條。其中有 84%的判罰是依據第 134 條，但第 134 條“重大責任事故罪；強令違章冒險作業罪” 款對犯罪主體、犯罪行為的表述不夠清晰明確；相關司法解釋也未能明確監理人員是否屬于犯罪主體，在理論與實踐中爭議頗大。《刑法》第 137 條“工程重大安全事故罪”的認定前提是“監理單位違反國家規定，降低工程質量標準”。

（4）《建設工程質量管理條例》中關于監理單位承擔事故刑事責任的前提是工程質量問題。

（5）《建設工程安全生產管理條例》中關于監理安全責任的規定，在行業內引發了廣泛的爭議且持續至今。尤其是條例中涉及監理責任的條款定位不準、可操作性差，實際上對監理行業產生了較大的負面影響。

（6）在國家有關部委頒布的安全生產規章與地方政府有關安全生產法規中，涉及監理安全責任的內容主要包括項目監理機構應履行的安全生產職責和安全管理工作要求、總監理工程師應履行的安全責任、建設行政主管部門對監理單位違反安全生產規定所執行的行政處罰等，但存在監理安全責任規定擴大化的趨勢。

3 與工程各參建相關方安全責任的比較

建設工程的參與方包括五方責任主體及相關咨詢單位，實踐中監理單位總體上承擔了比其他咨詢方更多的安全責任，特別是刑事責任。

3.1 施工單位的安全責任

關于施工單位的安全責任，《建筑法》規定：“施工現場安全由建筑施工企業負責。”《建設工程安全生產管理條例》規定：“建設工程實行總承包的，由總承包單位對施工現場的安全生產負總責。”這在總體上落實了“誰生產誰負責”的原則。

3.2 建設單位的安全責任

通過對《建筑法》第 40 條、第 49 條及《建設工程安全生產管理條例》第 6～11 條關于建設單位安全責任條款的分析可知：建設單位的主要安全責任集中體現在提供真實資料、危大清單、必要資金及委托第三方監測的程序方面。換言之，施工過程中建設單位只要不干預施工安全生產，基本上就無需對具體施工行為的安全承擔責任。在被梳理的案例中，建設單位承擔事故刑事責任的比例并不高，也從實踐中證明了這一點。

3.3 設計單位安全責任

通過對《建筑法》第37條、《建設工程安全生產管理條例》第 13 條及《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》（住建部 37 號令）第 6 條等關于設計單位安全責任條款的分析可知，涉及設計單位安全責任的規定主要有：下位法的規定繼承了上位法的規定，基本上沒有擴大；主要集中在設計自身行為和成果文件等方面，體現了安全責任“誰生產誰負責”的原則；不涉及施工過程中的安全生產責任。

3.4 國際工程關于監理安全責任的基本情況

《FIDIC 合同條件》及 AIA（美國建筑師協會）、IEC（英國土木工程師學會）等主要國際工程組織的相關合同文件，基本規定承包商承擔工程項目施工的安全（HSE）責任，而沒有制定監理工程師（國外稱為咨詢工程師、工程師、建筑師、土木工程師等）干預承包商安全措施或承擔安全責任的條款。國際工程的慣例也表明：監理工程師主要是按照在建設單位與工程師的合同中規定的職責進行履職，只代表業主檢查驗收工程質量、督促施工進度，并且幫助業主控制投資；而建筑施工單位（承包商、承建商）承擔建筑施工現場的安全責任。當然，我國有自己獨特的國情和安全監管體制，筆者在這里僅作橫向比較，以說明我國的工程監理單位的安全責任情況與國際慣例不同。

4 行業陷入困境的原因

（1）存在下位法對上位法擴大的問題。從法理的角度，特別是根據“誰生產誰負責”的安全管理原則，以及監理合同的委托合同的特點，在對監理安全責任的規定上，下位法（《建設工程安全生產管理條例》以及各地對監理安全責任的規定）對上位法（《建筑法》）的規定存在一定程度的擴大化。

（2）某些安全事故判例的依據，不足以說明復雜的安全責任情況。規定監理承擔刑事責任的依據主要是《刑法》第 137 條，但從其對“工程重大安全事故罪”的規定上理解，監理所承擔的安全責任理應是與工程實體密切相關的安全責任，即監理行為降低了工程質量標準，而不是對施工方行為的后果負直接安全責任。由于《建設工程安全生產管理條例》對監理安全責任的規定較籠統，造成了一些監理人員承擔了因施工行為不當而引發的安全事故的刑事責任。從判例來看，存在監理安全責任基本上等同于甚至超過施工單位安全責任的情況。

（3）業界對監理承擔安全事故刑事責任的“有責任推定”存有較大意見。在關于監理安全責任的事故追責實踐中，監理較多地被認定為履職不充分、不到位，并通過“有責任推定”接受處罰，即只要沒有證據表明監理行為充分且得當，監理就應承擔責任[2]。甚至在有的案例中，即使監理已經履職到位了也依然被追究刑事責任。業界認為，這與監理所擁有的權利嚴重不符，極大地挫傷了監理人員的工作積極性，并制約了監理行業的良性發展，對落實好工程項目的安全管理并無益處。

（4）與其他工程咨詢單位相比，監理單位客觀上承擔了較重的安全責任。根據 GB/T 4754—2017《國民經濟行業分類》，工程監理與工程勘察、工程設計、造價咨詢、招標代理等一樣，都屬于專業技術服務業范疇，業務基本上圍繞工程項目而展開。但在現行法規中，并無造價咨詢、招標代理承擔安全職責的規定，也未被列為五方責任主體；而對勘察、設計安全責任的規定也主要集中在勘察、設計自身行為及成果文件上。只有監理除了承擔與工程實體相關的安全責任以外，還要承擔因施工單位的施工行為而引發的安全事故的安全責任。

（5）監理行業人均產值總體偏低，限制了其承擔安全責任的意愿。根據住建部發布的統計公報，2014—2018 年主要工程咨詢行業的人均產值情況：勘察設計為 103.8 萬元，招標代理為 49.7 萬元，造價咨詢為 27.8 萬元，監理約為 15.2 萬元。與其他工程咨詢行業相比，監理單位人均產值總體偏低且呈下降趨勢，再加上不斷上漲的人工成本等因素，監理人員的收入偏低很難確立起良好的從業地位。讓監理人員承擔較高風險的安全責任違背了“高收益高風險”的經濟學理念，也進一步削弱了監理人員承擔安全責任的基礎和意愿。

（6）監理行業的“收入低、責任重、招人難”的惡性循環逐步顯現。權責不對等，加之收入偏低，導致優秀監理從業人員的流失愈演愈烈。2014—2018 年住建部發布的統計公報顯示，中高級職稱監理人員的比例已經下降5.34%，但臨時聘用人員的比例卻上升 9.78%。這就很難保證工程項目監理工作的良好實施，致使“收入低、風險高、招人難、能力低、服務差、收入低、……”的惡性循環不斷延續，倒逼監理行業進一步改革建設監理制度，特別是與監理安全責任相關的工作制度。

5 建 議

（1）做好安全監管制度的頂層設計。安全監管是一個系統工程，需要政府、企業、社會等各方共同參與推進。重點要做好頂層設計，不能簡單地“頭疼醫頭、腳疼醫腳”。頂層設計應充分考慮就業、保險、醫療、信用等方面對具體行為的約束。監理安全責任作為其中的重要一環，應發揮符合其自身特點的定位作用。

（2）進一步明確監理行業的法律地位。在做好頂層設計的基礎上，可以逐步推行某種模式的安全監管法律體系。倘若推行以政府監管為主的安全監管模式，監理就完全不必承擔安全責任，但從目前的建筑業整體發展情況來看，推行這種模式幾乎沒有可能，也不符合國家進一步深化改革開放、簡政放權的總體發展方向。筆者認為，現有的“政府＋企業（監理）”的模式是比較現實的選項。通過多年的實踐，這種模式為建筑業的良好發展起到了重要作用，但也存在一些亟待解決的問題，需要得到進一步優化。這種模式應體現安全管理在建筑行業的特點，同時還要有別于質量監理。一方面，要在《建筑法》《安全生產法》等法律中進一步明確監理的法律地位，明確安全責任的內容及禁止性規定，并從司法層面對監理在重大責任事故上的定責與量刑作出規范與調整，以防擴大監理的刑事責任。另一方面，積極推動修訂《建設工程安全生產管理條例》等相關配套行政法規，使監理安全責任的內容更加科學合理。

（3）推進團體標準的制訂與使用。隨著標準化改革工作的逐步推進，行業團體標準將在提升行業科學化、規范化、標準化的過程中起到越來越重要的作用。行業參與者（從業人員、企業、協會、政府主管部門等）應統籌規劃，兼顧監理安全工作的敏感性和復雜性等特點，優先制訂監理安全工作的團體標準，指導監理依據標準規范化開展監理安全管理工作；幫助監理履職盡職，發揮其在施工安全管理方面的監管作用，從而降低安全生產事故發生的風險。

（4）進一步區分工程實體監理行為和施工行為監理行為。監理承擔安全責任，應區分是針對工程實體的監理行為還是施工行為的監理行為。對于施工單位的具體施工行為，監理不應進行干預；對于因施工行為不當而引發的事故，監理不應當承擔安全責任。對于工程實體，監理理應依法履職，做好自身監理工作；要對因降低質量標準而引發的各類安全事故，承擔相應的安全責任。

（5）增加必要的安全投入。一方面，主管部門應從制度、政策層面引導監理單位加強必要的安全投入。另一方面，監理單位在引導、推動外部環境改變的同時，還應根據項目的實際情況客觀評估項目的安全風險，根據自身面臨的安全風險增加相應的安全投入，包括：物的投入，如巡檢設備、信息化建設、防護用品等；人的投入，如加大安全方面監理人才的培養、引進等。同時，要嚴格把關，定期和不定期地進行檢查，確保企業內部如實進行安全投入及報銷，做到專款專用，避免出現虛報、挪用等違規情況[3]。通過持續合理的安全投入和安全人才培養，逐步提升監理行業對安全管理工作的能力和話語權。

（6）建立推動監理安全責任保險制度。安全責任險主要采用“政府推動、市場化運作”的模式，具有突出事故預防、充分保障與即時賠付、合理制訂費率的特點。當然，建立保險制度是一項系統工程，應由政府主管部門、監理企業、保險機構和科研機構等相關方共同參與，并推動其落地實施。這既能降低監理企業的自身投入，又能轉移一部分安全風險，還能帶動保險產業的發展。

6 結 語

監理安全管理工作的困境，已經給監理行業的發展帶來了較大的負面影響。為了充分發揮監理行業在安全管理工作中的作用，并且充分體現監理企業責權利統一的原則，建議有關部門應對相關法規中的監理安全責任條款進行修訂。在行業大變革的環境下，每一位監理從業人員，應當主動參與對監理安全職責這個課題的討論；相關協會及企業也應在深入研究的基礎上，進一步加強與政府主管部門的溝通與交流，共同為工程建設的高質量發展獻計獻策。