高標準農田建設項目管理工作探討

劉修明，劉翔鴻（.河南省洛陽市農業農村局， 河南 洛陽 4706；.建基工程咨詢有限公司， 河南 鄭州450004）

0 引 言

2016 年 3 月 8 日，習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團的審議并聽取了基層代表有關農業問題的意見建議后強調，要以科技為支撐走內涵式現代農業發展道路，實現藏糧于地、藏糧于技。“藏糧于地、藏糧于技”，是黨中央對提高糧食產能、確保糧食安全的戰略部署和時代要求。近些年來，中央及地方各級政府投入大量財政資金用于高標準農田項目建設，有力地促進了耕地保護、地力提升和產能提高，為確保國家糧食安全起到了“壓艙石”的作用。

1 高標準農田建設項目實施現狀

隨著人民群眾生活水平的不斷提高，農村青壯年人口不斷流向城市，農村留守人口老齡化趨勢明顯。加上耕地不連片、設施不完善、農業機械化程度不高等因素，出現了部分耕地無力耕種、隨意耕種和“非農化、非糧化”甚至撂荒等現象。

近些年，自然資源部、國家發展改革委、水利部、財政部等部門分頭實施了諸如土地整治、千億斤糧食、農田小水利和農業綜合開發等具有高標準農田建設性質的類似項目，對提升糧食產量、加強 18 億畝耕地保護起到了積極推動的作用。由于各部門之間缺乏統一有效的協調機制，出現了個別項目區重疊或重復投資、項目區范圍大而有效治理面積偏小、工程設施技術含量偏低、區域內工程配套率低、工程效益發揮有限等弊端。

機構改革后，政府為了進一步提高糧食產量，遏制耕地“非農化”防止耕地“非糧化”，把穩定糧食生產、確保糧食安全上升到國家戰略高度，大力推進高標準農田建設，將高標準農田建設項目統一歸口到各級農業農村部門實施。2019 年 11 月 21 日，國務院辦公廳發布《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發 [2019] 50 號）；2020 年 11 月 12 日，李克強總理在主持召開全國冬春農田水利暨高標準農田建設電視電話會議時，要求各地要對高標準農田建設加強財政資金保障，確保國家糧食安全；2020 年 12 月 16 日至 18 日中央經濟工作會議把加強高標準農田建設、加強農田水利建設作為重點任務；2020 年 12 月 28 日至 29 日，中央農村工作會議再次強調，加快推進高標準農田建設，加大農田水利建設力度。2021 年是“十四五”規劃開局之年，中央一號文件提出要采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，建設 1 億畝旱澇保收、高產穩產高標準農田。不久前閉幕的 2021 年兩會又重點提出：堅持農業農村優先發展，嚴守 18 億畝耕地紅線，實施高標準農田建設。

2 高標準農田建設項目實施中存在的問題

高標準農田建設項目涉及農業、水利、電力、交通、市政公用、土木及設備安裝等多個專業，項目種類多、內容繁雜，不同類別的項目又具有各自不同的要求；建設單位人員編制不足，尤其是專業人員不能滿足工程管理的需要。由于目前大部分地區農村耕地仍然是農戶承包制，建設單位僅有的人員需要把大部分精力投入到鄉鎮、村組甚至農戶的工程占地協調工作當中；勘察設計單位勘察不詳、專業工程施工圖達不到應有的設計深度；施工單位質量管理體系不健全，對工程質量不能進行有效自我管控；工程監理單位缺乏有效的監管手段和高度的自律意識，投入專業人員少，不能對工程質量嚴格監控；第三方復核單位對復核工作抱有應付心理。此外，各地采用的專業工程質量標準不一，工程資料的編制和組卷師出多門。

（1）勘察設計單位達不到應有的深度，缺乏嚴格的圖紙評審或審查程序。設計圖紙的深度直接影響工程質量、使用功能和使用年限。很多農用機井工程，由于設計人員既未進行詳細的現場勘察，也未向項目所在村組有關人員了解情況，而是直接按規劃圖確定機井位置，成孔達到設計深度后卻發現無水或水量不能滿足使用要求，只能加深或更換位置重新施工。由于缺乏嚴格的圖紙評審或審查程序，很多項目未進行施工圖設計，如鋼筋混凝土蓄水池工程，設計圖紙既不標注混凝土抗滲等級、迎水面按普通混凝土設計鋼筋保護層厚度，也不注明池底與池壁混凝土須一次性澆筑；在池底與池壁混凝土不能進行一次性澆筑的情況下，未說明施工縫該如何留設、施工縫處該如何止水。施工單位為便于現場施工，不惜違反強制性條文，直接將池底與池壁混凝土分 2 次澆筑，在滿水試驗時，蓄水池根部多處滲漏；有些高位地上水池本來無需設置頂蓋，設計單位不僅設計了頂蓋，還設計為無梁頂板，既增加了施工難度，又浪費了許多投資。

（2）施工單位對工程質量自控不嚴。由于高標準農田建設涉及專業較多且相互交叉，施工標段不易劃分。若按專業劃分標段，則每個施工標段工程可能會遍布多個村鎮，這雖然有利于招到專業的施工隊伍，但一個施工單位需要協調多個地方的人員。若按村鎮區域劃分標段，則每個施工標段可能會包含多個專業，施工單位資質和技術力量不能滿足工程需要。由于高標準農田項目施工技術含量并不高，施工單位資質要求級別低，施工單位不愿意投入技術力量，不必說投標文件里承諾的管理人員不到場，哪怕最起碼的項目經理和質檢員也不配備，而是直接委托當地人員管理。在這種情況下施工單位必然不會采取有效的管理措施，也無法對工程質量實施自控，往往會放任工人偷工減料。例如筆者在檢查一個灌溉工程時發現：地埋管與出水口連接立管未按設計要求做水泥土和混凝土保護，出水口不穩固（一旦一個出水口損壞，直接導致多個出水口無法使用）；由于設計出水口過密，有施工單位工人省工作假，不將出水口與地埋輸水主管連接；田間道路工程不設置脹縫，導致路面橫斷、灰土路基灰劑量和壓實度達不到設計要求。

（3）監理單位對工程質量監控不力。長期以來，我國的監理制度具有特殊性，和工程建設的其他參建方一樣受建設行政主管部門監督管理，導致很多監理單位缺乏契約意識。在高標準農田建設項目監理過程中，監理單位無行政主管質量監督部門監管，對人員、器具的投入與投標承諾出入較大。筆者在檢查中發現：現場專業監理人員配備不足，甚至無一人是投標承諾人員，無證上崗、代簽、越權簽字、該旁站的關鍵工序和重點部位不旁站等現象極為普遍。

（4）第三方復核單位起不到應有的作用。隨著“放管服”改革的持續深化，多地試行政府購買社會服務，第三方應運而生，但第三方資質和人員資格要求及相應的責、權、利，尚無具體的指導性或推薦性的標準可依。目前很多建設單位引入的不是第三方巡查，而是第三方復核，甚至是受業主委托對項目進行初步驗收，與監理單位的投資控制和質量控制工作極具重復性。這就造成第三方復核單位不再進行嚴謹的質量與工程量的核查，往往照抄監理單位的數據。可想而知，這樣的第三方在工程監管中起不到任何作用。

（5）工程資料不同步，檔案管理混亂。目前高標準農田建設項目普遍存在工程資料不同步、檔案管理混亂的問題。參建單位自身原因是主觀因素，但客觀因素的影響也很關鍵。前些年，農業建設項目多部門立項，各自為政，分別制定了相應的工程質量驗收標準和規程。據了解，2020 年以前項目采用最多的是原國土資源部于 2013 年發布實施的 TD/T 1013—2013《土地整治項目驗收規程》、TD/T 1041—2013《土地整治工程質量檢驗與評定規程》和TD/T 1042—2013《土地整治工程施工監理規范》。原農業部于 2009 年發布實施的 NY/T 1717—2009《農業建設項目驗收技術規程》已不能與現行的相關專業規范相適應，而《農業建設項目驗收技術規范》至今尚未正式發布實施。近日，河南省洛陽市農業農村局組織有關專家，就國家標準《農業建設項目驗收技術規范（征求意見稿）》進行了研討，認為新規范更具全面指導性，決定在 2021 年全市農業建設項目的各階段檔案資料管理和驗收工作上，參考、執行《農業建設項目驗收技術規范（征求意見稿）》的相關規定。

3 創新高標準農田建設管理模式的政策引領

3.1 工程建設采用工程總承包（EPC）模式

2003 年原建設部發布《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市［2003］30 號），明確了工程總承包的基本概念和主要方式。工程總承包是指工程總承包企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包企業按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業主負責。

2014 年 7 月 1 日，住建部印發《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》（建市［2014］92 號）提出：“加強勘察設計質量監管，加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業開展工程總承包業務。”

2016 年 5 月 20 日，住建部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市［2016］93 號）要求：“建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，優先采用工程總承包模式。”

2017 年 2 月 21 日，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19 號）明確要求：“加快推行工程總承包。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。同時也鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢。”

3.2 工程管理采用全過程工程咨詢模式

所謂全過程工程咨詢，就是工程咨詢企業為項目決策、招標代理、勘察設計、造價咨詢、工程監理、項目管理、竣工驗收和運營維護等各個階段的全生命周期或若干階段、若干專業提供咨詢服務。

當前我國開展全過程工程咨詢尚處于初級實施階段。國辦發 [2017] 19 號文件要求培育全過程工程咨詢企業，2017 年 5 月 2 日住建部為貫徹落實文件精神，發布了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市 [2017]101 號），選擇 8 省（直轄市）及 40 家企業開展全過程工程咨詢試點；2019 年 3 月 15 日國家發展改革委和住建部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規 [2019] 515 號），將全過程工程咨詢工作推向高潮。

4 采用 EPC 和全過程工程咨詢模式的有利之處

4.1 有利于規避或降低建設單位為首要責任人的風險

采用 EPC 和全過程工程咨詢模式，能夠有效克服建設項目“多標段、小合同額、管理分散、專業交叉”等弊端。

（1）EPC 單位資質高，管理制度健全，技術力量雄厚，不僅能最大限度地處理勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等內部關系，而且注重各專業工作的銜接與互補。既注重項目的工程實體質量、使用功能和檔案資料管理等的微觀質量，更重視建設品質等的宏觀質量。在強化自控以減少甚至杜絕質量和安全事故的同時，還能充分發揮承包商自身的主動性、積極性和創造性，促進新技術、新工藝和新方法的應用。從而規避或較大程度地降低建設單位主體責任風險。

（2）在由 1 家（或聯合體）單位提供全過程工程咨詢服務的情況下，由于咨詢服務覆蓋全過程，各階段的工作服務內容都已整合，全過程工程咨詢服務單位可采取限額設計、優化設計和精細化管理等措施降低“三超”風險。這既有利于實現全過程投資控制，更有利于保障工程質量和施工安全。作為項目的主要參與方和負責方，全過程咨詢服務單位也勢必會憑借自身的專業技術和管理優勢，提前預防和彌補以前的單一服務模式下可能出現的管理疏漏和質量缺陷，從而大幅度減少業主的日常管理工作和人力資源投入。

4.2 有利于縮短建設工期

在傳統的工程建設程序中，勘察、設計、造價、工程管理、監理、施工和第三方等是分開招標的，需要多次執行招標投標流程，包括發布公告、招標、評標、定標，多輪合同談判和簽訂等，工程建設前期工作持續時間長且合同關系繁雜。高標準農田建設項目季節性強，可能因前期工作時間的拖延而錯過施工的最佳時間，不得不倉促上馬。若采用 EPC和全過程工程咨詢模式，只需要 2 次招標；若將 EPC 和全過程工程咨詢作為 2 個標段，只需要 1 次招標。這既可減少傳統模式繁多的招標次數和縮短冗長的期限，又能克服勘察、設計、造價、招標、監理和施工等參建單位責任分離、相互脫節的矛盾，有效優化項目管理組織結構和簡化合同關系，從而達到縮短項目建設工期的目的。

4.3 有效避免因眾多管理關系伴生的廉潔風險，減少違法違規的行為

工程建設領域本身就是腐敗的“重災區”。高標準農田建設項目資金密集，管理和協調工作涉及市、縣、鄉、村多個層面，而目前的管理模式勢必會造成管理環節多、項目劃分標段小而多、隊伍成分復雜的局面，也更容易產生權錢交易、領導打招呼中標、暗箱操作、掛靠資質投標、圍標、串標等違法違規現象。項目落實到地方后，由于標段小，承包企業實力不強，導致地方基層阻工、強攬小段分包或承包商被迫非法轉包。EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬業務靠的是企業的綜合實力，不用掛靠資質，也無需領導安排中標，更沒必要靠冒違法違規風險強攬業務。同時，EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬到業務以后，因當地人根本無法滿足大企業的管理要求而無需擔憂地方阻工、強攬小段分包和承包商被迫非法轉包等情況的發生。

5 結 語

縣（區）農業農村部門既是政府職能部門，又是高標準農田項目的建設單位，加之外部協調工作量非常大，并且不能配齊各專業的技術人才，因而無法對建設程序和工程質量進行有效監督。若委托第三方對項目進行核查或初步驗收，其作用和效果未必理想。筆者認為：EPC 和全過程工程咨詢是國際、國內工程建設領域的先進管理模式，高標準農田建設項目應當積極推行。屆時，項目實施單位可以把有限的人力投入到外部協調工作中；項目批準單位可以組建專業人才庫，需要時隨機從專業人才庫中抽調專家對工程的質量、進度和資金使用進行監督和參與竣工驗收工作。