EPC 模式下模擬工程量清單招標的策劃組織探索

俞有龍，謝 放（寧波高專建設監理有限公司， 浙江 寧波 315100）

0 引 言

業內人士都熟知，國有投資工程發包招標必須采用工程量清單招標，工程量清單隨招標文件一同發放，投標人按工程量清單進行報價。《建設工程工程量清單計價規范》（以下簡稱“《計價規范》”）已頒發兩版，現行為 2013 版。此前通常是以施工圖為依據編制招標工程量清單，這雖然有利于業主控制造價、有利于洽商承發包合同，但對推動項目高效建設和推行 EPC 工程總承包模式不是很有利。《計價規范》明確了編制工程量清單的依據，包括技術規范、計價定額、設計文件、相關標準、技術資料、招標文件、地質勘察資料、工程特點和施工方案等，但沒有排斥初步設計甚至方案設計文件。基于此，可引導實現 EPC 模式下模擬工程量清單（以下簡稱“模擬清單”）招標。

EPC，顧名思義，即將設計、采購和施工合并在一塊委托給具有相應資質的設計和施工總承包單位（或聯合體）承擔，屬于交鑰匙的承包方式。我國推行 EPC 模式已有多年，現行《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規 [2019] 12 號）明確提到“采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包”“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包”。這些規定明確在施工圖設計前進行 EPC 招標。這種招標只能以總價報“下浮率”或模擬清單的方式進行招標。寧波高專建設監理有限公司（以下簡稱“公司”）在開展 EPC 項目全過程工程咨詢服務（以下簡稱“全過程咨詢”）實踐中，得出以下結論：模擬清單招標更有利于業主管理 EPC。

從目前來看，全過程咨詢宜包含招標代理。招標對項目預控有利。招標策劃就是對工程發包運籌帷幄。筆者結合公司實施的項目案例，剖析與探索 EPC 模式下的模擬清單招標策劃和組織。其中：策劃包括但不限于招標投標進度控制、EPC 組織管控、全過程投資控制等內容，組織即如何編撰招標文件和進行招標。

1 選擇招標項目

業主基于建設項目特點，選擇 EPC 模式發包，其出發點在于加快進度和減少各專項招標次數。

筆者例舉公司 EPC 招標的兩個案例都是民用建筑。案例一是由政府建造安置房。建筑面積約 8 萬 m2，地下1 層，地上連幼兒園、門衛等共 14 個單體；投資約 7 億元。其特點是單體多、施工難度不大，屬于常見房子，裝修簡單，安裝要求不高，適于 EPC 發包。案例二是由企業建造辦公樓。建筑面積約 7 萬 m2，地下 2 層，地上 1 幢21 層塔樓；投資約 6 億元。因業主在附近剛建成 1 幢類似樓，體量相當、結構相似、裝修雷同，也適于 EPC 發包。建造技術易把控、投資明確、業主要求早日建成，是這兩個項目的共同特點。

眾所周知，主體設計分為方案設計、初步設計和施工圖設計 3 個階段。建設期間更多專項設計也可分 3 個階段或 2個階段。若主體施工圖已設計完成，則可直接進行施工總承包招標，無需 EPC 招標。EPC 招標一般在方案或初步設計階段進行。單從投資控制角度上分析，方案設計期間只有估算，若在方案設計時招標，項目情況不夠深入，投資控制目標只能是估算，風險較大；而初步設計對應的是概算，投資目標可控程度相對較高，投資失控風險較小。

2 進行招標策劃

兩個項目業主都熟悉全過程咨詢。政府業主采取直接委托公司優選招標的方式，以便 EPC 投資受控、程序合規等，因而公司選擇在初步設計批復后采用模擬清單招標。企業業主則要求在方案設計時實施 EPC 招標，采取暫定總價報投標 “下浮率”的招標方式，經公司反復做工作，分析其可行性和運作風險，剖析兩種方式的優缺點，并提前策劃初步設計深化、模擬清單編制及 EPC 招標時間等，最終同意在進行初步設計完成后實施 EPC 招標。

EPC 招標將建筑安裝工程的絕大部分業務（從設計到施工）都發包給了一家 EPC 公司。這些業務無論是由 2 家單位聯合承接，還是由 1 家具備資質的單位獨自承接，設計方和施工方都將成為利益共同體，并且在利益上和業主形成潛在對抗。業主想節省投資，而設計方和施工方沒此想法，甚至想通過擴大投入、降低標準和減少施工成本獲取相對更高的利潤。因此，EPC 宜選擇模擬清單招標，同時在招標策劃中還應考慮如何進行項目管理，具體建議如下。

（1）在投資控制方面。招標與投標的報價范圍要明確，招標模擬清單特征描述要細致，技術支撐來源要有保障，清單項目覆蓋程度要足夠，工程量差距不能太大，投標不平衡報價要有預控且設定結算方法（建設期間可采取分段預算以控制付款），工程變更要有計價方法，投標無價材料要事先得到識別甚至定價，等等。

（2）在管理層級和流程方面。設計施工采購都發包了，所有的分包選擇都由 EPC 承包商操作。EPC 承包商資質全覆蓋的，可自主分包；如出現缺少相應資質的，如幕墻、弱電、裝修等，其相應的設計或施工任務就只能選擇分包了。因此，業主要保留審查分包資質、分包負責人或特殊人員執業資格的權力。另外，還應設定分包款項的支付條件，以免發生分包墊資施工、拖欠民工工資等情況。

（3）在控制項目品質、目標及設定相應履約處罰條款方面。設計任務書要完備，裝修檔次要明確，關鍵材料設備要定位，工期、設計質量、施工質量和安全要求要細化，專項設計和施工工期要分解到位以免后期扯皮，處罰條款要明確，相關約定要有可操作性，等等。

只有充分細致地實行招標策劃，才能保證業主在 EPC發包后仍占居主導地位，才能使業主或全過程咨詢真正發揮管控作用。在 EPC 招標中，應預先有針對性地將合理建議寫入招標文件中，以便對總分包進行有效管理及對進度、安全、質量和造價進行有效控制。

3 框定招標文件內容

兩個案例招標范圍基本相同，包括設計和施工承包內容。其中，設計涵蓋主體施工圖設計和更多的二次專項設計，施工則包括建筑安裝工程中絕大多數的施工內容（如土建、安裝、幕墻、裝修、弱電、泛光、綠化等），發包人另行招標電梯和空調工程，另行發包外接水電氣網工程。

EPC 招標文件主要包括公告、投標須知、評標辦法、主要合同條款、發包人要求、標前資料、投標文件格式、附件共 8 章內容，其中發包人要求和附件屬于重點內容。發包人要求包括建設目標、報價約定、技術要求、設計成果要求、現場情況、總包管理規定、人員績效考核辦法和其他要求等。附件則包括專項設計任務分解原則、分段圖審及分段預算原則、施工申請分包管理原則、承包任務界面分解表、采購約定、款項支付原則、動態結算原則、材料設備品牌要求、總包管理配合費和招標模擬清單。

4 組織編寫招標文件

一般情況下，依據招標的特殊性進行招標策劃，包括編制招標方案和工作計劃。工作計劃包括人員分工、相關單位配合、工作持續時間和注意事項等。在以上 EPC 工程招標中，公司與業主就招標方案進行充分溝通，隨即編制工作計劃，確定好人、崗位和時間，接續編寫招標文件。大致情況如下。

4.1 梳理招標方案

招標方案主要明確招標的前提是初步設計已完成，明確采用模擬清單公開招標，明確招標期限，明確招標范圍。其重點是明確招標范圍，包括：設計范圍，如初步設計深化、施工圖設計、各專項設計細項；施工范圍，如基坑、土建、安裝、室外、幕墻、精裝、弱電、綠化、泛光、景觀、交通標線等施工項；設備采購范圍，即除電梯、空調、地毯、窗簾甲供以外的其他設備材料。

4.2 編制工作計劃

公司將投入人員分為技術、造價、招標策劃和招標實施 4 個小組，事先明確分工配合，包括工作討論和互通進度信息。技術組負責協調初步設計文件深化事宜，組織人力編寫現場方案、技術條件和業主要求等，供造價組作為編制模擬清單的依據。造價組負責編制模擬清單，包括提出所需技術條件，進行人員調配，模擬算量、模擬計價和匯集控制價等。招標策劃組負責編寫招標文件，包括統籌關注各小組工作進度、對接業主需求、調整招標方案、統一思路、編寫專門的招標文件附件等，要求提前完成初稿，后續組織內部討論并提交業主審核等。招標實施組由公司的專業招標代理部門運作，負責調整招標文件，向招標辦報審，發布公告，組織投標、開標、發出中標通知等。公司要求以上 4 組均按期完成任務。

4.3 嚴密高效運行

就以上工作內容，各小組分工協作、信息互通，只有這樣才能使得工作高效運行。招標策劃組作為龍頭組，同時控制各組進度并匯集工作成果，例如：匯集技術依據，轉供造價組作為算量條件；中轉編制清單并答疑；收集材料設備品牌要求和裝修定位及詳細做法；分階段向業主匯報招標文件內容和工作實施進度；協調模擬清單審核；等等。技術組協調初步設計單位繪制深化圖，包括裝修說明、幕墻節點詳圖、安裝系統圖、主要設備材料表、主要配電箱組件圖等，帶領工程師負責落實現場情況，對接施工條件，編寫主要技術方案（如塔吊方案、泥漿外運與處置等）。造價組編制模擬清單，無需按圖算量，只需參照同類工程預算或結算比例折算量即可，其工作重心在于編寫清單項目的特征描述。造價組應由經驗豐富的人員組成。他們跟隨招標策劃組從招標文件中找依據，確保技術配套；與初步設計、現場條件說明或技術方案相對應，甚至從招標文件中取“材”來描述清單項目特征，確保符合規范且滿足現場要求等。招標實施小組的工作與以往施工總承包招標項目沒有差異。

另外，招標策劃組還組建了 QQ 群以強化內外部溝通，提高工作效率。通過 QQ 群，各工作組（包括初步設計深化人員、業主人員在內）開展協同工作，及時共享工作進度信息，答疑解惑，幫助業主隨時掌握工作進展情況。在此期間，還多次組織專題會議向業主匯報情況。業主管理人員同步跟蹤，參與了審核招標文件、確定材料設備品牌、討論招標范圍等工作。

4.4 編撰核心內容

EPC 的招標文件除了招標范圍和投標報價說明以外，其核心內容與施工總承包招標文件存在差別，以下僅列出幾點提示，具體內容不作累述。

4.4.1 明確發包人要求

發包人的管理目標、工程實體目標和設計要求等必須要明確。工期應當是設計和施工的總工期。質量目標應分解為設計質量和施工質量，還應編寫設計任務書。

4.4.2 明確投資控制手段

對于投資控制手段，至少要關注以下 3 個方面。

（1）對投標不平衡報價的控制。對于不平衡報價，較成熟的應對方法有兩種：一是防止清單項間不平衡報價，二是防范在不同專項工程間不平衡報價。前者只需按每條清單均不得高于招標控制價的對應清單綜合單價或其他常規控制方法即可；后者要分析施工先后順序與總分包之間的利益分配，通常按招標控制價設定各分部分項限價或以同一投標“下浮率”進行控制。

（2）分段編制施工圖預算及付款原則要事先約定。在招標前要事先策劃并制定管理原則，以減少事中爭議，避免處于被動局面。由于設計和施工都已被打包發包，從某種程度上說，業主倒成了局外人。例如，在設計方面后續施工圖設計和專項設計都是陸續進行的，設計成果也是分批次提交的，主體施工圖先提交，后續幕墻、裝修等專項再陸續提交，因而設計款要對應設計成果提交進度進行支付。而在施工中，為了控制分批付款（包括預付款和進度款），要求施工單位必須分段預算，按分段預算付款，切不可將中標價的 10% 作為預付款一次性付給承包商。此外，還要限定分段預算上報及審核的時間。

（3）明確承包商對分包管理收費。一方面，設計和施工的款項因增值稅率不同而要分別開票，以便業主可按實抵扣稅金。對于以聯合體形式中標的 EPC 項目，其設計費應直接支付給設計單位，施工單位只收取施工價款，不可混付。另外，對于必須分包的專項工程，應在招標文件中約定承包人向分包人收取管理費的上限，同時明確管理義務，以防發生承包人收費時“漫天要價”而在履行義務時不盡責的現象。

4.4.3 細致梳理合同條款

如果采用《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件（2012 年版）》，其格式文本并不適用于建筑工程，與《建設項目工程總承包合同（示范文本）》也不配套。因此，公司事先對當地更多 EPC 項目招標實施情況進行調研，并考量如何合并運用兩個文本，與項目關聯契合，并綜合實踐經驗進行修改，盡量避免失誤。例如，合同中多處提及的“竣工后試驗”是專指工業項目試運行，對民用建筑完全不適用，就刪除。又如，采用工程量清單，應在合同中植入如無價材料、招標暫定價、暫估價等術語，與清單計價規范相適應。此外，招標文件中還納入了現時政府要求，包括保障民工工資、降低履約保證金、動態結算等省市文件規定。只有精心編寫招標文件和細致梳理合同條款，才能維護業主權力。

5 規范編審模擬清單

EPC 招標時，施工圖設計還沒開始，模擬清單中依據施工圖編制的清單數條數為 0。這與常規清單有差異。由于常規施工圖比較系統且完整，清單的項目特征描述容易規范且指向明確，詳圖和節點還能使計量準確，因而常規清單代表性強、覆蓋程度高、條條有針對性等，但這些都是模擬工程量清單的不足之處。為此，須事先籌劃，確定模擬清單覆蓋范圍與清單特征描述要求等。

5.1 要求支持條件

支持條件包括技術支持和招標策劃支持。技術組與招標策劃組為造價組編制清單提供支持。事先由公司組織召開碰頭會，討論模擬清單應該要什么支持，支持到什么程度，支持文件如何表現等。具體如下。

（1）統籌協調初步設計深化（如體現幕墻主要節點剖面，反映鋼構、掛件、膠條和面板尺寸），組織工程師編制施工方案（如塔吊布置圖、裝修剖面和節點），再編成技術要求和擬定明確做法等，即技術支持要達到“不是施工圖，類似施工圖”的深度。

（2）招標統籌策劃要有針對性，要明確招標范圍和投標計價范圍。清單類型要規劃到位，如對今后可動態調價結算的，要明確人、材、機計價基期與調價方式；對今后需包干的，要指定范圍；等等。

5.2 編審過程控制

EPC 模擬清單編審屬于“鮮見”工作，應嚴格控制程序。造價組應關注以下要點。

（1）清單特征描述中要有來源標注，以明確每條清單的編制依據。例如：011204004001 干掛石材鋼骨架，應明確型材（如槽鋼、角鋼、鋼板、螺栓），并注明“具體詳見 XX 技術要求”等。

（2）要以初步設計文件為依據，比照同等案例，進行模擬工程量的估算。例如：在建筑專業方面，比對建筑面積、外墻面積估算工程量等；在設備專業方面，比對開關、插座、噴淋頭、弱電終端數量等。

（3）與其他組特別是招標文件編制組共同商議，明確模擬清單項目的覆蓋程度，并且要有所取舍。例如：泛光照明可不列清單，因為系統簡單，產值相對較少；在混凝土清單中，可設置不同標號（如 C30、C35、C40 等）且分別設立子目錄，以便現場施工時使用，也可容許設計人員選擇。

（4）要對已編完的模擬清單稿進行綜合評審。由各組長、公司經理、總工程師等參與，采取會議集中審查方法，與會成員分別匯報，最后按討論確定的意見修改定稿。

5.3 固定編審要點

要注意匯集和推敲模擬清單編審要點或要求，宜形成制度以提高效率。例如：選擇清單分項要符合項目目標，在清單特征描述中要明確標注出處，與同案例指標要進行橫向比對，模擬清單的代表性要與招標范圍相符，等等。

6 結 語

若要做好 EPC 招標，全過程咨詢單位在編寫招標文件、編制模擬清單方面要投入大、人員要集中，工作期間還要相互配合支持，按步驟執行編審程序等。在此期間，細致做好 EPC 招標策劃是全過程咨詢單位對項目建設實現預控、發揮其專業優勢的基礎。若要鞏固招標效果，在中標后還應重視設計管理，強調設計依據為設計任務書和模擬工程量清單項目特征描述等。另外，隨著建設項目的推進，全過程咨詢單位更需要協助業主有序組織分段預算編審、審核付款等工作。總之，在提高建設效率的驅動下，模擬清單會逐漸被廣泛應用，并局部推廣至施工總承包招標中。業主在采用模擬清單招標時宜優先選擇全過程咨詢。全過程咨詢只有通過細致管理，才能避免被動，才能防范設計與施工不惜犧牲項目品質而盲目逐利。