招標投標電子化發展進程研究
——基于南京市公共資源交易的創新探索

景曉燕（南京市公共資源交易中心， 江蘇 南京 210019）

0 引 言

廣義上講，公共資源指的是一切可以為人類提供生存和發展的自然物質和自然條件。依據我國相關法律，社會公共資源主要包括工程建筑招標投標、土地和礦產資源出讓、產權交易、政府采購以及司法拍賣等。就市場經濟而言，社會公共資源具有競爭機制、價格機制、供求機制和風險機制，這些都與社會公共資源交易配置相關，處理不當會阻礙社會經濟的發展。

1998 年，全國有形建筑市場現場會在江蘇省南京市召開，會議強調要加強建筑市場管理，建立公開、公正、平等競爭的市場秩序。由此，全國各地紛紛建立并運行起有形建筑市場，既解決了工程交易透明度不高的問題，又加強了對建設工程交易活動的監督管理。在此階段，招標投標方式多以紙質化為主，各地有形建筑市場運行機構為交易雙方提供定制格式的招標投標文件范本。進入 21 世紀，隨著互聯網技術的進步，開始出現全流程電子化招標投標，并且逐步覆蓋到建設工程的招標投標活動中。全流程電子化強化協調、聯動、規范、監督并重，促進招標投標市場健康有序發展，徹底改變傳統的單打一的管理模式，初步建立起招標投標全方位管理體系。2015 年，《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發 [2015] 63 號）出臺后，各地都加大對公共資源交易平臺的整合力度，并充分發揮平臺的整合效應；不斷加大對平臺運行機構（公共資源交易中心）的信息化、智能化建設力度，努力推進交易服務從“看場子”到“管交易”，營商環境從“電子交易”到“數字營商”的轉變。

1 傳統招標投標模式的常見問題

自從我國推行社會主義市場經濟以來，國內公共資源交易市場化改革逐漸引向深入，各地各級興建的公共資源交易中心也積極發揮著其在配置公共資源的作用。但是，隨著各地公共資源交易項目數量的激增和公共資源配置復雜程度的上升，招標投標市場出現了多種新情況和新問題，如信息不完全公開、圍標串標、弄虛作假、招標效率低、浪費嚴重、監管不到位等，不僅嚴重攪亂了建筑市場秩序，危及工程質量和安全生產，還易滋生腐敗現象。

2 電子化招標投標模式的常見問題

為了解決以紙質方式招標投標存在的上述問題，我國在 21 世紀初期開始嘗試采用電子招標投標模式。2009年，南京市堅持陽光交易的理念，從源頭上切斷腐敗利益鏈，利用交易中心集中場所的優勢，全新構架招標投標的科學管理體系，建立了具有智能化操作和監控評價功能的建設工程網上交易平臺，并命名為“e 路陽光”。“e 路陽光”實現了工程招標投標的全流程無紙化網上招標、投標、開評標，全過程電子化網上留痕，可追溯、可查閱，全方位規范化網上備案、監管和監察。隨著公共資源交易平臺整合共享工作向縱深推進，電子交易系統各自為政所帶來的“系統繁多難關聯、數據分散難集中、交易進程難看清、交易異常難發現、信息孤島難共享”等“五難”問題也越發凸顯。

3 南京市公共資源交易的創新探索

南京市一直注重公共資源交易市場創新建設，特別是在交易全流程電子化方面做了很多有益的探索和實踐。“e 路陽光”經過 10 多年的運行，無形的電子化解決了以傳統紙質方式招標投標存在的一些問題，但長期困擾招標投標市場的流程長和監管難的問題仍未取得突破。

近年來，南京市公共資源交易中心在深化公共資源交易平臺整合共享中，圍繞解決交易程序冗長、投標成本高企、工作效率低下、監管難以聯動等制約公共資源交易高質量發展的難點、痛點和堵點問題，積極貫徹落實“放管服”改革要求，創新打造了“不見面”電子化交易體系，讓數據多跑路、企業少跑腿，不斷優化營商環境，切實推動利企便民，有效提升公共資源配置的效率和質量。“不見面”交易體系突出 3 個特點：簡潔、監管和服務，具體內容如下。

3.1 “不見面”交易使市場服務更便捷

南京市公共資源交易中心為了實現交易活動“零障礙”，交易過程“零跑動”，交易服務“零距離”，采取了以下幾點措施。一是清除管理制度障礙，統一上下級管理規則。積極開展公共資源交易領域制度規則清理、公平競爭審查、優化營商環境專項整治等工作，廢止個別區縣不符合優化營商環境要求的地方保護性政策，糾正有違公平競爭原則的錯誤做法，保障民營和外地企業合法權益。二是應用信息技術實現“一網通辦”。綜合互聯網技術和公共資源交易平臺建立服務管理云平臺，關聯各專業交易系統及行業監管系統，實現全區域全專業全流程交易業務“一窗受理、一網通辦、一站辦結”。三是提供“一站式”服務。落實“先解決問題再說”的要求，強化管理人員主動服務意識，推出“易事通”線上特色服務，為項目交易過程中遇到的疑難問題提供“一站式”解決方案，真正把麻煩留給自己，把方便留給公眾，讓交易事項辦理一路暢通。四是實施交易主體材料“零提供”的服務。公共資源交易中心努力打破政府各部門之間的數據壁壘，政務服務與公共資源交易實現“一體化”管理，推動“減環節”“減材料”“減成本”，實現市場主體材料“多次多項提供”到“零提供”的根本性轉變。2020 年 8 月，該功能上線后已完成 2 100 余次信息調用，受到廣大民眾的一致好評。

3.2 “不見面”交易使監管環境更規范

為了解決公共資源交易全流程電子化后出現“交易全貌難看清、交易監管難取證和交易趨勢難預見”等新問題，南京市公共資源交易中心建成“陽光四季”公共資源交易一體化智能管理平臺。該平臺集市場主體信息、信用信息、交易過程、監控預警、考核評價、監管監督于一體，可實時支持行政服務中心的監督部門、行業主管部門、審計部門和紀檢監察部門的在線監督，實現公共資源交易“一屏統覽、一屏統管”。

（1）“陽光四季”平臺實現了智能數據監控。應用信息技術建立了“晶項鏈”可視化平臺，將進場項目交易全過程數據納入“晶項鏈”，由項目鏈和標段鏈構成數字化網鏈，實時監控交易全程的運行狀態，必要時還可發布預警預報信息。

（2）為了提高服務水平，“陽光四季”平臺還開通了投訴渠道。平臺公布了監管部門權責清單和投訴處理辦法，建立了網上投訴舉報接收、轉辦、反饋工作機制，增設了“網上投訴”專欄，積極幫助市場主體在零跑動中實現維權。

（3）“陽光四季”平臺推行了“數字見證”。在實際公共資源交易過程中，招標人、招標代理、見證人和監管人員無需到評標現場；既能保證評委評審的獨立性，又能實現過程可溯可查，更能有效防控交易風險。

南京公共資源交易中心探索研究平臺效能評價體系。管理人員創新“陽光指數”公共資源交易平臺評價體系，以公共資源交易的法治化、規范化、透明化和效率化為出發點，堅持定性分析和定量評價相結合，以“百分制”形式評價交易運行狀態，形成“健康狀況體檢表”，從而提高平臺的運行效率和效益。

3.3 “不見面”交易使招標投標活動更智能

為了讓公共資源項目交易更開放、更高效、更智能，南京市公共資源交易中心推出多項“不見面”交易舉措。一是發布“不見面”交易事項清單。5 大類 62 件事項辦理渠道一目了然，市場主體的指導作用和引導作用得到強化。二是打造“南京智能開標大廳”。引入人工智能技術，在國內首次推出虛擬主持人主持開標活動（截至目前已成功主持開標活動 3 700 多場），引領公共資源交易進入人工智能時代。目前，無論是電子方式交易項目還是紙質方式交易項目，都能實現各方主體同步在線開標，政府采購項目更是做到“一鍵秒開”，使得國有產權項目能夠實現遠程網絡競價，有效降低了交易成本。三是優化投標擔保服務。開發保證金管理系統，實現操作全自動、退還零延誤、全程零跑動，累計自動收退保證金 200 萬筆，共計 2 300 億元，無一例差錯。積極應用投標電子保函，降低了制度性交易成本。四是開設小企業融資平臺。架設銀企合作橋梁，拓寬政府采購供應商融資渠道。目前已有 6家銀行入駐，成功放款 33 筆，金額達 1 236 萬元。五是實現市區“一體化”發展。“不見面”交易能使系統部署、技術保障、制度規程和考核考評等做到市區步調一致、同城同質，讓“不見面”紅利更廣泛、更公平地惠及市場主體。

4 結 語

2020 年，南京市入選“中國營商環境標桿城市”，其中“招標投標”和“政府采購”兩項指標排名全國前十位。公共資源交易中心實現交易服務從“看場子”到“管交易”，營商環境從“電子交易”到“數字營商”的轉變，讓南京的“標桿城市”名副其實。

目前，我國正在進一步推進公共資源交易市場的整合發展，公共資源配置交易模式也經歷了從紙質化招標投標到全流程電子化的劇烈變革。南京市結合自身電子化招標投標發展的經歷，探索出公共資源“不見面”交易的新模式，為各地各級公共資源交易的體制改革提供了參考。隨著市場需求的不斷更新升級，“不見面”交易系統的運行模式及其功能也需要提升，如實現評標過程的可視化功能等。可以相信，隨著公共資源交易市場的整合發展逐步引向深入，我國各地各級公共資源交易平臺將立足市場實際需求，相互借鑒先進經驗，建立健全公共資源交易新模式，以保障市場經濟的發展和社會的穩定。