一場刀刃向內的自我革命
——“十三五”煤炭工業深化供給側結構性改革述評

文/本刊評論員

最近，我國2020年GDP突破100萬億元大關的新聞引起廣泛關注，意味著我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上一個新的大臺階，對于開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，具有十分重要的標志性意義。

煤炭是我國的基礎能源，是社會進步和經濟發展的重要推進力量。在嚴峻復雜的國際國內發展環境下，我國經濟能夠一枝獨秀，逆勢而上，煤炭工業當之無愧發揮了最重要的能源保障作用。

事實上，“十三五”以來的五年，是我國煤炭工業歷經曲折坎坷、實現華麗嬗變的五年，走過了極不平凡的發展歷程。五年來，煤炭行業全面貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，深入落實新發展理念，全面貫徹能源革命戰略，以深入推進供給側結構性改革為主線，各方面工作取得積極成效，供需市場實現基本平衡，行業整體面貌發生了顯著變化。

可以說，去產能是煤炭行業“十三五”一條鮮明工作主線，是一場刀刃向內的自我革命和自我救贖之舉，是煤炭企業擺脫困境邁向高質量發展的重要戰略依托。

產能過剩之痛

回顧5年之前，煤炭產能過剩形勢十分嚴峻。根據有關部門統計，截至2015年底，全國煤礦產能總規模達57億噸，產能過剩達十多億噸。

事實上，自2012年以來，由于國內外宏觀經濟等眾多因素的影響，煤炭“黃金十年”落幕，煤炭產能過剩現象開始顯現。業界紛紛呼吁樹立科學產能觀念，合理組織生產，打擊違法違規建設和生產，嚴格控制產能釋放，促進市場供需平衡。

然而，由于利益的驅使，“一煤獨大”的路徑依賴，粗放的發展模式，盲目的投資行為，行業自律精神的缺失等等原因，2015年之前的去產能工作成效有限，產能過剩形勢依然嚴峻。

狂熱投資是推進煤炭產能擴張的重要因素。在利益的驅動之下，煤炭企業紛紛跑馬圈地上項目，鋪攤子，搞非理性擴張，致使煤炭產能過快擴張和釋放。特別是，在煤炭市場紅火的時候，一些煤炭企業盲目建設了一大批大型煤礦；另有一些煤礦規避政府審批，批小建大，或在建設設計中不顧資源約束違規設計，盲目擴大生產能力，煤礦投產后超設計能力生產的問題突出。

對于煤炭產能的快速擴張，地方政府的干預起到推波助瀾的作用。“十一五”末和“十二五”初，各大煤炭主產地掀起了一股整合重組熱潮，整合重組雖然提升了產業集中度，但各大集團都將擴大產能作為重要目標，加速擴張步伐，導致總量過剩，矛盾加劇。另外，一些地方政府也通過為非煤項目配置煤炭資源，或是為了拉投資，在勞動力、土地價格等方面給予優惠政策等其他方式，扭曲了要素價格，推動了煤炭產能增加，加劇了煤炭供求過剩。

總之，種種“亂象”致使煤炭產能嚴重過剩，市場供需失衡，煤炭價格斷崖式下跌，多數企業深陷虧損的泥淖。為降低單位成本和完成政府的考核指標，很多煤炭企業采取了“以量補價、超產補虧”的策略，致使煤炭過剩矛盾不斷加劇，供需關系被進一步扭曲。

有效應對之舉

在經濟發展進入速度換擋、結構調整、動力轉換的新常態下，黨中央、國務院及時制定了進行供給側結構性改革的戰略部署，重點是推進“三去一降一補”，即“去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板”五大任務。去產能為五大任務之首。

為進一步化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展，2016年2月，國務院印發了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號)文件，為化解煤炭過剩產能進行頂層設計，明確從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量，使市場供需基本平衡。

以國發7號文件的出臺為標志，煤炭去產能進入有序、快速實施階段。

作為供給側結構性改革的重頭戲、主戰場之一，煤炭行業去產能工作受到各方高度關注。國務院將確定的去產能目標任務全部分解到各地和中央企業，國資委與中央企業分別簽訂了目標責任書。相關部門制定了獎補資金、財稅、金融、職工安置、國土、環保、質量、安全等8個配套文件。各產煤大省紛紛出臺煤炭去產能實施意見，強力推進相關工作。

進入2017年，為構建市場化、法治化去產能的機制和環境，形成化解和防止產能過剩的長效機制，工信部、國家發改委、國家安全生產監督管理總局等十六部門聯合發布了《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》，為市場化、法治化去產能作出制度設計，實現去產能工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運用法律法規、經濟手段和必要的行政手段的轉變，促進了去產能工作有序開展。

隨著去產能工作的推進，煤炭行業把有效處置“僵尸企業”作為化解過剩產能的“牛鼻子”，加快對此類企業實施整體退出、關停出清。同時，在政府部門的引導下，去產能逐步實現從總量性去產能為主向結構性去產能、系統性優產能為主轉變，既優化存量資源配置，又擴大優質增量供給，進一步優化行業結構，實現供需動態平衡。

合力攻堅之效

煤炭去產能是一次產業結構大調整、大變革，涉及幾十萬員工及家屬的生計問題。煤炭去產能過程中的人員分流安置、巨大的資金壓力，以及關閉煤礦的資產債務問題，是所有煤炭企業面臨的共性難題。

啃下產能化解這塊“硬骨頭”，做好職工安置工作是頭等大事。在過去的幾年中，煤炭行業響應國家的去產能政策，發揚大局觀念和創新精神，把職工安置作為化解過剩產能的首要工作，同部署、同安排，積極探索內部安置、外部分流、轉移就業、創新創業、自主擇業等多種分流安置方式，充分發揮社會政策的托底作用，拓寬職工分流安置渠道，特別是把握四個最主要的分流渠道，包括內部分流、內部退養、轉崗就業和創業、公益性崗位的“托底”，努力做好職工安置工作，確保去產能工作順利推進。

同時，積極穩妥處置好債務，及時發現并化解處置風險隱患，進一步落實“有扶有控”差別化的信貸政策，大力推進市場化債轉股，促進金融行業與實體企業深度融合、協調發展。

經過5年的合力攻堅，煤炭行業產能化解取得積極成效，累計淘汰退出煤礦逾5460處、產能9.4億噸。其中，中央企業關閉退出煤炭產能1.19億噸，妥善分流安置職工12萬人。過剩產能的有效化解，使煤炭產業結構不斷優化，優質產能加快釋放，市場供需實現了基本平衡，行業效益回升，整體保障能力大為增強。同時，煤炭企業積極探索產銷協同等新模式、新業態，激發新動能，有力地推動了煤炭行業的轉型升級和高質量發展。

“十三五”時期，通過化解過剩產能，煤炭行業發展實現了質的提升。如今，“十四五”的大幕已經開啟，煤炭行業要總結歷史經驗，把握新發展階段特征，繼續堅持供給側結構性改革工作主線，貫徹新發展理念，奮力創造出更加非凡的歷史業績。