工程建設領域改革應堅持和完善建設監理制

王章虎［合肥工業大學設計院（集團）有限公司， 安徽 合肥 230009］

0 引 言

我國自 1988 年開始工程建設監理試點，至今已有 30多年歷史。在此期間，建設監理這項堪稱工程建設領域帶有體制性的重要改革，取得了社會公認的成效。工程監理為提高我國工程建設水平、保證工程質量和安全，發揮了不可替代的作用。隨著我國進一步改革開放、市場經濟進一步加強，工程監理行業面臨著新一輪改革大潮，加上監理行業存在的諸多問題，人們對建設監理的認識出現了模糊，產生了“工程監理無用論”“取消建設監理制”等看法。我們切不可霧里看花、水中望月，必須用一雙慧眼，將這紛擾看得清楚明白，必須堅持和完善建設監理制。

1 建設監理面臨的改革形勢

近年來，我國不斷推進工程建設領域改革。一方面，國家強力推動工程建設組織模式的變革，大力推進工程總承包和全過程工程咨詢，工程建設領域資質資格改革不斷深入，簡化企業資質標準，合并職業資格，完善企業資質和職業資格管理；淡化企業資質，突出企業能力與信用成為趨勢。另一方面，多地在不同程度上相繼出臺了不再強制要求進行監理的工程項目類型，由建設單位自主選擇管理模式；雄安新區提出“推行工程質量保險制度逐步代替工程監理制度”；住建部修改《建筑工程施工許可管理辦法》，明確“委托監理”不再是建筑工程施工許可證辦理的條件。同時，工程監理行業除了開展施工監理工作以外，還相繼出現了項目管理、全過程工程咨詢、政府購買的第三方巡查服務、為工程質量保險機構開展質量巡查評估等多元化服務新業態。

由于工程監理長期以來存在法律不健全、管理不規范、服務費用低、監理項目多、監理人員少、人員素質不高、同質化競爭嚴重、誠信意識不強等問題，在當前改革形勢下，市場對建設監理的認識出現了偏差，產生了“工程監理無用論”“取消建設監理制”等看法。

2 監理改革必須堅持建設監理制

2.1 建設監理制是新時代工程建設高質量發展的需要

黨的十九大報告明確指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”高質量發展成為新時代我國經濟發展的特征之一。

工程建設要實現高質量發展，必須確保工程建設質量、提高工程建設水平、充分發揮投資效益。這就要求投資決策科學化、服務模式集成化、建設模式一體化、建造方式工業化、資源利用可持續化和建設過程信息化。實行建設監理制，實現市場監管形式制度化，是保證工程建設高質量發展的重要制度安排。

2.2 建設監理制是我國工程建設國情的需要

當前我國建設市場存在以下情況。

（1）投資主體結構特殊。政府投資、國有資金投資占比較大，民營投資主要集中在涉及民生工程的房地產項目。

（2）建設規模巨大。城市化進程的加快、新型城鎮化建設的推進、新型基礎設施建設的發力，使得建設規模日益增大、技術日趨復雜。

（3）工程建設不規范。工程建設標準規范有待完善，建設市場主體不按標準規范開展工程建設的情況時有發生。

（4）市場信用體系不完善。建設市場誠信體系建設時間短、尚不完善，市場主體信用意識不強，“不誠信、不守法”現象時有發生。

面對當前我國建設市場的上述情況，有關部門應強化市場監管，堅定實行建設監理制度。只有這樣才能確保工程建設市場規范有序。

2.3 建設監理制是“放管服”和政府職能轉變的需要

監理改革的關鍵是處理好政府與市場的關系。政府若要更好地發揮作用，則必須轉變職能，做好“放管服”工作，讓市場在資源配置中起決定作用。

工程建設市場主體通常由建設單位、承包商（包括承建商和服務供應商）和建設監理單位組成。其中：承建商包括工程總承包單位、施工總承包單位、分包單位，以及材料、設備、構配件等供應商；服務供應商包括投資咨詢單位、勘察設計單位、招標代理單位、造價單位、項目管理單位和工程檢測單位等。建設監理作為工程建設監督管理的市場主體，與建設單位、承包商構成穩固的三元結構，是減少政府干預建筑市場微觀活動的有效措施，也是充分發揮市場在資源配置中起決定作用的具體體現。

2.4 建設監理制是推進工程建設行業國際化發展戰略的需要

工程監理在國外已有 200 多年的發展歷史。第一次工業革命促進了歐洲的城市化和工業化發展，建筑業空前繁榮。19 世紀初，隨著建設項目規模日益增大、技術日趨復雜，設計和施工有了明顯分工，業主感到單靠自己的力量監管工程十分困難，于是工程監理便應運而生。第二次世界大戰后，工程監理的業務范圍由項目實施階段向前延伸到項目決策階段的咨詢服務，貫穿項目建設全過程。1913年，國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）正式成立。100 多年來，其專業委員會為規范世界各國工程項目的承包和管理工作，制定了一系列國際間工程建設和管理的合同條件和范本，構成了 FIDIC 合同條件體系，明確了工程師（監理工程師）的職責和地位。

20 世紀 80 年代以后，工程監理（咨詢）制度在國際上得到了很大發展，世界銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行等國際金融組織都將實行工程監理（咨詢）制度作為提供建設貸款的條件之一。于是，工程監理（咨詢）制度逐步成為了當今工程建設的國際慣例。隨著我國進一步改革開放，我國工程建設行業邁入了國際化發展階段，必須遵循國際慣例，實行建設監理制。

2.5 30 多年建設監理的成效已被社會所認可

我國建設監理制經過 30 多年來的發展，已經初步建立了工程監理制度的法律法規體系，培養和造就了一批在工程建設管理方面熟悉法律法規、掌握標準規范、懂得管理流程、能夠吃苦耐勞、具有責任心的監理專業人才。建設監理制的實施不斷促進著建設市場中合同意識的強化和法律觀念的提高，全社會都認識到建設監理是工程建設中一支重要的力量，為保證工程質量和安全、提高工程建設水平、發揮建設投資效益發揮著不可或缺的作用。

3 監理改革應完善建設監理制

3.1 守正創新、正本清源，回歸建設監理初心

我國的建設監理從創立之初的“全過程、全方位（三控二管一協調）、高智能”逐步演變成了“施工階段、質量安全監管為主”，違背了初衷，未能發揮建設監理應有的作用。完善建設監理制，應該守正創新、正本清源，回歸建設監理初心。以下應是我國建設監理創立之初的定位。

（1）建設監理是建設市場的主體之一，以對工程建設進行市場化監督管理為主要職責，以確保工程建設質量和安全、提高工程建設水平、充分發揮投資效益為主要目的，以“守法、誠信、獨立、公平、科學”為原則。

（2）建設監理的范圍應是工程建設全過程。由于質量控制、進度控制和投資控制不僅存在于施工階段，還存在于項目投資決策、勘察設計、招標采購等階段，有些階段甚至比施工階段更重要，有必要對工程建設全過程進行市場化監督管理。

（3）建設監理的內容應是全方位“三控二管一協調并履行安全管理法定職責”，即建設監理對建設工程質量、造價和進度進行控制，對合同和信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動。

（4）建設監理是一種高智能的有償技術服務。

3.2 修訂和完善相關法律及規定，明確建設監理定位

3.2.1 修訂《中華人民共和國建筑法》，進一步明確建設監理的法定地位

現行《中華人民共和國建筑法》專門設立一章“建筑工程監理”（第四章），明確規定“國家推行建筑工程監理制度”，但其表述的工程監理的業務范疇為“建筑工程”和“施工階段”。建議將“推行”改為“實行”，將“建筑工程”改為“建設工程”，將“施工階段”改為“建設全過程”。具體如下。

（1）國家實行建設工程監理制度。

（2）建設工程監理應當依據國家批準的工程項目建設文件，有關工程建設的法律、法規，監理合同及其他工程建設合同，代表項目法人對承包單位在建設質量、建設工期、建設資金使用和安全生產等方面的建設行為進行監督管理。

（3）國家提倡對建設項目全過程實行監理，對涉及國家安全和民生的建設工程施工階段實行強制監理，政府建設主管部門可以規定實行強制監理的建設工程的范圍。

3.2.2 明確強制監理范圍，發揮市場決定作用，形成監理行業市場新格局

政府建設主管部門應出臺有關建設工程強制監理范圍的規定，以明確強制監理的范圍。對于強制監理范圍以外的建設工程，包括建設項目的投資決策、勘察設計、招標采購，甚至運營維護，應由市場決定是否實行監理。通過市場調節，那些更有能力的監理企業可以不限于目前的施工監理，去開展建設項目的投資決策、勘察設計、招標采購、運營維護的局部乃至全過程建設監理。整個監理行業市場將形成以主要從事施工現場監理服務的企業為主體，以提供全過程工程監理（咨詢）服務的綜合性企業為骨干，各類工程監理企業分工合理、競爭有序、協調發展的新格局。

為確保建設項目各階段監理工作的標準化和規范化，政府建設主管部門應組織專家研究修訂《建設工程監理規范》，將建設工程監理擴展到建設工程全過程；應鼓勵和引導建設項目實現實行全過程監理，推進建設項目集成化和系統化的市場監督管理，從而達到“保證建設工程質量和安全，提升工程建設管理水平，充分發揮投資效益”的目標。

3.3 順應改革創新發展，發揮建設監理作用

深化改革的趨勢是充分發揮市場作用，著力轉變政府職能，激發社會組織活力，努力提高公共服務能力。監理行業要順應改革創新發展，必須清醒地認識到：政府強制監理的范圍會進一步縮小，市場自主選擇監理將是大勢所趨，多元化監理服務（多階段、全過程監理與咨詢、政府購買服務、第三方服務等）將成為常態；政府監管方式正在轉變，“放管服”成為主流，行政許可不斷減縮，事中事后監管不斷加強；市場將進一步公平、開放、透明，行業誠信體系將進一步建立和健全，信用管理將成為行業市場管理的重要手段，企業信用狀況將成為企業穩定發展的基礎；行業組織在行業管理與服務中將進一步發揮作用，隨著行業組織和政府脫鉤、政府職能進一步轉變，行業組織必須提升管理和服務能力，在標準引領、行業自律、信用評價和技術創新等方面進一步發揮作用，促進行業發展。

改革必將推動中國走高質量發展之路。監理行業要順應改革創新發展，必須清醒地認識到：工程建設要實現高質量發展，必須堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，變革傳統的工程建設組織模式，實施工程總承包，培育全過程工程咨詢，實行全過程工程監理；必將變革傳統的建造方式，大力推進建筑工業化（裝配式），充分應用現代信息技術，結合大數據、互聯網、物聯網、人工智能等新技術推進智能建造發展，全面推進綠色建筑、提升綠色建造水平。

改革必將推動中國深入開放，實施國際化發展戰略。監理行業要順應改革創新發展，必須清醒地認識到：建設監理（咨詢）走出去已成為現實；中國對外開放水平隨著自貿區建設的不斷推進和《政府采購協議》（GPA）談判與簽訂進程的加快而不斷提高，國外工程監理（咨詢）服務這匹“狼”真的要來了；無論“走出去”還是“請進來”，工程監理（咨詢）都應堅持遵循國際慣例，走全過程、全方位、高智能服務之路。

4 變革形勢下監理企業的對策

4.1 不忘監理初心，牢記監管使命

面對洶涌的變革浪潮，監理企業應不忘初心、牢記使命，回歸建設監理創立時的“全過程、全方位、高智能”“守法、誠信、獨立、公平、科學”的初心，肩負起“工程建設監督管理”“質量衛士”的光榮使命，為確保工程建設質量和安全、提高工程建設水平、充分發揮投資效益、實現工程建設高質量發展而不懈努力。

4.2 精確找準定位，形成自身特色

面對行業改革發展形勢，工程監理企業要根據自身情況，找準自己的位置，發揮自身優勢，形成服務特色，走適合自身發展的道路。多數監理企業僅具備施工階段監理的能力，應夯實施工監理能力，做專、做精自身業務領域的施工監理，形成服務特色，待時機成熟后再向全過程、全方位監理發展。少數有能力且具備基本條件的監理企業，在夯實施工監理的基礎上，以自身傳統工程咨詢業務為基礎，補足短板，建立戰略聯盟，通過轉型升級，做大、做強，發展成為全過程監理（工程咨詢）單位。

4.3 適應形勢發展，補齊自身短板

無論做精施工監理，還是發展全過程工程咨詢（監理），都要根據產業發展形勢、社會期待要求和自身現有狀況彌補自身不足。以施工監理為主的企業，需要加強施工階段的進度和造價監理，豐富建筑工業化（裝配式）、綠色建造和智能建造等方面的業務知識，拓展工程領域的業務范圍等。要發展成為全過程工程咨詢（監理）的企業，需要增加企業資質，提升投資決策咨詢、勘察設計、招標代理、造價咨詢等業務的能力，拓展建筑工業化（裝配式）、綠色建造和智能建造等業務知識。

4.4 強化應用研究，實現創新發展

隨著技術的進步，工程建設領域的新理念、新手段和新業態不斷涌現。監理企業只有不斷加強創新研究，強化現代技術應用，才能跟上潮流，實現創新發展。同時，要在長期施工監理實踐的基礎上積極總結，研究和完善施工階段全方位監理（咨詢）的工作標準；要開展全過程工程監理（咨詢）的理論和技術研究，制定出投資決策階段監理（咨詢）、勘察設計階段監理（咨詢）、招標采購階段監理（咨詢）、運營維護階段監理（咨詢）的工作標準；要開展全過程工程監理（咨詢）系統集成技術研究，形成系統管理與全過程集成（咨詢）的方法；要加強現代信息技術的應用，建立企業信息化平臺，強化知識工程建設，綜合應用大數據、云平臺、物聯網、GIS 和 BIM 等技術，為客戶提供全過程工程監理（咨詢）增值服務。

4.5 完善組織方式，高效有序運行

面對全過程、全方位、多元化工程監理的市場需求，監理企業應變革內部組織方式，建立和完善與市場需求相適應的組織架構和管理流程，通過轉型升級實現企業資源整合，以便高效有序地開展監理服務。要設立與多元化業務相對應的組織機構，配置必要的專職人員，負責相對應的業務管理和協調工作；要制定各業務板塊的管理制度，規定企業各業務板塊的工作界面、任務分解和服務質量，以及相關管理的要求和流程；要針對企業各業務板塊制定相關政策，包括考核辦法、激勵政策和分配政策；要與行業相關企業、研究院、社會組織及行業專家建立戰略合作機制，充分利用社會資源，促進監理工作高效有序地開展。

4.6 加強人才培養，提升服務能力

工程監理企業的核心能力就是監理隊伍的素質。打造一支業務過硬、全面覆蓋、懂技術、善管理、能吃苦、具備良好職業道德的工程監理（咨詢）隊伍，尤其是項目負責人（總監理工程師）隊伍，是監理企業實現工程建設高質量發展的關鍵。要強化形勢和政策宣貫，增強全過程、全方位、多元化服務的意識和理念。要開展涉及投資決策階段、勘察設計階段、招標采購階段、施工階段和運營維護階段的全過程監理業務及相關技術培訓，學習 BIM、大數據、云計算、互聯網和物聯網等新技術，了解綠色建筑、智能建造、建筑工業化等新業態的知識、技能及管理方法。努力打造人才隊伍，提升服務能力。

4.7 注重信用建設，適應市場監管

我國改革開放 40 多年來所取得的經濟體制改革的巨大成就，歸根結底，在于這些年建立的具有強大生命力的社會主義市場經濟體制，而深化改革必將進一步完善這體制。市場經濟就是信用經濟，監理企業只有注重信用建設，適應市場信用監管模式，才能實現健康和可持續的發展；只有強化信用建設，才能提高監理行業市場的認可度，進而推動監理市場乃至全過程監理及多元化服務市場的形成。要大力推進工程監理行業誠信建設，建立科學合理的監理企業信用評價標準，構建有序、科學、專業的信用征信體系和信用公開渠道。要大力推動構建全行業守法、誠信經營、誠信服務的信用環境，營造委托人放心委托、失信者難以生存的市場氛圍。

5 結 語

隨著我國進一步的改革開放，建設監理這項堪稱工程建設領域帶有體制性質的重要創舉，將面臨新的變革要求。同時，監理行業還要面對市場的挑戰和自身的問題。因此，我們必須清醒地認識到，監理改革必須堅持建設監理制，并且要順應改革創新發展要求。只有通過改革不斷完善建設監理制，才能更好地發揮建設監理的作用，為確保工程建設質量和安全、提高工程建設水平、充分發揮投資效益、實現工程建設高質量發展目標作出貢獻。