對履行監理安全職責的幾點認識

孟 俊（江蘇正方工程項目管理房地產評估有限公司， 江蘇 泰州 225300）

1 監理在安全管理中的角色定位

最早引入“安全監理”概念條文的是 2003 年國務院發布的《建設工程安全生產管理條例》第十四條：“工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。”其后在 2006 年，《建設部關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》明確規定：“監理單位法定代表人應對本企業監理工程項目的安全監理全面負責。總監理工程師要對工程項目的安全監理負責，并根據工程項目特點，明確監理人員的安全監理職責。”這兩份文件的發布徹底明確了監理在安全管理中的角色定位：作為建設工程五方責任主體之一，監理從企業負責人到項目監理機構總監（以下簡稱“監理”）及其他監理人員都應按照相應的職責承擔相應的安全生產監理責任。

2 監理在安全生產中管理不到位的原因分析

2.1 技術原因

安全管理有別于質量管理。對于質量控制，監理人的主要依據是設計圖紙，其次是驗收規范和圖集，所有監理人都懂得查驗建筑實物是否與圖紙相符，即監理依據清晰明確。對于安全監理，監理人的主要依據首先是經監理審核通過的施工方報送的專項安全施工方案和各專業的安全技術規程和規范，其次是在不斷的安全監理實踐中形成的安全管理經驗，根本沒有類似的安全監理圖紙作為依據。在審核專項安全施工方案時，對于方案中的結論特別是數據，監理人必須能計算和判斷，能審查該方案是否具有可行性，方案內容是否全面。這就要求監理人必須具備非常高的專業素質，必須熟悉和掌握各類專業安全技術規程和規范，但這些要求都超出了許多監理人的能力范圍。

2.2 經濟原因

對于施工單位，工程的盈利是建立在安全無事故的基礎上，因而必須加大對安全生產的投入。對于監理單位，最大的成本在于對人力資源的投入，因而必須考慮如何以有限的人力資源取得經濟效益的最大化。如果監理公司監理的是大型工程，項目監理機構人員配置多，監理公司會考慮設置專職安全監理工程師負責安全監理，但大多數監理公司監理的項目都是中小型項目，項目監理機構人數在3～6人不等，安全監理都是兼職的，而兼職安全監理發揮的水平和工作精力都十分有限。更值得注意的是，在安裝專業監理工程師的配置上，絕大多數監理公司都顯不足，1名安裝專監通常要監理 2～3 個項目，臨時用電和消防等的安全監理，也都是安裝專監兼職的工作內容，由于水平和精力有限，安全監理往往失控。監理公司都是以盈利為目的，有的監理公司明知道施工現場存在嚴重的安全隱患，即使發現安全監理失控也不愿意增加專職安全監理，而是繼續要求現場兼職安全監理加大管理力度，結果往往事與愿違，形成惡性循環。

2.3 思想認識不足

不少監理人還處于以下認識誤區：其一，認為施工單位是安全生產第一責任人，理應承擔絕大部分責任，安全管理與監理無關；其二，存在一種逃避現實的心理，即“鴕鳥心態”，不敢正視安全問題，認為自己監理的工程出現安全事故的可能性不大，因而把安全管理完全寄托于施工單位，施工單位的安全管理水平直接決定了此工程的安全事故發生率；其三，想方設法規避監理安全責任，采取的是一種消極被動的應付方法，關注的是安全監理的形式，不在意安全監理的質量。雖然有時發現安全隱患也會下發安全類監理工程師通知單，但內容大多避重就輕；收到通知回復單后也不復查，直接簽署“符合要求”了事。總之，形式重于內容。

3 安全監理正確做法

3.1 從根本上轉變思想觀念，變被動應付為主動參與

從《建設工程安全生產管理條例》到《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》，從 2012 版《建設工程監理合同》到 2013 版《建設工程監理規范》，都對安全監理工作內容和安全監理應擔負的安全責任分別作出了規定，做到安全監理有法可依，有法必依。

2000 年，南京電視臺演播中心坍塌，死亡 6 人；2014年，清華附中 A 棟體育館地下室底板鋼筋倒塌，死亡 10人；2016 年，豐城電廠施工平臺倒塌，死亡 73 人；2019年，揚州市中航寶勝海底電纜項目工地附著式升降腳手架失穩墜落，死亡 6 人。在這些案例中，監理都因安全監理工作失職或不作為而受到法律的嚴懲。誠然，監理承擔的安全責任遠大于個人收益，但冷靜下來想一想，如果監理在安全管理工作中再積極一點、主動一點，有些安全事故就完全可以避免，就能挽回更多人的生命。

無論在遵守法律法規與合同條款上，還是在吸取安全事故血的教訓上，監理都應該正確面對安全監理職責。監理人應該在安全生產管理上有所作為，更應主動作為。只有更多地向施工單位說“不”，安全監理工作才會達到我們想要的效果。

3.2 督促和檢查施工單位建立行之有效的安全生產管理體系

施工單位如果沒有建立健全安全生產管理體系，安全生產就處于失控狀態，極易發生安全事故。作為安全生產第一責任人，施工單位有責任、有義務建立健全安全生產管理體系。監理的職責就是監督施工單位是否有效運行安全生產管理體系。這種監督是動態的、常態化的，貫穿于安全生產的始末。監理在監督施工單位安全生產管理體系過程中，重點是對人的監督。這里的人主要是指項目經理、安全員和特殊工種操作員。

（1）常規的做法。在施工準備階段，檢查上述三類人員是否持證上崗；在施工階段，可對上述人員不聞不問。

（2）正確的做法。在施工準備階段，核查施工單位報送的三類人員崗位證書是否有效。在施工階段，不定期檢查特殊工種操作員與報送監理部的備案人員是否一致，證書有效期是否失效，是否進行了崗前培訓和班前教育，最重要的是檢查生產行為是否安全，如：架子工是否佩戴安全帽和安全繩，塔吊駕駛員是否按“十不準”的要求操作。對于項目經理和安全員，監理應持續監督他們是否在崗履職，應建立對項目經理和安全員的考勤制度，通過例會、專題安全匯報、安全巡視檢查、安全資料抽查等形式，判定他們的安全管理工作是否細致，檢驗安全生產是否可控。

3.3 堅持程序性審查和符合性審查不走樣

程序性審查就是對報審報驗技術文件，資料的內部編審程序、簽字手續，資料的完整性等進行查驗。雖然程序性審查沒有多少技術含量，只要求監理人具備細心、耐心的工作態度和高度的責任心即可，且花費的時間也少，但許多監理人就是無視或忽略這道程序。殊不知程序性審查的作用不可替代。深基坑工程圍護樁可能是由專業分包單位施工，施工前報送給項目監理機構的專項安全施工方案是需要分包和總包單位技術負責人簽字并分別蓋單位章的。其內審程序需經過分包單位項目部和單位技術負責人、總承包單位項目部和單位技術負責人共 4 道程序，所有簽字蓋章的人員和單位都要承擔起自己應付的安全責任，以此有力保證專項施工方案的質量。但在實施過程中，往往簽字不全或代簽，總承包單位也不蓋章，方案質量無法得到保證，同時還將原本屬于這些單位和個人的責任轉嫁給監理人，一旦發生安全事故，監理人將承擔更大的責任。

符合性審查就是對安全技術措施和專項施工方案進行查驗，除了從程序性審查、實質性審查入手以外，還應審查其是否符合強制性標準要求。這就要求監理人廣泛掌握安全專業知識。筆者認為，監理人要牢牢把握每一次審查專項施工方案的機會，對照相應的操作規程和規范，仔細對比，抓住重點，直擊要害。

3.4 正確運用巡視、旁站、驗收等手段進行安全監理

3.4.1 巡 視

巡視是安全監理使用最頻繁的手段，高效執行安全巡視能給安全監理工作帶來事半功倍的效果。筆者認為安全巡視應做好以下兩點。一是建立總監帶班安全巡視制度，建議總監每周安排 1～2 次帶領項目監理機構所有監理進行安全巡視，目的是讓所有監理貫徹總監安全監理意圖，厘清現階段安全監理重點，努力達到總監的安全監理要求。二是安全巡視點與面相結合。所謂“面”就是整體把控，只要存在安全隱患的地方都要去巡視；而“點”則講究精準，即精準巡視。巡視前要有計劃：巡視對象是什么，存在什么安全隱患，后續怎樣處理。

3.4.2 旁 站

旁站是頗受監理人爭議的監理手段。到目前為止，旁站監理依據還是 2002 年頒布的《房屋建筑工程施工旁站監理管理辦法（試行）》，通篇沒有講到安全需要旁站；2013 版《建設工程監理規范》對旁站的定義也局限于對施工質量進行監督檢查活動。只是各省市區層層加碼，賦予旁站更豐富的內容，如塔吊安裝拆卸也需要旁站。筆者所在的江蘇省在 2020 年發布《省住房城鄉建設廳關于進一步加強房屋市政工程建筑起重機械安全監管的通知》（蘇建質安[2020]139 號），規定建筑起重機械設備在安裝（拆卸）及需要頂升和附著時，安全專監必須旁站監理，并詳細填寫監理日志。作為江蘇省的監理人必須也只有在此處執行旁站監理。筆者認為，不應隨意擴大安全旁站的范圍，做到占位不越位。

3.4.3 安全驗收

安全驗收主要是針對危大工程。筆者認為安全驗收應做到以下幾點。一是監理在審核作為安全監理依據的專項安全施工方案時，涉及關鍵數據的，應慎之又慎、仔細復核，倘若數據出錯，安全風險將無限被擴大。二是驗收時應有儀式感。按照《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》（住建部令第 37 號），參加驗收的人員一個不能少，驗收程序和內容必須按規定執行，并留下影像資料。三是危大工程驗收合格后，監理應督促施工單位在施工現場的明顯位置設置驗收標識牌，公示驗收時間和責任人員。

4 安全監理的能力要求

（1）高度的責任心。安全隱患貫穿于生產建設始末，監理人必須始終繃緊“安全監理”這根弦。特別是在暴風雨（雪）來臨前后、節假日來臨時，施工暫停了，但安全監理不暫停。沒有高度的責任心，安全風險必定急劇增大。

（2）扎實的安全專業知識和不斷學習的能力。《住房城鄉建設部辦公廳關于實施〈危險性較大的分部分項工程安全管理規定〉有關問題的通知》（建辦質 [2018]31 號）中附件1《危險性較大的分部分項工程范圍》列出了七大類 22 項工程危險源，幾乎涵蓋所有工程類別。對危大工程報送的專項施工方案實施符合性審查，監理人必須要熟悉并掌握各類安全操作規程與規范。另外，這些規程、規范和文件精神每年都要被更新，監理人更應沉下心來努力學習，不斷提升自己的專業技術水平。

（3）三分技術，七分管理。三分技術，不是指技術不重要，而是表明擁有扎實安全專業技術知識是安全管理的前提和保障；七分管理，是指合理運用掌握的安全技能對施工單位的安全進行管理，其中充滿了大量的協調與溝通工作。監理人的管理水平直接決定了安全監理是否達到預期效果。

（4）堅持原則，敢于對施工單位說“不”。監理人在安全監理時常會遇到如此場景：監理一眼就能發現施工場地某處存在安全隱患，但施工單位整改這個安全隱患需要花費大量人工、機械和材料。經過施工單位不斷求情、勸說，監理人的心里防線逐漸松懈，最終未能堅持原則，殊不知這種同情心有時會釀成大禍。諸如建筑物頂層現澆面外側梁模板支撐搭設在腳手架上、深基坑護坡噴錨混凝土厚度嚴重不足等，都曾經造成群死群傷事故。監理人的安全監理底線必須把持住，敢于對施工單位說“不”。安全責任重于泰山，監理人只有主動作為、勇于擔當，努力提高自己的專業水平和管理能力，督促并監督施工單位的安全管理體系始終處于有效運行狀態，才能算真正履行了安全監理職責。