大型水利工程全過程跟蹤審計的實踐與思考

夏 麗，劉秀英，胡 超（四川省名揚建設工程管理有限公司， 四川 成都 610000）

0 引 言

近年來，隨著經濟社會的快速發展，各級政府不斷加大對水利等領域的投入力度。為了提高資金使用效益，有效防止重大投資項目搞勞民傷財的形象工程和“豆腐渣”工程，審計機關及時調整思路，一改過去的事后審計為事前介入、事中跟蹤，對國有投資項目進行全過程跟蹤審計。

作為一種全新的審計方法，跟蹤審計是指單位審計部門組織或者委托第三方專業咨詢機構對建設項目實施過程的合法性、真實性和規范性進行跟蹤審計監督，通過有效利用有限的資金和資源，以盡可能少的費用、盡可能快的速度和最優良的施工質量，建成預期的項目并實現預期的功能。

跟蹤審計是對被審計對象進行適時評價、持續監督和及時反饋的一種審計模式，旨在提高被審計對象的績效。這里的績效既是指經濟效益，也是指被審計對象的合規性、合法性等。跟蹤審計有效提高了項目建設的績效，有效避免了“經事后審計查出了問題，但既成事實，糾正難度較大”這一難題，自其誕生起，就得到了社會的普遍好評。從實踐效果看，跟蹤審計在監督資金的管理使用、防止損失浪費、促進國家有關政策的貫徹落實、提高資金使用效益等方面起到了積極作用，取得了顯著的成效，實現了審計理念的改變和審計模式的轉變。不僅完善了傳統的審計方式，而且推進政府完善制度、改進機制，助力審計部門充分發揮其保障和促進作用。

1 工程概況

某水電站位于四川省境內，壩址控制流域面積 25.98萬 km2，多年平均流量 1 870 m3/s，年徑流量 590 億 m3。該水電站的開發任務為發電，以及改善城市水域景觀和取水條件等。

本水電站利用平均水頭 15.00 m，裝機容量 390 MW，年平均發電量 15.69 億 kW·h。以下為某江水電站樞紐的規劃布局：右岸布置導流明渠，縱向圍堰壩段以左依次布置 1 個孔口尺寸為 9 m×16 m 的生態泄水孔、3 個孔口尺寸 15 m×23 m（寬×高，下同）和 1 個孔口尺寸為 9 m×16 m 的泄洪表孔，以右布置 2 個孔口尺寸為 15 m×23 m 的泄洪表孔；河床及左岸布置河床式電站廠房，電站總裝機容量為390 MW（6×65 MW），左岸布置魚道；施工導流采用三期導流方式。

混凝土重力壩壩頂高程為 1 008.00 m，最大壩高73.00 m，壩軸線長度 381.0 m，從左至右共布置 14 個壩段。

該水電站施工總工期為 6 年，工程施工準備期為 22 個月，主體工程施工期為 39 個月，工程完建期為 11 個月，首批機組發電工期為 61 個月。

2 跟蹤審計實踐與思考

受業主委托，四川省名揚建設工程管理有限公司對該水電站施工進行全過程跟蹤審計。在跟蹤審計實踐中，積累了一些經驗，也引發一些思考，與大家一起探討。

2.1 接到審計任務后的準備工作

項目審計組接到審計任務后，由審計組長迅速召集所有成員，一起學習審計業務約定書，熟悉項目概況，明確審計目標和審計范圍。對審計內容進行分析，結合項目特點，明確審計重點，及時制定跟蹤審計實施方案并報業主方，充分與業主方展開交流溝通。這是項目審計組和業主的第一次交流，是展現審計組專業素質的一次機會，應當重視，積極準備，以取得業主的信任和支持。

跟蹤審計實施方案是跟蹤審計的綱領性文件，應當明確審計目標與范圍、審計重點、審計組人員介紹、審計進度安排、審計方法和審計質量控制措施等。

通過了解項目概況和分析實際進展情況，項目審計組本著實事求是的態度確定第一階段審計的工作內容，主要包括：工程建設管理（進度、質量、造價及內部外部協調）、項目制度建設、內控建設與執行、建設項目基本程序控制情況（從項目投資立項到決策、勘察設計、概預算編制及執行、招標投標管理、合同訂立與執行、工程實施階段控制）、工程價款支付及結算辦理（關于民營企業合同價款支付情況、農民工工資發放落實情況、新冠肺炎疫情防控管理審查、甲供材核銷）、單項工程竣工結算相關工作、檔案管理等。

為了順利開展審計工作、提高審計效率，審計項目組應當在審計實施方案中專門附上審計所需資料清單，以便業主提前要求相應單位將資料準備齊全。

2.2 審計工作的流程

項目審計組按照審計實施計劃約定的時間進駐被審計單位，要和被審計單位召開第一次見面會，其間雙方要互相熟悉對方人員，以便開展下一步工作。審計組要及時核對被審計單位提供的資料，確認是否齊全；對于未提供的資料，要在審計報告中明確描述未開展該項目審查的原因。

大型水利工程，投資大、子項目多、合同多、施工周期長，還有重要一點是移民工作量大。針對以上項目特點，審計組必須結合審核人員的能力，合理進行人員分工，才能更高效地完成每次審計的目標和任務。以第一次進場審計為例，審核小組劃分成 6 塊，每個人負責一塊。其中：成員 A 牽頭負責審查招標投標落實情況，成員 B 牽頭負責審查合同，成員 C 牽頭負責審查立項批復等前期資料，成員 D 牽頭負責審查實施情況，成員 E 牽頭負責審查相關制度，組長負責整體協調，具體審查移民資金財務撥付情況和農民工工資發放落實情況。各塊之間互相交集，每天晚上召開工作會，項目組成員匯報當天工作情況和存在的問題，以及第二天的工作安排。

2.3 審計工作的方法

為了利于直接收集、取得有效證據，正確撰寫審計報告，提高審計效果，審計人員應掌握和運用恰當的審計方法。常用的審計方法有：審計調查法、分析判斷法、審計取證法、邏輯推理法、座談詢問法、現場觀察法、函件問詢法、假設問題存在法和會議交流法。

為了驗證信息的真實性，審計人員應靈活運用各種審計方法。例如，審計人員在核實農民工工資發放管理情況時，首先核查被審計單位以及各施工單位、監理單位關于農民工工資發放的管理制度是否健全，然后在詢問被審計單位財務人員的過程中了解到農民工工資的支付情況，接著又向施工單位調查取證，還抽查了監理單位的監理日志，核實是否記錄了農民工工資支付情況。完成這些調查取證的基礎工作，只說明農民工工資的發放在制度上是符合要求的，那么真正一線的工人是否按時領到工資呢？審計人員從施工單位提供的工人三級安全教育名單中隨機抽查兩名工人，其中一名是運土方司機，對照施工單位提交的近 3 個月的農民工工資支付表，審計人員打電話聯系該司機，詳細了解其工作、車輛和工資發放等情況，還涉及運土方單價、油料價格等細節，真實可信，從而驗證農民工工資支付管理是按要求實施到位的。

2.4 審計工作的重點

審計工作要有階段性的重點。從項目前期立項、招標投標、開工到審計組第一次進駐被審計單位，已經簽訂了很多合同，包括樞紐工程、獨立費用、建設征地和移民安置補償費用等。對于被審計單位，要管理一個大型水利項目，必須將其集團公司的有關管理制度植入到項目管理中，如征地移民類、工程管理類、安全環保類、計劃合同類、資金財務類、綜合管理類等管理制度。

作為第一次評審，審計的工作量大，需要的審計時間較長，審計工作的重點應當是梳理被審計單位的各項管理制度，核查合同履行期間的各項成果文件。通過工程造價審計、管理制度評審、合同分析等工作，協助甲方采用系統綜合的方法對建設全過程進行控制，規范基建程序，有效控制建設成本，確保工程順利施工，使項目投資獲得最大經濟效益和社會效益。審計人員應重點檢查建筑安裝工程，包括施工合同、施工日志、監理日志、進度款支付報表、進度款中間計量單、工程建設簡報、工程質量檢驗、疫情防控措施辦法等。其間，發現多個項目存在進度滯后、整體項目推進滯后，以及進度款超付、監理單位提出的問題沒有及時整改回復等現象。鑒于大型水利項目投資巨大、施工周期長、施工單位多、牽涉專業多、部門多、人員多等特點，必須建立健全各項管理制度，并且嚴格落實在項目管理中。被審計單位作為項目業主，要按照“業主負責制”要求，充分調動監理單位的積極性，對項目進行質量、安全、進度、投資控制，促使項目整體目標的實現。

2.5 審計工作中須重視的環節

審計組應特別重視提醒被審計單位注意對投資風險的管控。審計組花了大量精力查閱項目的招標投標文件、合同、補充協議，以及合同履行情況，發現整個項目的投資管理還存在一些較大風險。例如：被審計單位沒有與原概算編制單位溝通好，導致某施工變電所輔助工程招標控制價超項目概算；對于控制價超概算，被審計單位內部沒有履行審批程序。被審計單位分管人員解釋道：“這是輔助工程，當時分標設計概算比較粗放，因而概算偏低。”審計組認為，被審計單位這樣的操作流程無法對投資進行有效管控。為了防止招標控制價超項目概算，被審計單位首先要優化設計方案并與原概算編制單位及時溝通；其次在內部對控制價超概算履行審批程序，項目超概算部分的金額要在整個項目中被消化解決；最后要明確超支部分在概算中的資金來源，并做好控制價的審批流程。

3 結 語

審計組在完成每階段的審核任務后，要及時形成審計工作報告，并做好與被審計單位的溝通。作為被審計單位，有些部門和個人，對于審計組提出的問題可能一時難以接受或者不以為然。這就需要審計組耐心、細致地去解釋，做到有理有據。一旦雙方現場對審計報告中的問題溝通不到位，就會導致其中的一些問題不能及時得到解決。

發現問題、揭露問題、處理問題和抓好整改，是審計工作不可或缺的 4 個步驟。審計整改在審計工作中具有舉足輕重的作用，僅靠查出問題遠遠不夠，還需要被審計單位在每次跟蹤審計后認真抓落實整改，確保審計查出的問題整改到位，真正起到以審代管的作用。這不僅有利于改進工程建設管理，嚴格遵照建設程序和規定，還能合理節約建設資金，提高項目投資效益和社會效益。