推進種養結合的制約因素及政策建議

胡 鈺，張 斌，谷保靜，馬 林，柏兆海，欒 健，金書秦＊

1 農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810

2 浙江大學，浙江杭州 310085

3 中國科學院遺傳與發育生物學研究所農業資源研究中心，河北石家莊050022

0 引言

自古以來，畜禽糞便都被視為寶貴的農家肥，為中國農耕文明的發展做出了重要貢獻。但20世紀80年代以來，隨著糧食增產的迫切需求和化肥工業的快速發展，我國開始大規模施用化肥，農戶種養逐漸分離，養分物質循環開始被打破，畜禽糞便的角色定位由“家肥”變成了“糞污”，出現了一邊化肥過量，一邊有機肥流失的雙重污染。近年來，以社會化服務為重點的種養結合逐漸成為推進農業綠色發展的重要議題和發展方向，但由于未壓實養殖場責任、有機肥施用不便利、堆肥質量標準缺失、社會化服務體系不完善等多方面原因，高效的種養循環機制還有待探索。在強化提升國家糧食安全保障能力的大背景下，建議加強國內外經驗總結，優化種養布局規劃、壓實養殖主體責任、強化科技支撐、培育社會化服務組織，構建全新的種養循環體系。

1 我國種養結合現狀

我國種植與養殖之間呈現嚴重的紐帶斷裂，不僅存在于農戶層面的個體經營趨向單一化的種養分離，也存在于區域層面的養殖過密造成的承載超量，造成了農業資源利用的錯位。

1.1 微觀層面，農戶從種養結合到種養分離

全國農村固定觀察點的農戶調查數據顯示[1]，從1986—2017年，我國種植業和養殖業相結合的農戶比例從71.24%大幅下降至12.15%，僅耕種家庭從25.60.%增加到56.63%，飼養耕畜的家庭保持在5.49%左右，還有一大批農戶已完全退出種養殖農業生產。這表明，牲畜與農田的距離越來越遠了。同時，在種養結合戶中，有1/3左右農戶的養殖量已經超過了其農田的糞污承載力。事實上，種養分離既直接導致了養殖糞污處置難，也間接導致了化肥過量施用。相比僅種田的農戶，種養結合的農戶少施用12.77%的化肥。

1.2 宏觀層面，規模化導致局部地區養殖密度過大

現代化商品經濟強調專業化生產、規?；洜I，通過市場價格引導種養殖結構調整。隨著我國農業農村經濟社會發展和新時期發展理念的轉變，我國農業產業布局逐漸向種養循環的綠色發展方向轉變，但種養布局脫節問題依然突出。我國東北與西北地區由于種植面積廣袤，具備畜禽糞便消納的潛力，再加上人口密度較低等得天獨厚的條件，適宜發展規模化養殖。在政策與經濟效益的引導下，一度形成了“南畜北養”的趨勢。然而，養殖糞便的資源化利用是在種植單元和養殖單元層面實現的，其效果與運輸距離高度相關。通過大量調研訪談了解到，目前較為合理的糞污原料收集半徑是30 km左右，因此，以省域土地承載力為依據落實種養布局，可能會出現局部養殖密度過大的問題。例如黑龍江省有2 億多畝耕地，如果不考慮區域密度的問題，全省最大載畜量可達4 000 多萬個畜單位（奶牛）。而實際上，黑龍江81.43%的養殖量分布在綏化、哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯、大慶5 個地級市，想要完全實現種養結合的難度非常高。據測算，這些城市的養殖承載力已經十分逼近臨界值[2]。

1.3 種養分離產生資源環境雙重壓力

2020年公布的第二次全國污染源普查結果顯示，農業源污染排放占全國總排放量的“半壁江山”。在農業源污染排放中，養殖業的污染排放情況略高于種植業，基本占據了農業源污染排放的一半以上[3]。據統計，我國當前每年可收集的畜禽糞便總量折合純氮約1 400 萬噸，相當于化學氮肥年生產量的一半[4]。而種植業化肥施用強度仍遠高于國際上限[5]，農業資源利用出現嚴重錯位，造成養殖業和種植業的雙重污染，如果能夠有效替代，則能實現種植、養殖污染的同步減少。

2 推進種養結合的主要堵點

近年來，種養結合成為推進農業綠色發展的重要議題和發展方向，但有效的種養循環機制仍未建立起來，種養結合尚未破題，綜合來看，存在四方面堵點。

2.1 養殖場責任界定尚未壓實

2014年正式施行的《畜禽規模養殖污染防治條例》，是我國畜禽規模養殖污染防治執法的主要依據，條例對產業的布局選址、環評審批、污染防治配套設施建設等前置環節做出了規定，也明確了廢棄物的處理方式、利用途徑等要求。但在執行層面，對于養殖場環境監管的主要抓手是污染防治配套設施建設，以及養殖廢水排放，對糞肥的去處沒有進行嚴格要求和管理。同時，“以地定養”一直停留在研究和政策引導的范疇，尚未對已建或新建養殖場強制性要求配套還田種植面積。大量的養殖場面臨著糞肥沒地去、也沒人管的境況。若沒有明確壓實糞肥還田的相關責任，則會嚴重降低種養結合的源頭動力。據調查，目前全國70.00%以上農業園區為單一種植業或單一養殖業，大多數難以實現種植與養殖的相互銜接，僅部分兼營種養的園區，或者配套有機肥生產線的養殖場能夠有效實現糞肥資源化利用[6]。因此，在沒有嚴格的責任界定情況下，養殖主體推進糞肥還田的積極性不高，且阻力重重。

2.2 有機肥施用不具有便利性

糞肥、有機肥和化肥的配合施用有利于維持土壤肥力，已經是農業生產者的共識，然而糞肥、有機肥仍然存在“叫好不叫座”的現象，市場競爭力遠遠低于化肥。一是有機肥施用成本高。有機肥生產成本過高，售價多倍于同等肥力的化肥，若按照大田作物畝均化肥施用量50 kg測算，施用化肥總成本約為120 元，而施用固體有機肥總成本至少在500 多元，液態糞肥施用成本則更高。二是糞肥施用難度大。據測算，50 kg化肥同等養分含量的普通堆肥需要將近1 噸的重量，對于大田作物，目前還缺少高效的糞肥施用農機；對于山地種植的經濟作物，搬運難度大。三是生產消納不同步。糞肥、有機肥每天都會產生，而農田的肥料需求每年僅有幾次，存在時間上的錯配，對糞肥、有機肥的儲存提出了挑戰。

2.3 初級堆肥的質量標準缺失

糞污綜合利用最有效、使用最廣的方式是堆肥還田，即將畜禽糞尿與秸稈、生物菌劑等原料混合，在場區內堆制或田間地頭堆漚，最終發酵生產初級有機肥料。例如黑龍江省統計，畜禽糞便肥料化處理方式中，采用固體糞便自然堆積發酵還田的占93.40%，沼氣方式處理的占5.30%，生產商品有機肥的僅占1.30%[7]。但是現行有機肥標準只有關于商品有機肥的相關規定，沒有對堆肥進行相關要求，導致堆肥在種養結合的流通中存在質疑和環境安全隱患。很多學者[8，9]都對于畜禽養殖糞便還田進行了跟蹤監測研究，均在耕地土壤中發現了不同程度的重金屬、抗生素以及大腸桿菌污染，并證明了污染和施用糞肥的相關性。

2.4 社會化服務體系不健全

從種養結合產業鏈來看，由于種植與養殖的嚴重脫節，即使種養雙方有相互銜接的意愿，仍受運輸距離、成本、技術等因素限制。第三方社會化服務組織可以在中間搭建起橋梁，農業農村部對于推進糞污資源化利用的政策導向也從補貼規模養殖場資源化處理設備，逐漸轉向培育糞肥還田服務組織。但是目前仍然存在著社會化服務組織數量少、規模小、服務能力弱的現象，機制、模式、市場均未理順，尚不能形成可復制、可推廣的養殖場、服務組織和種植主體緊密銜接的綠色循環農業發展模式。有的地方政府為減少養殖污染，引入企業或支持合作社等組織開展有機肥生產、糞肥收集和利用。但運行一段時間后，養殖場卻“坐地起價”，要求企業和組織付費“購買”糞便，導致企業運轉困難。

3 國際和國內的典型做法

推進種養結合，促進農業的可持續發展，在國際國內范圍都具有共識，并且進行了有效探索。

3.1 浙江探索種養結合三級循環體系

浙江積極推進現代生態循環農業試點建設，立足縣域統籌，整體構建與資源環境承載力相匹配的“主體小循環、區域中循環、縣域大循環”三級循環體系，推進畜禽養殖業主、種植業主之間的有效對接，實現畜禽養殖糞污就地消納或異地利用，引導社會資本參與畜禽養殖污染治理和廢棄物綜合利用[10]。

3.2 黑龍江積極培育種養結合社會化服務組織

黑龍江積極探索第三方社會化服務形式，明確補助對象和補助標準，探索畜禽糞肥收集、處理、還田銜接實施分段補貼和全環節服務補貼兩種補貼方式，構建基于糞肥流向全程可追溯的補貼發放與管理機制。以“政府引導+社會化運作”“養殖戶+畜禽糞污收集處理還田企業”“社會化服務組織+種植農戶”等試點項目實施機制，扶持壯大糞肥收集、處理、施用市場主體規模，鼓勵引導企業、社會化服務組織與種植主體對接，提供糞肥還田全程服務。還田地塊重點向種植水稻、鮮食玉米、蔬菜、馬鈴薯等高值高效作物上傾斜，引導建立可持續發展糞肥還田機制。

3.3 荷蘭實施綜合養分管理，促進種養循環

20世紀80年代以來，為應對畜禽糞污這一突出農業污染問題，荷蘭政府開始調整以增產為導向的農業政策，按照“以地定畜、種養結合”的理念推進畜禽養殖污染防治。先是以立法方式嚴格控制畜禽養殖量，提出了豬和家禽的生產配額，禁止擅自新建養殖場或擴大規模，并實行歐盟的牛奶配額制度，規定每公頃耕地的承載規模，不再允許現有養殖場隨意擴大經營規模。所有從事畜禽養殖的農場和公司必須登記種養殖規模，申請糞便排放許可，超過標準的必須繳納糞便處理費。荷蘭對養殖場一個最基本的設施要求就是足夠存儲6 個月以上糞便的貯存池，以便全量還田。同時，為促進跨區域種養平衡，政府還協助建立畜禽糞便交易市場，通過財政補貼支持農場主將多余的糞便進行處理，或者通過運往糞肥短缺地區或者國外其他地區，促進畜禽糞肥在國家內部區域之間，以及荷蘭與歐盟其他國家之間的流動，最終實現糞便的資源化利用[11]。

4 推進種養結合的政策建議

在規?；?、專業化程度不斷提高的現代農業發展背景下，彌合種植和養殖之間的“斷鏈”，是實現農業綠色發展的必然要求，也是傳統農耕文明與現代生態文明的有機結合，需多措并舉，打通堵點，重構現代化農業發展中的種養關系。

4.1 合理規劃種養布局，在最小單元實現以地定養

農田是有機肥的最佳去處。因此，未來養殖業的發展需要遵循“以地定養”的基本準則，原則上應該在養殖主體的層面實現，而不應將范圍擴展過大，最大不應超過縣域范圍。在農戶層面，確保任何一個養殖場不管大小，必須有配套的農田面積來吸納其廢棄物的產生，養殖場要么直接擁有周圍土地的經營權，要么和經營周圍土地的農戶簽訂供需合同來實現有機肥的合理化利用。允許部分農用地用于養殖場建設，實行養殖場占地總量平衡，在農田周圍開放養殖用地和養殖總量指標激勵養殖場建設，以地塊可消納的有機肥量來確定養殖業的布設，使得養殖業的廢棄物可以有效返回農田得到充分利用，從根本上解決牲畜與農田距離太遠的問題，從而改變種養分離的現狀。在區域層面，避免局部養殖密度過大的現象，堅持跨主體協調，縣域統籌，合理確定與種植規模相適應的養殖規模，才能加快轉變現有發展方式，推進種植業和養殖業有效銜接。

4.2 壓實主體責任，區分糞便的資源和污染屬性

依據《土壤污染防治法》，種植主體具有保護耕地質量的法定責任；依據《畜禽規模養殖污染防治條例》，養殖主體有合理處理糞污的法定責任。對于養殖主體的考核監督，應從前端設備投入環節，轉向末端利用環節。以立法的形式，要求養殖主體主動尋求種植主體為其消納，建立糞便資源化利用臺賬，監督考核以產能倒推產量，確保糞肥流向全程可追溯。

畜禽糞便具有資源和污染雙重屬性。按照“污染者付費”原則，應明確界定：養殖場自身不能妥善處理和利用的畜禽糞便，就是潛在的污染物，第三方主體收集其養殖場產生的糞便，相當于為其提供污染處理服務，養殖場應主動、免費、甚至付費，將其自身無法消納的糞便交付給收集主體。

4.3 培育社會化服務組織，打通種養循環堵點

社會化服務組織是連接種養兩端，暢通種養循環的有效橋梁，能夠有效解決種植與養殖銜接中的現實難題。從價值鏈的角度來看，是將補貼投入從污染治理的前端移向了資源化利用的后端，減少了對于不可控因素的依賴。大力培育第三方主體，以市場化運作為主，通過財政補助、競爭立項等方式，積極引導具有成熟種養結合循環農業發展模式的龍頭企業、合作社、社會化服務組織等新型主體參與，構建起多方共贏、服務有效的利益聯結機制。同時，培育社會化服務組織，要以結果為導向，對糞肥還田收集處理、施用服務等不同環節的服務量予以補獎，對提供全環節服務的專業化服務主體，可依據還田面積按畝均標準打包補獎。

4.4 強化科技支撐，提高有機肥施用便利性

目前我國有機肥多是施用在高附加值的經濟作物，以高收益來彌補有機肥的施用成本。但是這種模式能消納的有機肥只占了糞肥產生量中的很少一部分。推行種養結合，實現養殖糞污全量化還田，終究是要還到大田作物中，實現大規模的施用。這就對現有的農機科技提出了更高的要求，要充分發揮科技創新聯盟作用，有效利用最新的數字技術、新型材料，研發適用于不同種植條件的糞肥還田農機。完善農機具補貼制度，大力推廣簡單實用技術，讓有機肥和化肥相比具有一定的競爭優勢，這樣才能促進農民施用更多的有機肥。同時，要強化有機肥標準管理，增加標準種類，提出堆肥的初級有機肥固態、液態技術標準和施用規范，確保有機肥環境風險可控。