“多規合一”背景下村莊規劃探討

文/蘇州科技大學建筑與城市規劃學院 金 成 吳若蘭

0 引言

在新常態和新型城鎮化的背景下，“多規合一”為城市建設提供了有力支撐。我國城鄉規劃發展至今，種類繁多，其中屬于法定規劃的有20多種，既對引導和協調城市經濟社會發展具有重要作用，又是管控空間資源分配和區域協調的抓手。種類繁多的規劃從橫向來看處于并行狀態，各類規劃在內容的深度和廣度上相互關聯又各有不同，故只有更好地銜接合作才能引導城市發展。但實際上，我國各類規劃處于“分治”狀況，解決其交叉重復又相互矛盾的現狀，加強銜接，健全協調機制并達到“合治”的目標是工作重點。在該情況下，“多規合一”應運而生，并在社會各界引起熱烈反應，試點工作在各地積極開展。

1 “多規合一”的發展歷程

我國規劃體系多規并行的狀態勢必存在許多矛盾與問題，由于缺乏銜接與統籌，各自為政不成體系，導致法定規劃的權威性受到侵害，審批效率被削弱，實施管理和建設開發保護均受到影響，同時對政府的統籌管理能力和國家治理體系的完善均造成不良影響。該狀況在社會各界引發高度關注，從政府到地方均希望通過開展“多規合一”，協調好現有規劃及其部門，繪制“一張藍圖”，解決現有空間規劃存在的沖突，并以此推進規劃審批制度的改革，提高效率與城市治理能力，利用“多規合一”的創新，推進國家簡政放權政策，完善管理體制，理清各級部門的事權劃分。

“多規合一”最早由李克強總理在省部級領導干部推進新型城鎮化研討會上提出，要求“在市縣層面探索三規合一”，因在更高的國家和省層面，空間尺度大，故規劃之間的矛盾并不突出，反觀市級層面，各規劃部門之間的矛盾在具體的空間內凸顯。同時，“多規合一”是動態發展的概念，截至目前分為3個發展階段：①“兩規合一” 即城鄉規劃和土地利用規劃的互相融合與銜接，針對該階段，上海和武漢等城市已陸續開展了試點工作；②“三規合一” 即社會經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃的互相銜接協調，廣州和河源等城市已相應開展了試點工作；③“多規合一” 即在第二階段的基礎上將環境保護規劃、城市園林綠化規劃等各項規劃進行整合銜接，該階段以廈門市為代表開展了試點工作。

2015—2016年，中央同意在海南和寧夏開展省級層面的“多規合一”試點工作。2017年1月，中共中央辦公廳和國務院印發文件又將其他一些省份納入試點范圍。至此，國家及省級試點工作的展開，以“多規合一”為導向的空間規劃實踐在全國各地如火如荼地進行。

2 “多規合一”的實踐

2014年8月，廣東省四會市成為我國第一批“多規合一”的試點市縣，并進行了積極探索。四會市結合國家與政府要求，初步建立了以總規為統領，控制線為原則，近期建設規劃為抓手的城鄉全域空間管控機制。同時，以一級政府、一個規劃為目標，完善規劃向管理的有效傳遞。

2015年6月，海南省成為第一個在省級層面開展“多規合一”工作的試點省，并取得突破性進展。海南分兩步同時走，在省域和市縣域兩層面同時推進，共同繪制全省“一張藍圖”，編制海南省總體規劃。同時，在空間管控方面做出新的要求，建立生態空間管控體系，分為二級生態紅線和近岸海域生態保護功能區；建立開發空間管控體系，著重對城市和鎮空間、鄉村生活空間、旅游度假及產業園區空間提出管控要求；為城市總規劃立法，新設海南省規劃委員會及辦公室，促進多部門協同策劃生成項目。

2016年4月，寧夏省成為另一個省級試點，進行“多規合一”的工作探索，明確要求編制自治區、市縣兩級空間規劃，確立“四上四下”的協同編制流程；針對空間管控，該省制定了城鎮、農業、生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三線，并對開發強度進行測算；嘗試建立地方法規制度、問責查處機制及利益補償機制等。

以上已開展的試點工作所積累的經驗，為今后“多規合一”工作的推進提供了大量參考經驗。

3 “多規合一”與村莊規劃

3.1 “多規合一”下的村莊規劃新思路

在新型城鎮化背景下，鄉村地區越來越受到重視，村莊規劃地位逐漸提升。過去，我國城市與鄉村長期處于二元發展狀態，是兩個單獨的個體，導致在快速的城鎮化進程中，城鄉差距加大。鄉村地區的建設規劃關注度低，在村莊規劃的制定過程中常照搬城市模式，脫離鄉村實際建設發展需要。在新的城鄉一體化發展理念下，應注重村莊規劃，在新頒布的《城鄉規劃法》中明確提出村莊規劃的具體規劃原則，并將其納入法定規劃體系。

2014年，國家有關部門聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，對市縣空間規劃改革提出要求，積極推薦“多規合一”的工作進展。市縣層面的“多規合一”試點給村莊規劃指出新方向、新思路。在城市中的許多規劃針對同一地區和內容，重復且矛盾，降低工作效率，而將多種規劃融合能提供完整、銜接、有秩序的規劃引導。在鄉村地區，規劃的編制和實施有別于城市地區，能真正落地實施的規劃只有1個，不同類型的村莊規劃在各種政策的指導下所參考的規劃依據也不相同，因此，最終的規劃成果均不完善且存在巨大差異。應以“多規合一”為導向進行村莊規劃編制，將現有各類政策下的規劃進行整合，針對主要矛盾進行完善，構建1個編制、標準、內容和審批都趨向完整的規劃。

3.2 村莊規劃現狀

我國村莊類型繁多，現有規劃缺少明確統一的標準，村莊建設的規劃依據也各不相同，主要分以下4種類型。

1）部分村莊在規劃時以現行法規條例為依據，最終形成的規劃成果包括總體規劃和建設規劃。但該類型的村莊規劃存在1個普遍的缺點，即在實踐中重視鄉鎮規劃，而對村莊規劃的重視不足，因在該規劃編制體系中，村莊規劃的內容大都參考已編制好的鎮規劃或鄉規劃進行一定刪減，且對于刪減的內容及程度無明確的量化指標。

2）以村莊環境整治為主要目標對村莊進行規劃，將整治內容作為該村莊規劃編制的主要內容，這也是目前階段我國大部分村莊規劃的主要目的。

3）以社會主義新農村建設為導向的村莊規劃，既是鄉村建設歷史進程中的重要一部分，也是國家關于社會主義政策在農村地區的體現。因其為政策導向下所進行的規劃，各地在開展此類規劃時往往以追求政績為目的，并只對某一試點村莊進行重點規劃，或以生產發展為口號的產業、旅游規劃，均缺乏統籌考慮。

4）以美麗鄉村建設為導向的村莊規劃，也是基于國家政策導向的村莊規劃。現存問題是對美麗鄉村建設缺乏深度認知，當前所進行的規劃實踐只處于基礎設施建設和農村環境完善的層面，但對于農村生態文明建設和城鄉一體化背景下鄉村地區的永續發展缺乏更本質、更深層次的認知。美麗鄉村建設涉及的部門眾多，各規劃部分之間缺少必要的銜接與協調，導致出現規劃內容重復矛盾的現象。

3.3 村莊規劃的主要問題與解決對策

基于不同的政策要求，村莊規劃制定的內容也不同，在多規并行的現實下，不同類型的村莊規劃存在許多共性問題，包含規劃法律法規、技術標準、規劃體系、規劃內容、規劃實施等方面。

規劃法律法規所存在的問題主要在于現有相關法律法規不統一，其頒布的時間、要求和期限均存在較大差異；其次為村莊規劃標準的缺失。

技術標準的問題在于各地編制村莊規劃時往往未采取統一的用地分類標準，即分別采用村鎮規劃標準、城市建設用地標準，或自行采取村莊用地標準，導致規劃不一的情況，難以在市縣范圍內將規劃整合至1張底圖，加大規劃整合的難度。

規劃體系問題主要包括體系過于復雜、缺乏上位規劃指導及缺少必要的分類指導。

規劃內容問題主要體現在以下方面：①現有村莊規劃一般只關注居民點建設規劃，對村內其他組成空間缺少考慮，故規劃空間不完整，無法滿足未來村莊建設需求；②缺少產業規劃，農村地區產業類型單一、缺乏活力，易形成不良競爭，而大多村莊規劃忽視了對其產業規劃的引導；③對生態環境保護缺少規劃，村莊地區因各方原因，面臨環境惡化、資源浪費的現狀，對村內環境保護和自然資源的利用缺乏統籌規劃；④基礎設施及公共服務設施規劃內容不健全，主要體現在種類不全和分級不明確。

實施管理的問題主要包括3個方面：①公眾參與力度不足 目前公眾未能對整個規劃編制的全過程進行有效參與，是內容片面、形式被動的參與；②缺少編制基礎資料 涉及方面繁多，嚴重影響規劃的準確性；③編制單位資質過低和資金問題 前者對規劃編制的質量造成影響，后者則貫穿整個規劃的實施過程。

針對上述問題，村莊規劃在“多規合一”的導向下應采取以下做法：①在上級規劃中對村莊布點規劃和產業發展方向給予明確的規劃建議；②在村域范圍內應進行戰略發展規劃、控制線及保護規劃等，而在村莊建設范圍內需進行土規與空間布局，同時進行基礎設施和公共服務設施規劃；③需制定行動規劃來保證規劃能夠有序實施。

4 結語

“多規合一”是指將現規劃整合到1個合理的框架內，使它們之間更好地銜接和協調，而非將所有的規劃融合成1個規劃。它的出現既是我國經濟社會發展和快速城鎮化發展的必然，也是我國空間規劃體系改革的初探。自2018年自然資源部組建以來，多方職能被整合，致力于現有自然資源和空間規劃重疊問題的解決，更好地推進空間規劃管理，明確各方權屬和職責。“多規合一”的工作在此大環境下不斷推進，但仍有很長的路要走。