土地儲備與城市規劃融合發展探究

李 晶

（濟南城市建設集團有限公司，山東 濟南 250131）

0 引言

新時代，我國國土空間利用在土地市場調控、土地市場健康良性運行、土地集約利用方面均取得顯著成果。城市規劃對城市未來土地空間和功能進行科學合理的規劃部署，城市建設、城市綜合功能治理都要據此進行。隨著改革的持續推進，我國的土地儲備和城市規劃在高質量發展中存在脫節現象，城市規劃限制了土地儲備的健康發展，降低土地儲備的最優效益。

1 城市規劃與土地儲備的有機融合發展

城市規劃指導城市土地儲備，各級地方政府按照城市規劃，結合地方經濟發展情況編制土地儲備滾動計劃。城市規劃和土地儲備都是各級地方政府進行城市更新發展及促進經濟發展和國有土地資源保值、增值的重要手段，其中，城市規劃是土地儲備的基礎和前提，土地儲備是實現城市規劃的有效途徑和載體。二者的有機融合可以提升城市土地的利用效率和完善城市土地的功能結構。城市規劃和土地儲備既能相互促進又能相互制約。二者可有效節約利用城市土地資源，保證城市土地資源的科學開發。除此之外，二者在城市化發展進程中又相互制約，城市國有土地的儲備在短期時間內創造城市土地空間經濟價值和社會效益，城市規劃則是以長遠發展的眼光看待城市發展問題，用宏觀的角度看待城市發展，涵蓋內容較廣。

2 新時代土地儲備轉型面臨的宏觀環境

土地儲備為城市經濟發展提供強有力的空間支持和財政支持，因此，城市土地供應規模、土地收儲規模、城市國土空間利用規模等都需要與城區人口增長、社會經濟發展在城市土地資源方面的實際需求相匹配。新時代，我國經濟發展由高速發展轉向高質量發展以來，經濟發展進入新常態，發展方式也有了新變化，即從原來的粗放增長逐漸向集約增長轉變。新時代，我國城市更新規模和速度雖然有所放緩，但仍然有很大的發展空間，過度依賴土地資源用于城市開發和建設的方式已經逐步遭到摒棄，而提高城市土地的綜合利用率、對房地產市場進行調控，成為當前土地轉型的必然選擇。

3 城市規劃與土地儲備有機融合易出現的問題

3.1 城市規劃制約土地儲備效率

現代城市開發建設的理念是規劃先行，城市規劃設計方案的實施決定著未來該城市各功能區土地的使用功效，決定城市建設的大方向。目前，不少城市規劃只注重追求城市的“高大上”外在形象，卻忽略交通路網、功能綠地等市政配套及未來城市新增需求規劃。甚至出現將具有防洪泄洪、涵養水源功效的濕地填埋建造高檔小區的現象，導致城區雨水一大，城市居民開啟“看海”模式。未經過實地深入研究并與城市自然生態環境相脫節的城市規劃，后期易造成土地收儲工作的被動，甚至使土地收儲工作滯后延遲，無法按照各級地方政府制定的土地收儲計劃進行土地收儲及出讓，無法及時起到土地儲備調劑房地產供給的作用。城市規劃不能在短時間內進行頻繁調整，一旦調整就會牽涉一系列問題。由此可以看出城市規劃制約土地儲備工作。

3.2 土地儲備利益驅動反作用指導城市規劃

以房地產為代表的土地市場對地方政府GDP貢獻比例高，且土地儲備相對于其他傳統行業見效快，造成地方各級政府傾向于搞土地儲備財政，幾乎所有的城市積極投身土地儲備。城市建設、城市更新、城市重大惠民工程的所需資金通過土地儲備籌措，也造成地方各級政府對土地儲備財政嚴重的依賴性。在這種背景下，極易造成地方各級政府在任期內為追求經濟和社會效益，忽略對城市規劃和土地儲備的理性決策，甚至通過土地儲備機構制定缺乏科學依據的收儲出讓任務目標、以土地儲備短期見效作為城市規劃的重要依據。在現有城市土地片區開發中，各級地方政府為追求GDP，可能會犧牲城市規劃，甚至土地儲備早于城市規劃，有時地方政府可能會在沒有城市土地規劃面積和規劃使用性質的情況下進行收儲，收儲土地無法第一時間推向土地市場，土地收儲的周期被拉長，加大土地儲備融資成本，造成土地儲備倒逼城市規劃，從長遠看，不利于城市的發展。

3.3 城市規劃缺乏有效的市場功能需求分析

城市規劃往往忽略對土地市場、未來功能需求的分析，易產生很多問題。比如，城市規劃無法與城市土地儲備的出讓目標相吻合，城市稀缺的土地資源的經濟價值無法得到最大效率的發揮。規劃設計單位缺乏有效的土地市場需求分析，導致土地功能規劃單一，無法從多個層次上滿足未來城市發展的需要。部分城市早晚高峰道路擁堵、節假日游樂場所擁堵，其主要原因就是居住功能區域、商業辦公功能區域、休閑功能區域未能進行市場功能需求分析，規劃設計單位未能充分把握城市更新發展對土地資源的需求，未能將城市規劃與土地儲備進行有機融合。

3.4 城市規劃與土地儲備管理部門缺乏有效溝通

土地儲備是由各級地方政府的土地儲備機構組織實施，城市規劃由各級地方政府的規劃管理部門組織實施。各級土地儲備機構在進行土地儲備前應對規劃條件進行前置，但在具體工作中，雙方僅站在本單位的角度，未能從未來城市發展的角度進行銜接。比如各級地方政府城市規劃與土地儲備土地分類標準不統一，二者依據的政策法規也不同，導致土地的使用性質無法準確定位，后期土地收儲出讓后易造成沖突。在土地完成回收儲備之后，后期的出讓工作對土地的兼容性有很高的要求，但是在城市規劃中對土地的性質規劃較寬松，易導致二者矛盾。

3.5 城市規劃和土地儲備地下空間存在盲區

現有的城市規劃往往忽略地下空間的規劃設計，規劃設計單位往往注重地上規劃設計，未能有效進行地下的人防工程、地下軌道交通、地下管網設計。土地收儲對地下空間的使用權、所有權未能進行有效的析產，造成地下空間分割不清。

4 土地儲備與城市規劃有機融合的策略

在城市的發展過程中，城市規劃和土地儲備相輔相成，城市規劃的工作要融入土地儲備的整個過程中，特別是在需要回收和儲備的土地資源時不能淺顯地停留在資源的申請和審批階段，要進行下一步城市規劃。在政府規劃部門中，有著詳細的城市規劃信息，這些信息要全力支持和幫助土地儲存部門開展工作，科學合理地按照城市建設的重點選擇土地的儲備和范圍。土地儲備工作要有一定的科學性和合理性，需要以政府出臺的規劃內容為指導方向，土地儲備工作要盡早開展，之后再進行交通網絡建設和城鎮服務基礎建設，從而將土地的收益做到最大化。

4.1 推動城市規劃與土地儲備一體化

在城市土地儲備工作的前期、收儲、出讓環節，要做好規劃和收儲一體化。其中最重要的就是前期環節。在前期環節，要結合最近時間內的城市規劃方案和建設方案全面尋找土地儲備資源。這其中包含著眾多內容，例如國民經濟發展計劃、城市重點發展項目和內容、城鎮土地儲備的重點地區和根據土地的應用性質而需要置換的用地等，這些都是需要解決的問題。在收儲環節的具體操作中，要提前預留土地儲備用地，保障城市未來規劃的實施。在出讓環節，要提前進行產業謀劃，結合地方實際情況，分類進行不同的開發。在整個土地儲備開展過程中，盡可能減少不能收儲不符合規劃標準的土地資源，或開發之后不利于經濟增長的土地以及城鎮的綠化用地等。

4.2 有效提升城市規劃質量，增加土地資源出讓收益

城市規劃有利于土地資源的整合、城市功能的完善以及城市綜合能力的提升，對其具有積極的促進作用。城鎮的規劃方案一旦制定完成，在短時間內不可再隨意更改。如果不得不進行修改，需要經過全面協商，聽取多方面建議，同時也需要耗費大量的時間和精力。要想提升城市規劃質量，需要工作人員在方案制定初期就具備一定的前瞻性和可行性，用較高質量的城市規劃方案引導土地儲備工作的開展。在較高質量的城市規劃方案引導下的土地儲備，可以最大程度地完善城市空間結構和資源，做到土地資源的配置優化，將土地資源的作用價值呈現最大化。

4.3 城市規劃要預留未來功能調整用地

在進行城市規劃時要留出一定的用地面積，同時還要制定土地儲備出讓中的土地兼容性。在經濟的快速發展中，我國的城鎮化正在大踏步前行，制定的城市規劃很可能由于經濟的快速發展而不符合城鎮發展需求。因此，在進行土地規劃過程中，一定要預留彈性用地，以便在出現問題時及時解決。

5 結語

土地儲備是執行政府城市規劃建設的重要手段。通過城市規劃，能提升土地的利用效率，更能為土地儲備調節房地產市場起到強有力的保障。土地儲備要與城市規劃相互配合，才能實現房地產市場的利益最大化。在具體的土地儲備和城市規劃工作中，只有與時俱進、平衡好城市規劃與土地儲備工作，才能更好地保障房地產市場的健康發展。