新時代寧夏城市多民族社區治理路徑探析

□ 王麗宏

1 問題的提出

近些年，隨著寧夏城鎮化進程加快發展，流動人口增加，城市人口民族成分日益多元化，各民族交錯雜居的居住模式更加明顯。城市亦出現少數民族流動人口融入城市困難，各民族成員社會階層及利益日益分化，人際關系疏離、社會信任度降低，社會整合困難等方面的問題。2014年中央民族會議指出，“城市民族工作要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境，使各族群眾交得了知心朋友、做得了和睦鄰居、結得成美滿姻緣”[1]。加強城市多民族社區治理是創新民族地區社會治理體系、推進社會治理現代化的題中應有之義，為促進多民族地區的社會整合、秩序安定及民族團結提供了體系支撐和制度保障。

當前，城市多民族社區治理要嵌入其所處的社會時代背景，既要完成強化社區功能、解決社區問題、促進社區居民生活質量提高等基本的社區治理任務，還要構建各民族相互嵌入的社會結構和社區環境，通過多方力量協作搭建促進各民族交往交流交融的社區平臺和社會網絡，推動社區各族居民在空間關系和精神關系方面的相互嵌入，在物質、精神、文化、心理等領域給予各民族幫助和支持，從而實現社區內多民族的深層、持久聯系和互動，促進各民族在社區形成團結友愛、守望相助的和諧關系。

2 寧夏城市多民族社區治理中存在的主要困境

“社區治理就是在接近居民生活的多層次復合的社區內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網絡體系，應對社區內的公共問題，共同完成和實現社區社會事務管理和公共服務的過程。”[2]中國特色社區治理的發展方向是推進社區治理體系和治理能力現代化。在新時代背景下，社區治理需要在治理主體的多元性、治理方式的民主化、法治化及機制協同化等方面推動社區治理體系現代化[3]，并不斷提升維護社區社會秩序、提升社區服務的制度整合力及政策執行力。本文選取寧夏5個地級市中的9個城市多民族社區作為樣本社區，發放調查問卷，進行抽樣調查。課題組共發放900份問卷，有效回收問卷756份，有效回收率為89.41%。根據問卷調查結果分析，寧夏城市多民族社區在治理過程中存在的主要困境表現為以下幾個方面。

2.1 社區治理以政府主導模式為主，“多元共治”結構尚不健全

“社區”概念最早由德國社會學家滕尼斯提出，在20世紀80年代后期，中國民政部門將社區概念與城市基層建設工作結合起來，以街道作為城市法定的基層社區組織，街道下設居民委員會。中國的社區建設是伴隨著工業化、城市化出現的一系列社會問題而展開的，旨在解決社會問題、推動社區發展的方案和活動，具有較強的行政色彩。黨的十八屆三中全會明確提出，推進國家治理體系和治理能力現代化的新要求，標志著“治理”取代“管理”成為新的執政方略[4]。然而，社區建設的行政化慣性，仍然影響著多元主體參與社區治理結構。

按照法律規定，社區是具有自治性質的社會組織。社區在管理及服務方面的自治，對充分滿足社區居民各方面需求、調動社會組織及社區居民積極參與社區建設、推動社區居民睦鄰友好、實現社會整合方面有著重要影響。目前，寧夏大多數社區包括城市多民族社區的居民委員會，由于承擔了政府職能部門過多的行政工作，導致社區行政任務繁重，社區自治不能充分實現，影響社區自治活動的頻次和質量。這導致社區環境質量、社區公共衛生、社區活動空間、社區公共設施等方面的社區服務質量得不到保障，影響了社區在團結、凝聚社區成員方面作用的發揮。

2.2 社區居民參與意識不強，社區參與能力不足

社區各族居民參與社區事務和活動的情況在一定程度上反映了居民對社區組織的信任度以及居民之間的相互信任度，影響著社區居民對社區的認同感和歸屬感，以及社區內互惠、合作的社會資本的形成。

在“您是否參與本社區活動？”的調研中，選擇“不參加”的占29.8%；“偶爾參加”的占39.0%，“經常參加”的占26.2%；“想參加，但卻沒聽說過有活動”的占2.9%；未作答的占2.1%。由此可見，寧夏城市多民族社區各族居民經常參與社區活動的比例較低，從來不參加社區活動的居民將近占三分之一。調研中，一些居民反映自己所在社區開展的社區活動太少，即使有活動，但是社區沒有通過合適的渠道及時通知居民，導致居民想參加社區活動卻錯過了時機。

在“您希望參與哪些社區活動？”的多項選擇問題中，希望參與社區文體活動的占53.6%，希望參與社區志愿服務活動的占34.7%，希望參與社區鄰里節活動的占29.8%，希望參加居民大會、居民代表大會的占21.7%，希望參加環境和治安活動的占20.8%，希望參加其他社區活動的占6.5%。由此可見，寧夏城市多民族社區的各族居民在社區活動的參與意愿上以文體類活動居多，而對行使民主權利的選舉活動及參與居民代表大會的意愿不強，居民認為社區的發展是居委會的事，與個人關系不大。此外，社區缺乏社區活動參與的渠道及持續有效的社區參與制度，使得居民表達民意的渠道不暢、參與社區協商與決策的機制不健全，也是影響社區活動參與的重要因素。

社區組織是將社區居民個體聚集起來參與社區公共事務決策和處理的重要載體。目前，寧夏的社區類社會組織備案性的多、注冊的少，文化娛樂的多、做專業社會服務的少，普遍存在規模小、存活期短、服務能力弱，缺乏持續發展的能力。尤其是專業社工人才和專業社會組織嚴重不足，對一些居民急需但社區無力提供的專業性服務項目，社區社會組織卻不承接、不提供服務。

參與社區活動是激發和培育社區居民公共精神、社會信任及社區規范的重要途徑，只有不斷提高社區居民參與社區活動的積極性和參與活動的能力，才能強化社區社會資本，更有效推動社區治理。從民族混居社區向城市多民族社區發展，需要在提升社區居民公民意識、動員社區居民積極主動參與社區共建共治共享方面做更多努力。

2.3 城市多民族社區居民間的交往交流交融需要進一步加強

調研表明，在寧夏新形成的多民族混居社區中，各族居民主動與其他民族鄰居交往交流仍然不夠，交流較多表現為見面打招呼的淺層次交往。而在居住時間較長的老舊社區中，各族居民間的交往、交流頻率則更高、交往層次更深。城市多民族社區交往互動的群體以老年人居多，年輕人由于職業和時間的限制，基本脫嵌于社區。

此外，隨著寧夏城市建設步伐的加快，尤其在銀川、吳忠、石嘴山市等城鎮化率較高的地區，越來越多的外來務工人員從事經商或者打工，他們大多工作不穩定、生活水平較低、社會保障不健全，各民族成員在社會階層結構上仍存在較大差異。流動人口在城市的公民權利未得到充分保障，階層流動困難，心理落差較大，影響各民族間的交往交流交融。進入城市的少數民族流動人口出現抱團而居的內卷化現象，沒有建構出推動自身發展的社會關系網絡和社會資本，對社區舉辦的促進各族居民交往交流的活動，居民參與積極性不高，對社區發展表現出事不關己的冷漠態度。

3 寧夏城市多民族社區治理的路徑

寧夏城市多民族社區治理中存在的問題，需要不斷完善社區治理體制，推動多元力量積極參與社區治理，形成利益相關的社區治理共同體。

3.1 構建“一核多元”的社區治理體制機制，整合多方力量參與社區治理

近些年，寧夏的一些城市多民族社區在實踐中通過發揮社區黨建引領的核心作用，探索政府、市場、社會三方力量對社區治理的協同作用，以建設社區聯合黨委、培育社區社會組織、引進專業社會工作者等方式，拓寬社區治理的資源。

3.1.1 將社區黨組織活動與社區治理緊密結合，發揮黨建引領社區治理的核心作用

通過充分開發城市社區黨建資源，將社區黨組織活動與社區治理緊密結合起來，有效地發揮黨組織對社區治理的引導和調控作用。“在中國這一特定‘場域’中，基層黨組織是市場經濟陌生人世界中最重要的連接和整合力量。”[5]為此，寧夏在城市多民族社區治理過程中，積極發揮社區黨建引領社區工作的核心作用，以“黨建區域化”為目標，不斷夯實基層黨組織根基。

在縱向黨組織建設方面，按照“社區設黨支部、網格劃黨小組、樓棟建黨員中心戶”的原則，形成了以社區黨支部為核心、以網格黨小組為主體、以樓棟黨員為支撐的三級管理服務體系，發揮黨的組織整合功能。同時，以居民樓為基礎，建立若干個樓棟黨員中心戶，把黨組織的服務陣地建到樓院里，實現黨的組織和工作覆蓋社區每個角落。

在橫向共治組織體系方面，寧夏的城市多民族社區充分整合轄區單位資源，由社區黨組織、物業公司、轄區單位等共同組建社區“聯合黨委”，連接各種社會資源參與社區治理、延伸社區服務的領域。社區“聯合黨委”一般由社區黨支部書記擔任書記，成員單位的負責人擔任委員，實行社區“聯合黨委”工作例會制度，每季度定期召開聯席會議討論，解決社區問題，提升社區服務質量，實現社區各項資源的鏈接和整合，滿足城市社區居民利益多元化、需求多樣化的服務需求，發揮了黨的服務整合功能。

在新的治理理念背景下，政府在頂層設計及職能統籌上進一步落實“社區減負”工作，減少社區行政職能，放寬社區在經費和活動方面的過多限制，讓社區有更多的時間和精力做好自治服務。寧夏各政府職能部門注重在服務職能方面的履責，將社區治理同自身的職能有機結合起來，與社區擬定共治資源清單、治理需求清單、服務項目清單，著力解決社區居民關注的熱點、難點問題。各部門在職黨員也通過“雙向聯系”“雙向服務”“雙向認領”等制度到社區報道，發揮黨員的先鋒模范作用，解決群眾的需求和困難，發揮共建單位黨員參與社區治理的作用。

3.1.2 完善社區自治及協商制度，使社區各民族居民共建共治共享社會資源和社區服務

健全完善社區居民自治議事程序，加強社區民主協商制度建設。通過提供規范、有序的民主參與、民意表達、民主協商機制，推動城市基層群眾自治，了解各利益群體訴求，實現社區各民族居民在醫療、教育、文化、社保等服務方面的共建與共享。

寧夏城市多民族社區通過“小巷論壇”“網格組織生活”“鄰里議事會”等多種形式，廣泛聯系社區居民，收集社情民意，暢通居民民意表達渠道，使社區各民族群眾參與社區事務管理，為社區居民解難事、辦實事、做好事，打破了過去社區治理都由“政府說了算”的固有模式，實現了社區治理重心下移，提升了社區治理的內生動力。例如，寧夏銀川市CHW社區，一是由社區黨組織牽頭召開民主議事會確定民生項目，為無物業小區安裝路燈、監控、座椅、垃圾箱，修筑圍墻和大門，對小區硬件短板進行改造提升。二是召開業主大會為無物業小區引入物業管家開展專業化服務，增強了社區居民的主體意識，提升了他們的幸福感和獲得感。

3.1.3 加大社區社會組織培育力度，統籌發揮社會力量協同作用，帶動社區居民積極參與社區活動

一是通過項目支持，政府搭建平臺，引進專業機構和人才入駐社區，引進和培育專業社會組織。二是推動有關養老服務、社會慈善救助、志愿服務引領、社會協同治理、青少年成長、流動人口融入、婦女兒童保護、家庭矛盾化解等方面的“三社聯動”、公益創投等項目運作，挖掘社區骨干和積極分子、建立志愿者隊伍。三是加大社會組織承接、延伸政府公共服務的力度，靈活運用政府購買服務、公益眾籌、社區公益基金（會）等渠道為社會組織發展提供支撐，發揮社會力量協同作用。例如，寧夏吳忠市培育了“蘭花”“吉財”等志愿服務品牌，借助志愿者無私奉獻的力量，在為居民提供便利服務、化解社會矛盾、促進社區和諧、推動社會治理等方面做出了重要貢獻。通過充分發揮各種社會組織作用，解決了社區居民的生活困難，增強各民族居民間的親和感與信任感。

3.2 構建各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融，推動形成社區治理共同體

寧夏城市多民族社區通過打造社區公共空間進行民族團結宣傳教育，開展形式多樣的社區活動搭建各族居民交往交流的橋梁，吸引更多居民主動參與社區公共事務、培養共同興趣、創造共同價值，形成人們在精神生活和社會交往方面的深層互動與交流。

3.2.1 打造社區各種形式的公共空間、活動場所，提供各族居民交往交流的平臺

公共空間是社區居民接觸、相遇和互動的重要平臺，是人們離開私人領域進入公共領域的重要條件。第一，寧夏城市多民族社區在實踐中根據各類群體的不同需求，打造出包括社區廣場、社區文化活動中心、社區健身園、休息長廊、青少年活動室、殘障康復室、老年人日間照料室等公共活動場所。一些社區還組建了市民學校，向老年人開設書法、繪畫、音樂、民族舞蹈、國標舞、手工制作、剪紙、養生保健等益趣課程；為青少年開設計算機、傳統文化、法律知識、愛國主義教育等內容的綠色成長課程，吸引不同民族居民共同參與社區活動。這些公共空間和活動場所為社區居民提供了相遇、相識的機會，使他們能夠主動走出家門，參與社區文化體育、志愿者服務等活動，促進各民族交往交流交融。

第二，寧夏城市多民族社區通過布置社區環境，宣傳黨的民族、宗教政策，營造社區和諧的民族團結氛圍。在社區廣場打造民族團結教育宣傳文化長廊，在樓體墻面和宣傳板上制作民族團結宣傳專欄和大型民族團結宣傳畫，形成了各具特色的民族團結文化氛圍。同時，還設立了“民族之家文化活動室”“民族團結進步創建辦公室”等，通過民族宗教政策宣傳手冊、社區網站、聊天APP、多功能電子閱覽室、圖書室、電子顯示屏、宣傳欄等載體宣傳黨的民族政策、法律法規、民族知識等。寧夏還通過開展黨的民族宗教理論政策下基層“百場萬人”大宣講、“講好民族團結故事”“同步共創民族團結和諧社區”“傳承黨的百年光輝史基因、鑄牢中華民族共同體意識”等活動，開展常態化的民族團結進步教育，使社區居民更加深入地了解和掌握了黨的民族宗教政策，更加自覺地尊重各民族風俗習慣和宗教信仰，使“三個離不開”“五個認同”“民族團結一家親”“鑄牢中華民族共同體意識”等思想深入人心。

3.2.2 開展形式多樣的社區鄰里節活動，發揮社區社會團體的作用，促進各族居民交往交流交融

社區居民間的情感互動及共同體意識形成是在社會實踐中產生的，為了打破現代城市社區普遍存在的居民之間互不來往或者僅為“點頭之交”的現狀，寧夏的城市多民族社區以樓宇、單元為單位，開展促進鄰里相知、互動交往的鄰里節活動。例如，寧夏BH社區在充分調研的基礎上，制作鄰里親情卡在同一幢樓里發放，居民可以根據需要，聯系親情卡上的鄰居為自己提供幫助，在互幫互助的過程中，鄰里之間增進了了解，感受到鄰里親情和社區的溫馨歡樂，促進了更深層次的交往。此外，各社區還經常開展形式多樣的鄰里節活動，如“元旦運動會”“元宵節燈謎會”“端午節包粽子”“民間廚藝大賽 ”“民歌大聯唱”等傳統文化活動，各族群眾歡聚一堂，親如一家，營造了民族團結心連心的良好氛圍。

“社會互動易在有相似生活方式和社會經濟特征的個體之間發生。”[6]寧夏大力扶持公益性社會組織及鼓勵文體藝術類社區社會團體的發展，發揮他們在社區治理中的重要紐帶作用。以滿足居民的業余文化生活需要為出發點，動員社區各種文藝人才成立了秧歌隊、腰鼓隊、武術隊、旗袍隊等文體娛樂隊伍，由社區居民自己組織、策劃、參與社區活動。這些文藝隊伍大多以居民共同的愛好為紐帶自發形成，隊員們常年在一起編排節目，并因此成為比鄰而居、彼此信任、互幫互助的好朋友。社區文藝隊在帶動更多居民參與社區活動、活躍社區文化氛圍方面發揮著重要作用。每年的重大節日，社區文藝隊都會在小區樓院、廣場舉辦各類文藝活動，包括反映鄰里和睦及民族團結的小品、快板等節目，讓居民在熱熱鬧鬧中感受到社區祥和、團結的氛圍，增強居民對社區的認同感和歸屬感。

3.2.3 將城市多民族社區治理與促進社區經濟發展及加強社區服務相結合，促進各民族相互嵌入式的社會結構形成

寧夏城市多民族社區治理在促進民族團結和社會整合的同時，將促進社區經濟發展和社區服務的工作納入社區建設規劃，推進社區各族居民共享社會基本公共服務，促進各民族相互嵌入式的社會結構形成。

社區通過多種渠道為居民提供各種社會保障服務，開展一系列愛心救助志愿服務活動幫扶困難家庭。依托社區綜合服務中心，社區社會組織為廣大居民提供了中介、家政、法律援助、勞動保障、助老助殘等服務項目，解決了社區居民的日常生活服務需求。根據社區各族居民實際情況，通過轉發就業信息、舉辦各類就業培訓班、開發社區就業崗位等方式解決失業人員就業問題。例如，寧夏NH社區依托手工編織室，邀請銀川市職業技能培訓學校開展帽子、拖鞋手工編制技能培訓班，定期組織殘疾人、下崗失業婦女開展手工串珠、剪紙、燙金、編織等技能培訓。培訓結束后，學員可以將材料帶回家或在社區進行手工編織，學校定期到社區收購成品，一定程度上解決了社區失業人員就業難的問題，也增加了居民家庭收入。社區充分發動居民及各種社會組織作用，通過組織各類活動把為各民族群眾辦實事、辦好事與扶貧幫困相結合，利用社區關系網絡和社會資源，解決社區居民的生活困難，形成互惠、信任的社會支持網絡。

4 結語

在社會治理現代化的語境下，寧夏的城市多民族社區以黨建引領社區治理，協調政府、市場和社會之間的關系，整合彼此的資源優勢及特長，以解決社區問題、調解社區矛盾、提供優質化社區服務、促進社區民族團結為目標，不斷完善社區治理的多元結構。通過打造社區空間環境、營造文化氛圍、開展多樣化活動、提供多元化服務等形式，推進各族居民間的交往交流交融，促進各民族相互嵌入式的社會結構及社區環境的形成與發展，增強各民族居民對社區的歸屬感與信任感，有效推動寧夏城市多民族社區的治理。