廣東省存量用地再利用方式研究與建議

黃 楠，張 彬

（深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049）

0 引言

2013 年的中央城鎮化工作會議對城鎮建設用地利用效率提出“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”的要求。自此，我國城鎮化建設的土地供給中存量挖潛比重逐漸增加。隨著國土空間規劃時代的到來，存量用地再利用受到重視，在廣東省、市各級國土空間總體規劃編制中均設置存量用地相關研究的專題或專項，將存量用地的處置納入空間治理體系中。

1 存量用地構成

廣義的存量用地指城鄉建設已占有或使用的現有全部用地。狹義的存量用地指現有城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地，以及利用不充分不合理、產出效率低的已建設用地。在廣東省，閑置未利用土地主要包括批而未供土地與閑置土地（供而未用），利用不充分、不合理、產出效率低的已建設用地即“三舊”改造用地。

其中，“三舊”改造政策體系已相對完善，廣東省各地市已形成符合自身地域特征的處置路徑與管理體系，因此，本文主要闡述閑置未利用土地的再利用途徑。

1.1 批而未供土地

批而未供土地是指依法已經國務院或省級人民政府批準的新增建設用地中未供應出去的土地。通常，批而未供土地成因主要包括4 個方面。

1）用地批準后，因征地拆遷工作長期未落實，無法達到供地條件。

2）招商項目未能按計劃落地。因地區發展方向、城市規劃等調整，導致暫無法履行原招商承諾規劃等條件，或因市場環境影響，企業投資意向變化，導致項目未能落地。

3）實際已供地項目暫未履行手續。主要是城市基礎設施與公共用地，以及其他應辦理劃撥或出讓手續的項目用地，已實施建設但暫未辦理供地手續的，仍按未供地塊認定。

4）受客觀條件所限無法實施供地。

1.2 閑置土地（供而未用）

依據《閑置土地處置辦法》中的相關界定：“閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿1 年未動工開發的國有建設用地；已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3 或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿1 年的國有建設用地，也可認定為閑置土地?！?/p>

閑置土地是建設用地使用權已出讓給企業，但超期未建設或建成度過低的存量用地。通常，閑置土地的成因分為政府原因與企業原因，可細分為以下4 個方面。

1）未按照合同約定條件交地，即“毛地”出讓或“生地”出讓。

2）規劃修編導致國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發。

3）國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改。

4）企業自身原因導致，包括企業經營困難資金不足、摘牌拿地盲目、市場不景氣、企業投資戰略改變、司法查封、涉及信訪等。

2 存量用地問題梳理

批而未供和閑置土地的產生主要是在土地“批、供、用”過程中，規劃與政策調整、管理不力、資金受限、企業囤地、群眾信訪等多方因素作用下導致的土地利用受阻。在建設層面，存量用地積累造成土地資源的浪費，進而導致城市土地指標的緊缺，影響城市建設；在管理層面，大量存量用地囤積，導致土地指標調控機制失效；在民生層面，存量用地積累造成的土地資源緊缺擠壓了開發空間，導致房價上漲，生活成本提高；在國家戰略層面，存量用地的堆積有悖于我國長久以來促進土地節約集約利用的戰略部署，影響土地利用效率，遏制我國城鎮化建設進程。

3 存量用地再利用政策

3.1 政策支持

多年來，存量用地堆積問題已引起國家與省市層面的重視，廣東省及其市區針對各類存量用地出臺了相應的政策與指引。

1）批而未供土地——國省出政策、市區主行動

批而未供土地處置政策主要由國家與省級層面出臺，明確處置方式與任務，市縣區各級以行動為主。國家層面政策確定主要處置方式，2018 年出臺《自然資源部辦公廳關于批而未供土地處置有關問題的通知》中明確了“批文撤回”與“用地調整”兩種方式，作為批而未供土地的基本處置手段。

省層面政策在國家政策基礎上，圍繞處置方式制定完善的處置政策。廣東省于2011，2016 年及2020 年相繼出臺批而未供土地處置政策，2020 年出臺的《廣東省自然資源廳關于落實建設用地“增存掛鉤”機制做好用地批準文件失效和撤回有關工作的通知》，就批而未供土地處置類型、處置程序及各階段責任主體進行了規定。

市、區層面結合《土地利用年度計劃指標》布置具體每年批而未供土地處置任務。

2）閑置土地（供而未用）——自上而下，政策層層細化

閑置土地（供而未用）處置政策由國家層面發布，市層面針對自身特征，發布細化的處置辦法，區層面發布具體實施意見。不同于批而未供土地政策，2012 年原國土資源部修訂的《閑置土地處置辦法》在國家層面已從閑置土地的調查和認定、處置和利用、預防和監管、法律責任等方面進行了詳細規定。

市、區層面進行細則補充，如《惠陽區閑置土地處置的實施意見》中，完善閑置土地處置流程中各階段具體工作內容與相應權責單位，增補土地閑置費的征收標準、征收對象、征收程序等內容。

3）政策支持差異

兩類存量用地處置政策支持情況相類似——均由單一政策指導處置。其中的差別在于批而未供土地由國家與省兩級政策作為支撐，閑置土地則在更下層的市、區進行政策細化。這是由于兩種土地的利用階段不用，從而管理層級也不同：“批”是國、省級的權利，批而未供土地處置涉及對批文的調整，政策制定主體必須停留在省層面；“供”則落實在市、區層面，而且土地已經出讓或劃撥給土地權利人，具體處置方式與流程可以在市、區層面進行調整完善，并落實權責單位。

3.2 再利用方式

1）批而未供土地——批文撤回或認定失效促進指標調整

依據廣東省《關于落實建設用地“增存掛鉤”機制做好用地批準文件失效和撤回有關工作的通知》，批而未供土地中由于規劃、政策調整等原因不再實施征地、供地的，可通過批文撤回或認定批文失效的方式進行指標調整；反之，符合規劃、政策的批次用地，應繼續推進征地、供地，推進建設用地原地建設。

文件中將處置路徑分為3 個階段：核驗現場實際地類、申請撤回批文或認定批文失效、用地審批信息備案變更。其中，核驗現場實際地類由縣級自然資源局組織內業審核和現場踏勘，目的是確認現場實際地類與批準前保持一致。

具體處置工作集中在第2 階段。首先是申請撤回用地批準文件或批準內容，申請由市、縣自然資源主管部門提出，經市、縣人民政府同意后，逐級報原批準機關申請撤回。其次，農用地轉用及土地征收批準后超過2 年實施征地補償安置方案而自動失效的用地批準文件，由地級以上市人民政府組織認定，認定文件書面抄送省廳。在完成上述工作后，應及時做好備案信息變更，所涉土地不再納入批而未供土地統計。

2）閑置土地（供而未用）——政府與企業原因區別處置

供而未用土地（閑置用地）中由于企業原因閑置2 年以上的土地，依據原國土資源部《閑置用地處置辦法》及市、區級辦法，可強制收歸國有后可進行指標調整；由于政府原因閑置的，可選擇協議有償收回土地或置換土地進行指標調整，或以延長動工開發期限、調整土地用地、規劃條件等方式繼續推進原地建設。

文件中將處置路徑分為3 個階段：預防與監管、調查與認定、處置。

第1 階段的預防工作由區自然資源主管部門與招商商務部門負責，把握好招商項目的可行性，強化企業對土地約定動工日期的責任意識，強調未兌現承諾的處置原則。監管工作由區自然資源主管部門及各鎮街負責，全面建立批、供、用、查全過程動態監督管理機制。

第2 階段調查工作由鎮街及監管協議簽署方負責，調查材料交由區級自然資源部門認定。

第3 階段的處置工作由區級自然資源主管部門負責，根據閑置原因按前文處置方法區別處置。

3）處置路徑對比

分別觀察2 種存量用地的處置路徑，都有明確的處置措施與責任主體，但通過對比發現，批而未供土地處置缺乏預防與監督機制。閑置土地責任主體的企業等權利人，可以由政府各層級相關職能部門監管，而批而未供土地的責任主體是政府，這方面的社會監管機制尚未建立，需要上層次政府機構的進行監管。

3.3 現實困境

2 種存量用地雖有各層級政府支撐的處置政策，規定了處置路徑及各階段的責任主體，但在實際操作中，受管理條件、市場因素、機制短板等影響，未能充分發揮作用，抑制存量用地的堆積。具體來說，存量用地的處置面臨以下困境。

1）處置鏈條較短，再利用效果難以保證 從批而未供土地處置路徑上來看，實質上只有現場核驗與申請批文撤回或認定失效2 個環節，缺乏確保已批土地及時供應的保障政策或能及時發現批而未供土地的監督機制；閑置土地的處置路徑相對完整，同樣停留在土地調整層面，沒有切實推進建設實施的相應措施，導致土地指標繞了一圈依然不落地的情況發生，存量用地堆積問題延時爆發，而不是徹底解決。

2）政策時效性短，任務量大，工作開展難 政策時效性短主要針對批而未供土地處置政策，前文提到廣東省分別于2011，2016 年及2020 年出臺政策，這些政策通常執行時間為2 年。這一方面導致批而未供土地處置工作在時間上存在真空期；另一方面，歷輪政策適用范圍不同，處置措施也不同，負責具體工作的執行主體解讀政策、執行政策的時間較短。加之處置工作要求不簡單，如2016 年《加快批而未供和閑置土地盤活利用專項整治行動工作方案》中，不僅要求“摸清底數”，還要“分門別類制定盤活利用處置方案，逐宗開展整治”，這些工作在政策有效的2 年內難以完成。

3）制裁取代激勵，工作推進積極性差 同樣屬于存量用地的“三舊”用地，在改造結束后，通過土地使用價值的提升，政府、市場與社會多方主體共享收益，而批而未供土地與閑置土地的處置中沒有激勵措施，取而代之的是處置成效與指標供給掛鉤的管制機制。對于政府部門來說，2 類存量用地處置情況會影響下一年下發新增建設用地指標，另外，過多的未利用存量用地堆積是對政府辦事能力的否定，加之很多地方土地資料掌握層級復雜，電子數據統計滯后，從主觀和客觀2 方面都很難統計存量用地土地臺賬。

4）部分處置方式強硬，難以實施 對于企業原因導致的土地閑置，處置方式是繳納閑置費與無償回收土地，實際上很難執行，尤其是無償回收土地這一項處置方式。對于政府來說，地方企業，尤其是大型企業，是地方的主要經濟資源，能帶動稅收增長、帶動就業，為照顧政企關系，也為不對其他企業產生影響，通常不會采取強硬措施。

5）缺乏參考標準，處置質量難判斷 ①缺少分類處置指引，在閑置土地處置政策中分出政府原因與企業原因，并提出延期動工、調整土地用途、有償回收等處置方式。但對各處置方式的具體操作表示含糊，比如調整土地用途時，怎樣向已批復的總控規反饋、調整條件如何、如何保障公共利益等問題都沒有具體考量；批而未供土地處置政策中則僅有以批地時間劃分的處置對象類型分類，處置條件也僅是“應規劃、政策調整等原因已不具備供地條件、不再實施征地”，沒有說明何種規劃或政策作為依據。②缺少處置結果的驗收標準指引，對處置質量沒有管控依據。從批而未供土地來看，2016年省廳下達供地率要求，很多地區為了在限期內完成任務，供給大量留用地，導致后期城鎮發展所需的建設用地卻無地可供；閑置土地則匆匆動工或建設至應動工面積的1/3 以上而規避檢查。

4 存量用地利用建議

4.1 借助國土空間規劃契機，展開全面治理

2019 年全國國土空間規劃工作全面展開，統一底圖底數是其中最優先的基礎工作，這項工作以“三調”為基礎，通過基數轉換，轉換為國土空間規劃分類。在這一過程中，重點關注已批未用土地（包括批而未供土地、閑置土地），將這部分土地中未被調查為建設用地的土地，結合用地批復文件作為舉證，將該部分用地轉換為建設用地。

這項工作需要對批而未供土地與閑置土地進行全面清查，作為存量用地處置的基礎。存量用地處置應借助這次契機，融入國土空間規劃體系，全面重塑各類存量用地再利用方式，展開全面治理。

4.2 完善政策體系，編制分類指引

現狀廣東省批而未供土地與閑置土地的處置政策體系相對單薄——批而未供土地政策僅省層面1 項，閑置土地政策雖各層級都有修編，但本質上都是對國家層面政策的單線細化。要完善存量用地再利用，首先要健全處置政策體系，從產生原因入手對存量用地進行分類，差別化且有針對性地制定分類處置指引。

對批而未供土地的處置政策，重點建立監管機制，在保證省級批地權限的前提下，規范市、區層面處置工作內容；對于閑置土地，重點落實實施監督，并探索新處置方法，如在企業資金流斷裂的情況下，效法“三舊”改造政策，引入其他市場主體推動建設，保障各方利益等。

4.3 構建長效機制，穩定處置團隊

通常，對本文2 種存量用地的處置有很強的任務性質，即在上層政策下達時集中處置。在國土空間規劃時代背景下，應效仿“一張圖”管理，構建長效機制，形成統一的信息平臺，實現對存量用地的處置監督。

在此基礎上，構建穩定的存量用地處置團隊，取代以往臨時抽調工作小組的方式，配合存量用地的“預防、監管、認定、處置”全流程，有條件的地區可以效仿“三舊”改造工作中三舊辦、更新局，成立專門的存量用地處置機構，實現“政策延續性+團隊穩定性”。