城鄉(xiāng)融合發(fā)展下欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展思路研究
——以江西省為例

□ 符 湧 胡 凱 黃春雨

在長期的二元結構下，我國城鄉(xiāng)差距不斷被拉大，三農問題日益嚴峻。黨的十六大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面做出了巨大努力，也取得了不錯的成效。但總體而言，城鄉(xiāng)二元結構特征并未得到根本性扭轉，城鄉(xiāng)要素雙向自由流動、平等交換的體制機制沒有得到有效建立，城市仍然對農村吸取大量要素，農業(yè)農村“失血”依然嚴重。因此，國家決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路重塑城鄉(xiāng)關系，即“堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。我國城鄉(xiāng)關系轉向城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。

回顧歷史，小城鎮(zhèn)伴隨國民經(jīng)濟與社會結構的變遷，在我國工農與城鄉(xiāng)關系的處理過程中一直具有非常特殊的地位與作用[1]。改革開放初期，在繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動下，小城鎮(zhèn)扮演了城鎮(zhèn)化進程中人口轉移的“蓄水池”，卻也伴隨著20世紀90年代中后期大規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進迅速沒落。近年來，為應對不斷暴發(fā)的“城市病”，新型城鎮(zhèn)化深入推進，“特色小鎮(zhèn)”的建設在全國范圍內掀起熱潮，小城鎮(zhèn)又逐漸回歸人們的視野。不過在實踐層面，現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)自身發(fā)展面臨著諸多困境，其整體發(fā)展和作用發(fā)揮仍不盡如人意，在城市發(fā)展中被拉開差距，其自身也呈現(xiàn)出高度區(qū)域分化的趨勢[2]，小城鎮(zhèn)的發(fā)展呼喚理論的探索。

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下發(fā)展小城鎮(zhèn)的邏輯

學者在研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中基本都有提到小城鎮(zhèn)，但總體篇幅不大，也很少論述其機理，這樣導致的結果是小城鎮(zhèn)的作用往往容易被忽視。實際上，小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中扮演著不容忽視和不可替代的角色。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著“城鄉(xiāng)空間的有機融合，城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，生產(chǎn)要素雙向流動性和配置效率的提升，一二三產(chǎn)業(yè)交叉滲透、融合發(fā)展，基本公共服務均等化程度的提高”[3]等多個方面，小城鎮(zhèn)的作用也在不同角度得到凸顯。

1.1 小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)空間布局的重要節(jié)點

小城鎮(zhèn)是“城市之尾”，是具備城市功能的最基本的空間單元，很多大城市，例如深圳，就是在小鎮(zhèn)的基礎上發(fā)展起來的。小城鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)村之首”，鎮(zhèn)的形成又離不開周圍鄉(xiāng)村的發(fā)展，并逐漸了一定區(qū)域生產(chǎn)生活服務的中心。有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于疏解城市功能、控制大城市的規(guī)模，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。也有助于通過基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋，將城市與鄉(xiāng)村連接起來，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的有機融合，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.2 小城鎮(zhèn)是帶動農村現(xiàn)代化、城市化的主要載體

過去的“異地城市化”道路，使得城鄉(xiāng)差距不斷拉大，導致了鄉(xiāng)村的蕭條和沒落。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求堅持以工帶農、以城帶鄉(xiāng)，與大中城市相比較而言，小城市和小城鎮(zhèn)最貼近農村，是發(fā)揮對農村輻射、帶動作用的主要載體或平臺。依托小城鎮(zhèn)發(fā)展，有利于生產(chǎn)力的合理布局，有利于就地吸收農業(yè)剩余勞動力，有利于支持農業(yè)和促進當?shù)剞r村經(jīng)濟文化發(fā)展。同時使鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)生活方式以及基本公共服務向城市趨同，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展現(xiàn)代化、城市化，這就是我們所說的無形城市化或就地城市化[4]。

1.3 小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的重要依托

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵在于消除城鄉(xiāng)之間體制機制的差別，促進要素的雙向自由流動。小城鎮(zhèn)是要素流動的前沿陣地，其與城鄉(xiāng)的邊界也相對模糊，這為制度改革提供了很好的承載和緩沖空間，通過小城鎮(zhèn)的建設能夠為農村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟組織等領域的改革保駕護航。

2 欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展特點分析

在過去的研究當中，學者們大多用“數(shù)量多、規(guī)模小、布局散、檔次低”等詞匯來概括我國小城鎮(zhèn)總體特征。但實際上，由于地區(qū)間的經(jīng)濟基礎和文化背景的差異，東南沿海發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)拉開了差距。探析小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路，除了要順應時代背景，還應以其自身發(fā)展的階段性和差異性作為前提條件。在與發(fā)達地區(qū)的比較之下，欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)主要的差異在于以下幾點。

2.1 在總體特征上，更加小、散、弱

由于丘陵、山區(qū)較多，整體發(fā)展程度也低，欠發(fā)達地區(qū)有大量的小城鎮(zhèn)分布在遠離中心城區(qū)的鄉(xiāng)村腹地，本身地域面積受限，不利于人口聚集，分布密度也小。據(jù)《人民日報》刊登的《2019年中國中小城市高質量發(fā)展指數(shù)研究成果》[5]顯示，在選取地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入三個指標進行綜合比較下，2019年全國綜合實力千強鎮(zhèn)前100名榜單基本被廣東、福建、江蘇、浙江等東部發(fā)達省份占據(jù)，而江西等多數(shù)中西部欠發(fā)達省份難求一席之地。位于榜單前列的江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)等東部沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展成了“富可敵市”的特大型小城鎮(zhèn)。在小散弱局面下，小城鎮(zhèn)難以形成城鎮(zhèn)集聚效應，對各種經(jīng)濟要素的吸引力小，不利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，同時也不利于城鎮(zhèn)基礎設施建設和城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮，對周邊農村的輻射帶動作用有限。

2.2 在資源稟賦上，旅游資源、文化特色明顯，但產(chǎn)業(yè)基礎薄弱

特色小鎮(zhèn)走在了小城鎮(zhèn)發(fā)展的前列，并且其核心在于產(chǎn)業(yè)支撐。因此在產(chǎn)業(yè)方面我們以全國特色小鎮(zhèn)的分布數(shù)據(jù)作為代表。制造業(yè)依托型、信息技術主導型特色小鎮(zhèn)在東部分布最多，而中部和西部分布較少，生態(tài)資源主導型、綜合旅游主導型特色小鎮(zhèn)分布情況相反[6]。再具體以江西省為例，江西省在首批44個、第二批22個省級特色小鎮(zhèn)中，旅游發(fā)展型和歷史文化型占據(jù)了半壁江山，與全國水平大致相當，而工業(yè)發(fā)展型特色小鎮(zhèn)占比則遠低于全國水平。就具體情況而言，很多欠發(fā)達地區(qū)特別是邊遠地區(qū)的小城鎮(zhèn)只是相對集中的居民點，產(chǎn)業(yè)結構低下，產(chǎn)業(yè)層次低，不僅工業(yè)基礎薄弱，第三產(chǎn)業(yè)也是原始、落后，產(chǎn)業(yè)集聚能力不足。而當前有不少地方急于求成，不顧現(xiàn)實情況，亂象頻生。照搬照抄有之，大規(guī)模擴張有之，一味追求高大上有之，造成“千城一面”、土地資金浪費和生態(tài)破壞等諸多問題。

2.3 在城鎮(zhèn)化方面，承擔著更為重要的任務，但基礎設施的短板效應也更加明顯

從城鎮(zhèn)化率來看，江西省城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達省份有較大差距。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率為57.4%，在全國各省（直轄市、自治區(qū)）中排名第20，與排名第1的上海市相差近30個百分點，且低于全國60.6%的平均水平。而城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)的綜合承載能力是分不開的，主要體現(xiàn)在基礎設施和公共服務體系方面。相比之下，欠發(fā)達地區(qū)在水、電、氣、交通、通訊、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施都還存在較大短板，以污水處理為例，截至2019年底，江西省建制鎮(zhèn)中，生活污水處理設施建成并運行的覆蓋率僅50.5%[7]。此外，不少建成的設施也面臨著缺乏設施配套和管護等問題而形同虛設。

2.4 在制度和資金方面，更加依賴政府、政策的支持

東部沿海發(fā)達，集中了絕大多數(shù)發(fā)達的小城鎮(zhèn)，這些地方是市場和資金的目標，經(jīng)濟發(fā)展活躍，人口數(shù)量多，對于簡政放權改革更為迫切。而對于欠發(fā)達地區(qū)來說，這里聚集了大量處于鄉(xiāng)村腹地、缺乏發(fā)展條件的小城鎮(zhèn)，這是各種市場資本都沒有興趣的地方，但其往往扮演著鄉(xiāng)村地域服務中心的角色，是整個城鄉(xiāng)聚落體系中不可或缺的一環(huán)，尤其需要政府的關注和公共財力的支持。如果缺少國家政策的支持和引導，這些小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展機會、停滯甚至萎縮，如果這些小城鎮(zhèn)因為衰敗而喪失為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)提供基本公共服務和非農就業(yè)的能力，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟和居住功能也會逐步喪失。此外，欠發(fā)達地區(qū)還面臨著嚴重的貧困問題，即使到2020年全面脫貧任務完成，仍然面臨返貧、致貧的重大壓力。同時，欠發(fā)達地區(qū)“吃飯財政”現(xiàn)象普遍，地方政府債務風險不斷上升，政策無法落地、不能持續(xù)也是現(xiàn)實難題。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下加快欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，破解小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，研究小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，不能單獨就小城鎮(zhèn)論小城鎮(zhèn)，而要圍繞小城鎮(zhèn)連城帶鄉(xiāng)的核心功能定位，將自己“擺進去”，抓住機遇，在實現(xiàn)自身發(fā)展的同時促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，值得一提的是，進行欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的差異化比較，是為了避免生搬硬套和泛泛而談，最終目的是要“量身定做”，而絕不是要“另起爐灶”。發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)已經(jīng)在實踐過程中提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗借鑒，而欠發(fā)達地區(qū)也不乏好的做法，揚長避短方能推進有特色、高水平發(fā)展。

3.1 加快整合資源要素，走規(guī)模發(fā)展之路

規(guī)模發(fā)展有利于提升集聚效應，提高有限資源的配置效率。一是要適當擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，形成集聚發(fā)展。加快推進撤鎮(zhèn)設街、撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等行政區(qū)劃調整，合并以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，將同一經(jīng)濟區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合起來，引導鎮(zhèn)域非農產(chǎn)業(yè)合理集聚，使經(jīng)濟資源配置效率達到最大化，明確主導產(chǎn)業(yè)。同時也應根據(jù)城鎮(zhèn)化的實際情況，推動自然村集中合并，不斷增加村莊規(guī)模，使城—鎮(zhèn)—村體系更加合理，功能更加完善，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。二是要加強分工協(xié)作，形成集群發(fā)展。主動對接大城市、農村的主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展配套的專業(yè)化服務，同時各小城鎮(zhèn)之間的主導產(chǎn)業(yè)也要尋求配合和互補，打造產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)集群，促進經(jīng)濟要素的集聚，凝聚發(fā)展合力，提升發(fā)展質量[8]。三是堅持重點和示范建設，實現(xiàn)跨越發(fā)展。在有限的財力之下，可以選擇在區(qū)位、資源、基礎設施等條件較好的中心鎮(zhèn)進行重點培育，在引導人口集聚、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范土地運作、拓寬融資渠道、加大資金扶持等方面率先突破，形成引領。近年來，江西省積極探索開展不同類型的重點（特色）鎮(zhèn)建設工作，取得了顯著成效。

3.2 因地制宜合理布局，走特色發(fā)展之路

欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)必須堅持因地制宜，注重特色的塑造，提升核心競爭力。一是必須根據(jù)自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎形成特色產(chǎn)業(yè)。欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)可利用豐富的自然、文化等資源，大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和休閑旅游業(yè)，但要注意深入提煉、挖掘地方特色，并在傳統(tǒng)的基礎上融入現(xiàn)代生活，方能形成吸引遠方游客的獨特魅力。對于缺乏特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的一般小城鎮(zhèn)，公共設施配套、公共空間的營造、城鎮(zhèn)管理的創(chuàng)新也可以成為其特色塑造的方向。二是要處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成果共享的關系。著力搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合，推進三產(chǎn)融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展[9]。統(tǒng)籌安排，注重產(chǎn)業(yè)功能培育與居（村）民就業(yè)的融合，實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，增加居民收入與福利, 努力實現(xiàn)經(jīng)濟增長、就業(yè)增加、社會發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設的良性互動。三是要注重生態(tài)、文化保護，使特色得以持續(xù)。要堅持集約發(fā)展，節(jié)約能源和土地，守好耕地、生態(tài)紅線。要切實通過完善設施、加強宣傳、嚴格監(jiān)管，提高環(huán)境和文物保護成效。

3.3 集中力量補齊短板，走質量發(fā)展之路

基礎設施和公共服務體系的完善程度是衡量城鎮(zhèn)營商環(huán)境及生活環(huán)境優(yōu)劣的重要標準，要加快補齊短板、科學規(guī)劃，提升小城鎮(zhèn)的綜合承載力和公共服務的輻射能力。一是要著力加強交通、廠房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等設施建設，加強與外部的聯(lián)系，改善招商引資條件，引導產(chǎn)業(yè)合理布局，也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供有力依托。二是要加快改善人居環(huán)境，加強水、電、氣、管網(wǎng)、公共交通、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、文化體育、防災減災等基礎設施的建設，并向鄉(xiāng)村延伸。三是完善設施配套和管護制度，注意建管并重，強化各級政府、各部門、各主體的建設管護責任，并形成長效機制。四是優(yōu)先實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口基本公共服務均等化，推進社會救濟、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、文化、住房保障等公共服務體系均衡發(fā)展，以留住人才和吸引農業(yè)轉移人口安家落戶。

3.4 加快體制機制改革，走創(chuàng)新發(fā)展之路

欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展水平還相對較低、吸引力還比較薄弱，應通過體制機制改革，加快提升競爭力和吸引力，促進改革與發(fā)展的良性互動。一是要深化土地改革和戶籍改革。在土地方面賦予其更靈活的土地利用和建設方式，進一步完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，建立健全城鎮(zhèn)土地流轉機制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系，試點土地出讓、租賃、作價入股等多種方式相結合的土地有償使用制度改革，維護進城落戶農業(yè)轉移人口在農村的承包地、宅基地、集體資產(chǎn)等權益，不得強行要求其轉讓退出上述權益或將此作為落戶前置條件[10]。二是要發(fā)揮好政府的引導作用。推動公共項目和公共資金向欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)適當傾斜[11]，出臺更加優(yōu)惠的招商引資政策，吸引好項目、好企業(yè)入駐，以發(fā)展基金、信貸產(chǎn)品、證券融資等方式，逐步推動民營資本和政府資本結合，鼓勵多元主體參與，最終形成政府引導、企業(yè)主導、市場化運作的長效機制。值得一提的是，對于轉型發(fā)展乏力的小城鎮(zhèn)還要做好政策保障，維護其生態(tài)保護、安全穩(wěn)定、居住等基礎性功能。三是要深化行政體制改革和財稅制度改革。加快扁平化行政層級管理探索，建立事權與財權相統(tǒng)一的小城鎮(zhèn)分稅制財政管理體制，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展權，支持將部分經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小、財力支出缺口較大的小城鎮(zhèn)納入“鄉(xiāng)財縣管”范圍。