城鄉融合發展下欠發達地區小城鎮發展思路研究
——以江西省為例

□ 符 湧 胡 凱 黃春雨

在長期的二元結構下，我國城鄉差距不斷被拉大，三農問題日益嚴峻。黨的十六大以來，我國在統籌城鄉發展方面做出了巨大努力，也取得了不錯的成效。但總體而言，城鄉二元結構特征并未得到根本性扭轉，城鄉要素雙向自由流動、平等交換的體制機制沒有得到有效建立，城市仍然對農村吸取大量要素，農業農村“失血”依然嚴重。因此，國家決定實施鄉村振興戰略，走城鄉融合發展之路重塑城鄉關系，即“堅持以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。我國城鄉關系轉向城鄉融合發展階段。

回顧歷史，小城鎮伴隨國民經濟與社會結構的變遷，在我國工農與城鄉關系的處理過程中一直具有非常特殊的地位與作用[1]。改革開放初期，在繁榮的鄉鎮企業的帶動下，小城鎮扮演了城鎮化進程中人口轉移的“蓄水池”，卻也伴隨著20世紀90年代中后期大規模城鎮化、工業化的推進迅速沒落。近年來，為應對不斷暴發的“城市病”，新型城鎮化深入推進，“特色小鎮”的建設在全國范圍內掀起熱潮，小城鎮又逐漸回歸人們的視野。不過在實踐層面，現階段小城鎮自身發展面臨著諸多困境，其整體發展和作用發揮仍不盡如人意，在城市發展中被拉開差距，其自身也呈現出高度區域分化的趨勢[2]，小城鎮的發展呼喚理論的探索。

1 城鄉融合發展背景下發展小城鎮的邏輯

學者在研究城鄉融合發展的過程中基本都有提到小城鎮，但總體篇幅不大，也很少論述其機理，這樣導致的結果是小城鎮的作用往往容易被忽視。實際上，小城鎮在城鄉融合發展中扮演著不容忽視和不可替代的角色。城鄉融合發展意味著“城鄉空間的有機融合，城鄉的共同發展，生產要素雙向流動性和配置效率的提升，一二三產業交叉滲透、融合發展，基本公共服務均等化程度的提高”[3]等多個方面，小城鎮的作用也在不同角度得到凸顯。

1.1 小城鎮是城鄉空間布局的重要節點

小城鎮是“城市之尾”，是具備城市功能的最基本的空間單元，很多大城市，例如深圳，就是在小鎮的基礎上發展起來的。小城鎮是“鄉村之首”，鎮的形成又離不開周圍鄉村的發展，并逐漸了一定區域生產生活服務的中心。有重點地發展小城鎮，有利于疏解城市功能、控制大城市的規模，促進大中小城市和小城鎮協調發展。也有助于通過基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋，將城市與鄉村連接起來，實現城鄉空間的有機融合，逐步縮小城鄉差別，推動城鄉一體化發展。

1.2 小城鎮是帶動農村現代化、城市化的主要載體

過去的“異地城市化”道路，使得城鄉差距不斷拉大，導致了鄉村的蕭條和沒落。城鄉融合發展，要求堅持以工帶農、以城帶鄉，與大中城市相比較而言，小城市和小城鎮最貼近農村，是發揮對農村輻射、帶動作用的主要載體或平臺。依托小城鎮發展，有利于生產力的合理布局，有利于就地吸收農業剩余勞動力，有利于支持農業和促進當地農村經濟文化發展。同時使鄉村居民的生產生活方式以及基本公共服務向城市趨同，實現鄉村社會發展現代化、城市化，這就是我們所說的無形城市化或就地城市化[4]。

1.3 小城鎮是城鄉資源要素雙向流動的重要依托

城鄉融合發展的關鍵在于消除城鄉之間體制機制的差別，促進要素的雙向自由流動。小城鎮是要素流動的前沿陣地，其與城鄉的邊界也相對模糊，這為制度改革提供了很好的承載和緩沖空間，通過小城鎮的建設能夠為農村土地、集體資產、經濟組織等領域的改革保駕護航。

2 欠發達地區小城鎮發展特點分析

在過去的研究當中，學者們大多用“數量多、規模小、布局散、檔次低”等詞匯來概括我國小城鎮總體特征。但實際上，由于地區間的經濟基礎和文化背景的差異，東南沿海發達地區與中西部欠發達地區小城鎮發展已經拉開了差距。探析小城鎮發展的思路，除了要順應時代背景，還應以其自身發展的階段性和差異性作為前提條件。在與發達地區的比較之下，欠發達地區小城鎮主要的差異在于以下幾點。

2.1 在總體特征上，更加小、散、弱

由于丘陵、山區較多，整體發展程度也低，欠發達地區有大量的小城鎮分布在遠離中心城區的鄉村腹地，本身地域面積受限，不利于人口聚集，分布密度也小。據《人民日報》刊登的《2019年中國中小城市高質量發展指數研究成果》[5]顯示，在選取地區生產總值、城鄉居民收入、鄉鎮稅收收入三個指標進行綜合比較下，2019年全國綜合實力千強鎮前100名榜單基本被廣東、福建、江蘇、浙江等東部發達省份占據，而江西等多數中西部欠發達省份難求一席之地。位于榜單前列的江蘇昆山市玉山鎮等東部沿海地區小城鎮已經發展成了“富可敵市”的特大型小城鎮。在小散弱局面下，小城鎮難以形成城鎮集聚效應，對各種經濟要素的吸引力小，不利于產生規模經濟效益，同時也不利于城鎮基礎設施建設和城鎮功能的發揮，對周邊農村的輻射帶動作用有限。

2.2 在資源稟賦上，旅游資源、文化特色明顯，但產業基礎薄弱

特色小鎮走在了小城鎮發展的前列，并且其核心在于產業支撐。因此在產業方面我們以全國特色小鎮的分布數據作為代表。制造業依托型、信息技術主導型特色小鎮在東部分布最多，而中部和西部分布較少，生態資源主導型、綜合旅游主導型特色小鎮分布情況相反[6]。再具體以江西省為例，江西省在首批44個、第二批22個省級特色小鎮中，旅游發展型和歷史文化型占據了半壁江山，與全國水平大致相當，而工業發展型特色小鎮占比則遠低于全國水平。就具體情況而言，很多欠發達地區特別是邊遠地區的小城鎮只是相對集中的居民點，產業結構低下，產業層次低，不僅工業基礎薄弱，第三產業也是原始、落后，產業集聚能力不足。而當前有不少地方急于求成，不顧現實情況，亂象頻生。照搬照抄有之，大規模擴張有之，一味追求高大上有之，造成“千城一面”、土地資金浪費和生態破壞等諸多問題。

2.3 在城鎮化方面，承擔著更為重要的任務，但基礎設施的短板效應也更加明顯

從城鎮化率來看，江西省城鎮化水平與發達省份有較大差距。最新統計數據顯示，2019年，江西省常住人口城鎮化率為57.4%，在全國各省（直轄市、自治區）中排名第20，與排名第1的上海市相差近30個百分點，且低于全國60.6%的平均水平。而城鎮化率與城鎮的綜合承載能力是分不開的，主要體現在基礎設施和公共服務體系方面。相比之下，欠發達地區在水、電、氣、交通、通訊、環境衛生等基礎設施都還存在較大短板，以污水處理為例，截至2019年底，江西省建制鎮中，生活污水處理設施建成并運行的覆蓋率僅50.5%[7]。此外，不少建成的設施也面臨著缺乏設施配套和管護等問題而形同虛設。

2.4 在制度和資金方面，更加依賴政府、政策的支持

東部沿海發達，集中了絕大多數發達的小城鎮，這些地方是市場和資金的目標，經濟發展活躍，人口數量多，對于簡政放權改革更為迫切。而對于欠發達地區來說，這里聚集了大量處于鄉村腹地、缺乏發展條件的小城鎮，這是各種市場資本都沒有興趣的地方，但其往往扮演著鄉村地域服務中心的角色，是整個城鄉聚落體系中不可或缺的一環，尤其需要政府的關注和公共財力的支持。如果缺少國家政策的支持和引導，這些小城鎮將失去發展機會、停滯甚至萎縮，如果這些小城鎮因為衰敗而喪失為廣大鄉村地區提供基本公共服務和非農就業的能力，鄉村地區的經濟和居住功能也會逐步喪失。此外，欠發達地區還面臨著嚴重的貧困問題，即使到2020年全面脫貧任務完成，仍然面臨返貧、致貧的重大壓力。同時，欠發達地區“吃飯財政”現象普遍，地方政府債務風險不斷上升，政策無法落地、不能持續也是現實難題。

3 城鄉融合發展背景下加快欠發達地區小城鎮發展的思路

城鄉融合發展背景下，破解小城鎮發展困境，研究小城鎮的發展方向，不能單獨就小城鎮論小城鎮，而要圍繞小城鎮連城帶鄉的核心功能定位，將自己“擺進去”，抓住機遇，在實現自身發展的同時促進城鄉融合發展。此外，值得一提的是，進行欠發達地區小城鎮的差異化比較，是為了避免生搬硬套和泛泛而談，最終目的是要“量身定做”，而絕不是要“另起爐灶”。發達地區小城鎮已經在實踐過程中提供了寶貴的發展經驗借鑒，而欠發達地區也不乏好的做法，揚長避短方能推進有特色、高水平發展。

3.1 加快整合資源要素，走規模發展之路

規模發展有利于提升集聚效應，提高有限資源的配置效率。一是要適當擴大小城鎮規模，形成集聚發展。加快推進撤鎮設街、撤鄉設鎮、鄉鎮合并等行政區劃調整，合并以實現區域經濟發展為主要目標，將同一經濟區域的鄉鎮組合起來，引導鎮域非農產業合理集聚，使經濟資源配置效率達到最大化，明確主導產業。同時也應根據城鎮化的實際情況，推動自然村集中合并，不斷增加村莊規模，使城—鎮—村體系更加合理，功能更加完善，逐步實現城鄉一體化。二是要加強分工協作，形成集群發展。主動對接大城市、農村的主導產業，發展配套的專業化服務，同時各小城鎮之間的主導產業也要尋求配合和互補，打造產業鏈及產業集群，促進經濟要素的集聚，凝聚發展合力，提升發展質量[8]。三是堅持重點和示范建設，實現跨越發展。在有限的財力之下，可以選擇在區位、資源、基礎設施等條件較好的中心鎮進行重點培育，在引導人口集聚、促進產業發展、規范土地運作、拓寬融資渠道、加大資金扶持等方面率先突破，形成引領。近年來，江西省積極探索開展不同類型的重點（特色）鎮建設工作，取得了顯著成效。

3.2 因地制宜合理布局，走特色發展之路

欠發達地區小城鎮必須堅持因地制宜，注重特色的塑造，提升核心競爭力。一是必須根據自身資源稟賦和產業發展基礎形成特色產業。欠發達地區小城鎮可利用豐富的自然、文化等資源，大力發展文化創意產業和休閑旅游業，但要注意深入提煉、挖掘地方特色，并在傳統的基礎上融入現代生活，方能形成吸引遠方游客的獨特魅力。對于缺乏特色產業優勢的一般小城鎮，公共設施配套、公共空間的營造、城鎮管理的創新也可以成為其特色塑造的方向。二是要處理好產業發展與成果共享的關系。著力搭建城鄉融合發展平臺，推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合，推進三產融合發展，促進鄉村經濟繁榮發展[9]。統籌安排，注重產業功能培育與居（村）民就業的融合，實現以產業集聚帶動人口集聚，增加居民收入與福利, 努力實現經濟增長、就業增加、社會發展與小城鎮建設的良性互動。三是要注重生態、文化保護，使特色得以持續。要堅持集約發展，節約能源和土地，守好耕地、生態紅線。要切實通過完善設施、加強宣傳、嚴格監管，提高環境和文物保護成效。

3.3 集中力量補齊短板，走質量發展之路

基礎設施和公共服務體系的完善程度是衡量城鎮營商環境及生活環境優劣的重要標準，要加快補齊短板、科學規劃，提升小城鎮的綜合承載力和公共服務的輻射能力。一是要著力加強交通、廠房、產業園區等設施建設，加強與外部的聯系，改善招商引資條件，引導產業合理布局，也為鄉村產業興旺提供有力依托。二是要加快改善人居環境，加強水、電、氣、管網、公共交通、污水處理、環境衛生、文化體育、防災減災等基礎設施的建設，并向鄉村延伸。三是完善設施配套和管護制度，注意建管并重，強化各級政府、各部門、各主體的建設管護責任，并形成長效機制。四是優先實現城鄉人口基本公共服務均等化，推進社會救濟、養老、公共衛生、教育、文化、住房保障等公共服務體系均衡發展，以留住人才和吸引農業轉移人口安家落戶。

3.4 加快體制機制改革，走創新發展之路

欠發達地區小城鎮社會經濟發展水平還相對較低、吸引力還比較薄弱，應通過體制機制改革，加快提升競爭力和吸引力，促進改革與發展的良性互動。一是要深化土地改革和戶籍改革。在土地方面賦予其更靈活的土地利用和建設方式，進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，建立健全城鎮土地流轉機制和城鄉統一的土地市場體系，試點土地出讓、租賃、作價入股等多種方式相結合的土地有償使用制度改革，維護進城落戶農業轉移人口在農村的承包地、宅基地、集體資產等權益，不得強行要求其轉讓退出上述權益或將此作為落戶前置條件[10]。二是要發揮好政府的引導作用。推動公共項目和公共資金向欠發達地區小城鎮適當傾斜[11]，出臺更加優惠的招商引資政策，吸引好項目、好企業入駐，以發展基金、信貸產品、證券融資等方式，逐步推動民營資本和政府資本結合，鼓勵多元主體參與，最終形成政府引導、企業主導、市場化運作的長效機制。值得一提的是，對于轉型發展乏力的小城鎮還要做好政策保障，維護其生態保護、安全穩定、居住等基礎性功能。三是要深化行政體制改革和財稅制度改革。加快扁平化行政層級管理探索，建立事權與財權相統一的小城鎮分稅制財政管理體制，提升小城鎮發展權，支持將部分經濟欠發達、財政收入規模小、財力支出缺口較大的小城鎮納入“鄉財縣管”范圍。