鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村宅基地制度改革路徑研究

□ 黃慧芝

1 農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，農(nóng)村宅基地（以下簡(jiǎn)稱“宅基地”）制度在政策、法律與現(xiàn)實(shí)之間的沖突逐步加劇，現(xiàn)行的宅基地制度難以滿足發(fā)展的需要，改革成為必要路徑。如何放活農(nóng)村土地資源，充分發(fā)揮好宅基地的功能性作用，釋放農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，統(tǒng)籌利用“三生空間”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展成了熱點(diǎn)話題。在黨在十九大報(bào)告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要重塑農(nóng)民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系，聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動(dòng)城市，是新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的重大理論創(chuàng)新，也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。接著2019年中央一號(hào)文件提出要把“三農(nóng)”問(wèn)題當(dāng)作工作的重心，要深化農(nóng)村土地制度改革。同時(shí)，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障做出了戰(zhàn)略謀劃，要用土地制度創(chuàng)新來(lái)助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。而且宅基地改革作為土地制度改革的重要環(huán)節(jié)，更與農(nóng)民農(nóng)村不可分離。總而言之，改革宅基地制度是新時(shí)代形勢(shì)下推動(dòng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動(dòng)力[1]。

2 宅基地制度改革過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)不暢

受城鄉(xiāng)二元化制的影響，宅基地流轉(zhuǎn)范圍有限，只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。一是近些年城鎮(zhèn)化速度的加快，大量農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn)，宅基地閑置情況非常普遍。宅基地不受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)管控，閑置又不能得到流轉(zhuǎn)，土地資源得不到合理均衡配置。二是宅基地的流轉(zhuǎn)退出也缺少穩(wěn)定的信息交流平臺(tái)，想要退出宅基地的農(nóng)戶和想要租住宅基地的居民很難獲取信息。三是隨著城鎮(zhèn)化的急速推進(jìn)，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍而建設(shè)用地緊缺，而城市周邊地區(qū)房?jī)r(jià)迅速上漲，城郊宅基地的價(jià)值不斷提高。在利益導(dǎo)向下部分農(nóng)戶將宅基地進(jìn)行私下買賣交易，宅基地“隱形流轉(zhuǎn) ”情況存在。即使許多法律條例命令禁止宅基地的私下流轉(zhuǎn)，但依然得不到控制。四是因?yàn)檎嘏c城鎮(zhèn)住宅用地在產(chǎn)權(quán)上存在不平等，私下交易價(jià)格也相對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地偏低。

2.2 宅基地退出積極性不高

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村居民受風(fēng)俗習(xí)慣、宗親觀念等傳統(tǒng)思想的影響，認(rèn)為宅基地具有較強(qiáng)的家庭傳承功能，把宅基地看作祖?zhèn)髫?cái)產(chǎn)，寧愿閑置宅基地也不愿退出。也受“落葉歸根”思想的影響，農(nóng)戶保留承包地和宅基地當(dāng)作依靠和休閑養(yǎng)老的歸宿，認(rèn)為宅基地一旦退出很難再擁有。宅基地作為一種社會(huì)保障和情感依托，保留閑置在農(nóng)村[2]。受生活習(xí)慣影響，農(nóng)民喜歡有房有院有菜地等各項(xiàng)功能齊全的宅基地，城市樓房很難實(shí)現(xiàn)。此外，盡管部分農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，甚至在城鎮(zhèn)買房定居，對(duì)宅基地的依賴性不強(qiáng)，對(duì)宅基地退出的期望收益也不高，所以宅基地退出的意愿也較低。另外，宅基地除了具有最基礎(chǔ)的居住功能，還具有財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，部分村民不想退出宅基地是因?yàn)檠a(bǔ)償力度較低或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)到理想值。

2.3 宅基地社會(huì)保障機(jī)制不健全

宅基地退出后的社會(huì)保障是決定宅基地順利退出的關(guān)鍵要素。目前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)宅基地的取得做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)宅基地退出程序、宅基地地價(jià)體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及退出過(guò)程中村民合法權(quán)益保障問(wèn)題等做具體規(guī)定[3]。宅基地退出缺少有效制度保障和法律保障。另外，雖然宅基地在退出過(guò)程中實(shí)施有償退出，但很容易忽略農(nóng)民在宅基地退出后的社會(huì)保障問(wèn)題。農(nóng)村土地對(duì)村民來(lái)說(shuō)具有穩(wěn)健的保障作用，一旦失去農(nóng)村土地的使用權(quán)，就要承受城市的高生活成本與高房?jī)r(jià)，對(duì)于沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)能力和風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力的農(nóng)戶，這會(huì)成為一種負(fù)擔(dān)，很可能會(huì)面臨失業(yè)和缺失住房的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，農(nóng)戶自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱，在沒(méi)有獲得充分社會(huì)保障的前提下，選擇宅基地退出是不明智的。因此，宅基地制度改革應(yīng)該更多地從農(nóng)戶切身實(shí)際利益考慮，著重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障。

2.4 宅基地缺乏有效監(jiān)管

村民因?yàn)槔孢x擇違法違規(guī)占地給農(nóng)村土地資源監(jiān)管帶來(lái)了不小壓力。特別在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房泛濫、無(wú)序占地等現(xiàn)象早已普遍出現(xiàn)，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。一方面，國(guó)家對(duì)宅基地管制相比國(guó)有建設(shè)用地或城鎮(zhèn)建設(shè)用地相對(duì)較為粗放，政府在宅基地管理過(guò)程中也沒(méi)有規(guī)范健全的監(jiān)管機(jī)制，執(zhí)法力度較弱，政府甚至可能存在缺位現(xiàn)象。另一方面，宅基地沒(méi)有制訂鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。村莊規(guī)劃是指導(dǎo)鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)管理的前提和依據(jù)，沒(méi)有鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)明確規(guī)劃區(qū)，村民們也沒(méi)有意識(shí)主動(dòng)聚集居住，宅基地分布較為分散零亂。部分編制有村莊規(guī)劃的，實(shí)用性不強(qiáng)、監(jiān)管成本高，政府很難進(jìn)行監(jiān)督與管理。加上村民法律意識(shí)淡薄，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致村民主動(dòng)違法，而違法行為又沒(méi)有得到合理及時(shí)處罰，導(dǎo)致宅基地處于滾雪球式的無(wú)序狀態(tài)。

3 鄉(xiāng)村振興視角下推進(jìn)宅基地制度改革的建議

宅基地制度改革是探究宅基地管理制度體系形成的重要法寶，助推全面深化農(nóng)村改革，破解宅基地改革中的難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)改革帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.1 做好產(chǎn)權(quán)登記工作，建立宅基地交易市場(chǎng)

明晰的宅基地權(quán)屬關(guān)系是保證農(nóng)戶權(quán)益的基礎(chǔ)性條件，宅基地制度改革要做好農(nóng)村土地的確權(quán)工作。各地區(qū)的農(nóng)村要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，借鑒典型地方改革經(jīng)驗(yàn)，做好權(quán)籍調(diào)查與確權(quán)登記頒證工作。用法律程序來(lái)確定土地的所有權(quán)，明確地規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)的主體，有效明確地解決產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題。建立宅基地交易市場(chǎng)有利于放活宅基地，充分釋放農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的潛在價(jià)值。建立宅基地交易市場(chǎng)，一方面要努力嘗試建立平臺(tái)來(lái)提供信息讓農(nóng)村房屋和宅基地得以流轉(zhuǎn)，建立健全宅基地進(jìn)行交易的各種規(guī)章制度，提供信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理等服務(wù)，確保宅基地流轉(zhuǎn)雙方信息的對(duì)稱。另一方面，要允許宅基地直接入市。在滿足規(guī)劃和用途管制的前提下，宅基地直接入市既可以緩解城市發(fā)展用地緊張的情況，又利于集體經(jīng)濟(jì)組織探索多種流轉(zhuǎn)方式利用土地，盤活宅基地資源。各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

3.2 鼓勵(lì)自愿退出的同時(shí)尊重農(nóng)民意見(jiàn)

農(nóng)民宅基地退出意愿低，可以進(jìn)行合理引導(dǎo)，向村民宣傳宅基地退出中正向典型案例，加強(qiáng)宅基地退出政策宣傳與解讀，消除農(nóng)戶對(duì)宅基地退出過(guò)程中地方政府獲益、農(nóng)民權(quán)益受損等認(rèn)知偏差[4]。另外，應(yīng)采取一定的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有規(guī)劃退出閑置的宅基地，積極探索多樣化的補(bǔ)償制度，如貨幣補(bǔ)償、城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保障等方式。在確定合理評(píng)估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，可以根據(jù)退地農(nóng)戶們不一樣的需求，采用差別化方式實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出，促進(jìn)我國(guó)土地資源的合理配置[5]，既考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，又對(duì)未來(lái)生活予以保障。對(duì)于堅(jiān)持不退出的農(nóng)村居民，要充分尊重意見(jiàn)，不強(qiáng)迫農(nóng)村居民退出宅基地，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿是宅基地制度改革順利推進(jìn)的前提。在江西余江改革試點(diǎn)工作中，堅(jiān)持讓農(nóng)民成為改革的第一主角，農(nóng)民意愿得到充分落實(shí)，廣大農(nóng)戶積極主動(dòng)退出。

3.3 完善宅基地退出保障機(jī)制

宅基地順利退出的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)完善的社會(huì)保障機(jī)制。第一，要完善宅基地退出的法律法規(guī)，只有立法才能保障農(nóng)戶權(quán)益不受侵害，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。第二，規(guī)范化實(shí)施程序，對(duì)退出程序規(guī)范予以公開(kāi)，對(duì)退出過(guò)程中的對(duì)象、范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)民合法權(quán)益保障問(wèn)題予以明確，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。宅基地改革參與者有政府、村民、村集體以及投資者等多個(gè)對(duì)象，利益分配很難做到平衡，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地有償退出的改革進(jìn)程產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn)[6]。政府應(yīng)積極主動(dòng)承擔(dān)一部分退出風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，讓村民放心大膽退出。第三，與城市的社會(huì)保障機(jī)制相比，農(nóng)村的保障機(jī)制不完善且保障水平不高，提高農(nóng)村的社會(huì)保障十分必要。主要可以從社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利兩個(gè)方面著手。一方面，提高農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平，對(duì)退地農(nóng)戶子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面予以政策傾斜；另一方面，為退地農(nóng)民提供一定期限內(nèi)返回農(nóng)村享受原有待遇的福利政策。

3.4 實(shí)施宅基地有償使用機(jī)制

宅基地要想實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)功能到土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，一定要轉(zhuǎn)變宅基地使用權(quán)的原有取得方式，將宅基地從無(wú)償獲得轉(zhuǎn)變?yōu)楦犊钊〉茫瑥囊郧暗牟恍枰犊钍褂棉D(zhuǎn)為繳費(fèi)有償使用已成為發(fā)展趨勢(shì)[7]。建立有償使用制度，一是要嚴(yán)格確定使用者資格，對(duì)首次申請(qǐng)者堅(jiān)持無(wú)償取得、永久使用宅基地制度，落實(shí)公平的“一戶一宅”原則，發(fā)揮宅基地的住房保障功能。二是要制定合理的宅基地有償使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和有償使用面積范圍，對(duì)超出面積的部分需要向村民自治組織繳納超額使用費(fèi)。針對(duì)應(yīng)繳納的超額使用費(fèi)，按照超出面積范圍實(shí)施差額等級(jí)收費(fèi)，有效處罰亂占濫用現(xiàn)象，切實(shí)管理宅基地用地情況，抑制宅基地?zé)o序擴(kuò)張。三是村民自治組織要發(fā)揮其監(jiān)管治理作用。制定土地規(guī)劃，規(guī)定宅基地范圍，對(duì)宅基地使用情況進(jìn)行監(jiān)管和督促；把上繳的超額使用費(fèi)用進(jìn)行公開(kāi)，用于宅基地規(guī)劃開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施改造及其他公益事業(yè)。