工程 “EPC+O” 實施模式要點探討
——基于流域水環境綜合整治工程實踐的分析

郭創

（重慶華興工程咨詢有限公司，重慶 401147）

1 背景概述

重慶兩江新區河流、水庫眾多，且河道縱坡較大、河谷深切、水少水淺，具有典型山區型流域地貌特征。受原始空間、地質條件限制，以及持續性城市開發建設影響，兩江新區主要河流、水庫存在污染嚴重、生態退化等迫切問題。

為全面貫徹習近平生態文明思想，全面落實總書記對重慶提出的 “兩點” 定位、 “兩地” “兩高” 目標，深入實施水污染防治行動計劃，持續改善城市水環境，提高人居環境質量。重慶市政府印發《重慶市主城區 “清水綠岸” 治理提升實施方案》（以下簡稱 “實施方案” ），以建設全國黑臭水體治理示范城市為契機，統籌推進主城區次級河流全流域治理，還市民清水綠岸、魚翔淺底的景象，增強市民獲得感、幸福感、安全感。

2 項目及 “EPC+O” 實施模式簡介

為響應中央及重慶市政府號召，2018年3月，重慶市兩江新區正式啟動某流域水環境綜合整治工程EPC+O項目。和傳統EPC 模式相比，EPC+O（Engineering Procurement Construction，Operation，即設計-采購-施工+運營）模式最大的特點在于引入的這個 “O” ，其理念是把項目的設計、采購、施工、運營等階段整合后由一個承包商負責實施，而項目的決策和融資仍然由建設單位負責。顯然，采用EPC+O模式實施的項目至少具有兩項明確的特征：一是項目本身必須具有強運營屬性，即項目運營期的具體要求將直接左右項目設計、采購及建設的方向和形式；二是項目集成了從設計到運營的各個環節，實際上提出了項目全壽命周期管理的需求。

作為重慶兩江新區轄屬范圍內的流域水環境綜合整治項目，該項目涉及的專業眾多，設計及施工問題繁雜。同時，在評價流域治理項目治理成果是否穩定達標時，尤其需要特別關注其治理效果是否滯后，治理措施是否持續。鑒于此，該項目在流域治理領域創新采用了EPC+O模式，以期因水制宜進行高效專業的治理，達到長治久清的預期目標。

3 流域水環境綜合整治工程 “EPC+O” 應用實踐

重慶市范圍內的水環境治理項目，從早期的單一設備采購、施工工程招標、監理服務采購，到2018—2019年部分區縣主流采用的PPP模式招標，再到 “三河流域” 項目采用的EPC+O模式招標，其間經歷了政府采購服務三階段的模式探索[1]。該項目的工程實踐，對EPC+O新模式的本地化 “馴化” 及進一步優化提供了一些可供思考的寶貴信息。

3.1 創新模式與績效提升

該流域EPC+O項目招標范圍囊括了勘察、設計、采購、施工、運營等項目全壽命周期，聯合體由設計、施工及運營三家單位組成，作為牽頭方的運營單位從項目設計階段就已參與到項目中，并從運營方的角度為設計方案提供了優化意見。項目方案設計階段，某水庫生態修復工程原本設計了包括基底改良，種植沉水植物、挺水植物和浮葉植物，配置光伏浮島等多項工程措施，經聯合體單位多輪考察及論證，認為該目標水庫水質較好，改善水體透明度等感觀的需求不大，且考慮到基底改良措施長期運營的有效性、光伏浮島運維成本的經濟性等問題，最終施工圖階段優化為僅保留挺水植物，其余工程措施均取消。此項設計變更為工程節約投資逾800萬，給項目投資控制帶來了良好的正效應。

該項目涉及的工程范圍廣、工程點位多，為典型的市政及水利復合型項目，同時還融合了綠化園林、生態環保、大數據信息化等多方專業信息，后期運維管理工作復雜。該項目在設計階段后期，聯合體已經在牽頭單位的統籌下編制完成項目運營管養方案框架，雖然其內容仍需不斷進行調整，但該嘗試填補了原先流域管養方式、考核標準等方面的空白，形成了一定的理論雛形，這對于反推工程實施盲點，明確建設單位運營管養工作思路有著積極的意義。

3.2 實踐探索與優化思路

作為重慶市目前規模最大的流域治理EPC+O項目，該項目在 “摸著石頭過河” 的過程中自然也遭遇了一些不盡如人意的情況。

該項目的招標范圍包括了方案設計，由于投資估算前置，項目方案設計階段出現了 “頂額設計” 的情況。經過方案設計、初步設計及施工圖設計各階段多輪專項方案的論證、評估、優化，項目總投資才得以控制在一個較合理的區間內，這無疑給項目實施增添了很多的投資風險及管理成本。實際上，對于這種大型復合項目，由于實施路徑復雜，設計優化不可避免且很有必要，而大型流域治理項目基本均為政府出資，且投資不菲，在保障治理效果的同時，保證國有資金高效利用同樣是項目實施的重要目標。以此為前提，充分均衡利益及風險，如果項目招標往后順延一個小階段，即帶設計方案招標，從大方向上先給投資 “蓋帽子” ，以稍多一些的設計調整換取對投資更嚴格的把控，這是一種值得在后續工作中進一步對比驗證的操作思路。

該項目兩個標段中，中標的聯合體均由運營單位作為項目牽頭方。相對于設計單位、施工單位來說，運營單位綜合實力是最弱的一方，牽頭單位 “牽不起頭” ，僅僅淪為 “傳話人” 角色，是該項目實施過程中另一個亟需改進的問題。在這一點上，或許我們可以參考傳統的EPC模式 “以設計為龍頭” 的思路，思考一下在EPC+O模式下讓設計單位作為聯合體牽頭方的可操作性。一般情況下，參與大型流域治理工程的設計方都為大型專業或綜合性設計院，自身設計實力不用多說，其協調統籌能力、施工階段原則把控能力也優于一般的運營單位。當采用EPC+O模式實施工程項目時，運營單位可作為聯合體成員單位，在設計階段提供方案咨詢意見，在施工階段提供基于運營角度的工程建議，將身份從 “弱勢的牽頭方” 轉變為 “強勢的顧問方” ，如此一來，可寄望工程實施績效實現更大提升。

4 “EPC+O” 模式關鍵點

根據該項目工程實踐，我們可以總結出EPC+O實施模式的一些關鍵點。作為EPC衍生模式的一種，相比傳統的DBO建設模式，EPC+O有著自身鮮明的特征屬性。

4.1 適用范圍

關于EPC+O模式的適用范圍，目前并沒有明確的政策文件參考。2016年2月16日，住建部印發《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》，在地下綜合管廊試點城市申報過程中重點評審建設運營模式，文件提出： “積極采取設計采購施工運營總承包（EPCO）等模式，實現地下綜合管廊項目建設運營全生命周期高效管理” 。這從一個角度給EPC+O實施模式確定適用范圍提供了思路，即EPC+O更適用于以運營為導向且運營條件邊界清晰的項目。

從我國已實施的EPC+O項目來看，這些項目主要集中在污水治理、水環境治理、市政管網建設等市政公用及社會事務領域。在傳統建設工程領域，并非所有項目都適合在EPC+O模式下進行全生命周期整合，由于以運營期需求為導向的思路貫穿整個服務模式，對于一些弱運營屬性以及運營服務邊界不清的項目，如果生搬硬套EPC+O實施模式，反而會加大項目實施過程中的風險。

4.2 實施主體

EPC+O項目由于涉及設計、施工和運營三大主要工程階段，招標時對投標人的資格要求是一個很重要的關鍵控制點。對常規EPC項目來說，招標文件對于投標人的資格要求往往是有設計資質或者有施工總承包資質的單位，且一般情況下不接受聯合體投標。而由于EPC+O項目自身的強運營屬性，投標人除具備設計和施工總承包能力外，還必須擁有較強的運營管理能力。在當前國內建筑市場，同時具備設計資質和施工總承包能力的企業本來就較少，再考慮運營管理能力，選擇就更加有限。因此，為充分優選實施單位，EPC+O項目應允許綜合能力較強的設計、施工及運營單位組成聯合體參與投標。

當接受聯合體投標時，招標文件中應明確聯合體牽頭單位類型。一般來講，設計單位作牽頭單位能夠更好地控制工程質量與成本，但設計與現場情況脫節的風險較大，后期變更的幾率較高[2]。相對地，施工單位牽頭能較全面地考慮現場情況，遇突發事件也能盡可能降低溝通成本，其缺陷在于工程實施過程中設計、運營單位易受施工單位捆綁，導致 “三邊工程” 的出現。運營單位作為牽頭單位也是一種選項，由于EPC+O項目運營需求貫穿始終，當運營單位牽頭實施項目時，能夠更好地從全局對項目進行規劃和布局，也能將后期運營階段的需求盡早反映到設計中，從一定程度上降低了變更頻次。該選項也有明顯的局限性：聯合體成員中，運營單位往往是技術、經濟實力最為弱勢的一方，由運營單位擔起牽頭重任，其統籌協調能力存疑。

總而言之，設計、施工、運營三方，作為聯合體牽頭單位時各有優勢與不足，招標時應從EPC+O項目自身特點出發，通盤考慮，充分權衡，選擇最適合該項目的操作模式。

4.3 信息管理

即使在傳統工程模式下，建設過程中的信息管理都是極為重要的一環。在EPC+O模式中，由于聯合體的存在，原本EPC總包單位的內部信息溝通問題擴大為各聯合體成員內部信息以及聯合體成員之間的外部信息溝通問題，各種信息、指令及時上傳下達變得更為重要。從這個角度來看，EPC+O項目的信息通道是否順暢，很大程度決定了項目實施的效率高低。

特別地，在有聯合體參與的EPC+O建設項目中，由于在項目中牽頭單位和聯合體成員各自扮演的角色不同，出于各自利益考慮，不同的成員單位接收到同樣的信息時可能產生不同的反應。從項目能順利推進的角度分析，特定情況下應允許信息分級、分權限的 “不對稱” 情況發生。

4.4 付款節點

當前，市場上已建、在建的EPC+O項目基本均為政府投資項目，建設資金由政府負責籌措，其付款節點大抵可以分為以下兩種：

（1）建設階段支付全部建設費用，運營階段支付全部運營費用。如設計費用可預付部分定金，剩余設計費用根據提供的設計成果分階段按比例支付；工程費用按照形象進度節點逐月支付工程進度款，支付比例一般為70%～80%，竣工驗收后支付至95%～97%，質保期過后返還3%～5%的質保金；運營階段費用根據運營期合同約定逐期支付。

（2）建設階段支付部分建設費用，運營階段支付提留的部分建設費用和全部運營費用。EPC+O項目本身的性質決定了其成功與否需要一定的運營周期來驗證，因此，一些項目采取提留部分比例的建設費用在運營前期隨運營費用一并支付的方式，倒逼實施單位提高工程質量。采用這種方式付款時，需注意提留的比例不宜過高，根據《建設工程價款結算暫行辦法》中 “發包人應按不低于工程價款的60%，不高于工程價款的90%向承包人支付工程進度款” 的相關規定，建設費用提留比例不應超過40%；若提留比例過高，勢必會影響承包商建設的積極性，對項目整體推進不利。

4.5 績效考核

EPC+O項目的運營維護費用往往涉及財政性資金，其付款必須遵循 “按效付費” 的原則。因此，針對運營效果，EPC+O項目必須設定較為嚴格的績效考核條款，通過績效考核來規范運營商服務標準，進而提升運營服務水平。績效考核體系要避免籠統、寬泛，盡可能做到易操作、可量化、能追溯、利監控。

5 “EPC+O” 模式優勢及局限

5.1 優勢

傳統EPC項目多采用建設與運營工作分開實施的形式，建設工作按照EPC模式實施，運營環節按照OM模式實施。而對于污水治理、水環境治理、市政管網建設等強運營屬性的工程項目，其運營事項往往十分繁雜，在精細化及效果導向的前提下，施工、運營的分割，在一定程度上會造成運營環節的被動，而運營單位才是對項目最終效果負責的一方，最終責任方無法參與到項目前期設計及施工，這無疑會給運營效果埋下隱患。

實行EPC+O模式本質上是一種遵循以結果為導向、從效果出發的工程思維模式。將EPC和OM有機融合后，項目在同一實施主體主持下配套進行，從而規避了不同主體銜接造成的資源浪費及效率損失， “O” 單位的加入，也讓項目一開始就站在了全壽命周期的高度進行頂層設計。

另一方面，相對于PPP模式，EPC+O項目無需走復雜的PPP流程，可控性更強，見效更快，對項目的高效實施有所助益。同時，由于EPC+O項目主要為政府投資項目，實施單位不用考慮融資問題，更容易吸引到專業性強的社會企業參與，而政府融資成本相比企業來說要低得多，EPC+O項目運營期一般為3～5年，也能夠避免資金缺口過大的情況出現。無論對政府或是實施單位來說，EPC+O都是一種優勢明顯的工程實施模式。

5.2 局限

從當前EPC+O項目的運作實踐來看，中標方通常是勘察、設計、施工、運營等企業組成的聯合體，加上政府方承擔的出資責任， “融、投、技、建、運” 各自承擔一段職責。但實施EPC+O模式的工程項目通常具有較強的系統性和綜合性，強調項目全壽命周期的統籌管理。而目前在建或已建成的EPC+O項目中，一個較明顯的問題是項目綜合管理角色缺位，勘察、設計、施工、運營企業在項目中全程各自為戰，各自按收入比例承擔績效風險，人為割裂項目系統性，協調統籌難度較大。

在EPC+O項目實際操作中， “牽頭單位” 往往沒有界定明確的職責邊界， “牽頭單位” 是否有能力真正充當起項目整體統籌管理的角色，是對相關企業綜合實力、責任擔當的考驗，也取決于EPC+O項目內部運作機制的設計是否合理。

此外，招標階段的設定也將對項目產生影響。在當前體制機制下，為了預算順利批復，EPC+O項目傾向于完成設計方案后再進行招標，這種情況下中標方能夠參與的部分只能稱之為設計優化，一些原則性的內容已經不太能夠改變，這樣就使運營單位從全壽命周期高度參與項目的立場打了折扣；而如果從設計階段開始就進行EPC+O招標，則項目總投資無法進行較為準確的估量，一方面容易造成中標單位 “頂額設計” ，不利于投資控制，另一方面也給后期概預算編制和審核工作帶來了更大壓力。如何根據項目特點選擇合適的招標階段，是EPC+O模式工程實踐中需要慎重考慮的問題。