城市地下市政基礎設施調查與信息化建設思考

肖建華，何偉，彭清山，王祥

(1.武漢市規劃編制研究和展示中心，湖北 武漢 430010； 2.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

1 引 言

2021年6月13日，湖北十堰市張灣區艷湖社區集貿市場發生燃氣爆炸，造成26人死亡，138人受傷。2021年7月20日，河南等地持續遭遇強降雨，鄭州等城市發生嚴重內澇，造成重大人員傷亡和財產損失。習近平總書記分別作出重要指示：“全面排查各類安全隱患，切實保障人民群眾生命和財產安全”，“強化災害隱患巡查排險，加強重要基礎設施安全防護”。當前，城市地下市政基礎設施建設總體平穩，基本滿足城市快速發展需要，但城市道路、城市地下管線、地下通道、地下公共停車場、人防等市政基礎設施仍存在底數不清、統籌協調不夠、運行管理不到位等問題，城市道路塌陷等事故時有發生。為進一步加強城市地下市政基礎設施建設，住房和城鄉建設部于2020年12月印發了《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》(城建〔2020〕111號)，2021年5月印發了《城市市政基礎設施普查和綜合管理信息平臺建設工作指導手冊》。具體目標任務是2023年底前，基本完成設施普查，摸清底數，掌握存在的隱患風險點并限期消除，地級及以上城市建立和完善綜合管理信息平臺；2025年底前，基本實現綜合管理信息平臺全覆蓋，城市地下市政基礎設施建設協調機制更加健全，城市地下市政基礎設施建設效率明顯提高，安全隱患及事故明顯減少，城市安全韌性顯著提升。

2 意義和必要性

2.1 摸清家底，統籌規劃和建設運營

聚焦城市道路塌陷、城市內澇、馬路拉鏈等問題，摸清家底，開展以地下管線、地下交通設施、人防工程、地下河道、其他地下空間、廢棄工程等地下設施為主，包括箱柜、場站、燈桿、井蓋等相關地上設施的城市市政基礎設施普查和隱患排查工作，找準基礎設施短板，統籌城市地下空間規劃和市政基礎設施建設，合理部署各類設施的空間和規模。對照普查發現的設施危險源及風險隱患臺賬，科學制定年度改造計劃。

2.2 創新方法，科學協調和智能管理

在設施普查基礎上，建立和完善統一的城市市政基礎設施綜合管理信息平臺，納入各類管線和設施信息，運用信息化、智能化等技術推動城市地下市政基礎設施管理手段、模式、理念創新，提升運行管理效率和事故監測預警能力，基于城市信息模型(CIM)基礎平臺，實現基于數字孿生的監測預警等典型場景應用，為城市規劃、建設、管理以及應急處置提供服務，支撐一網統管及新型智慧城市建設。

3 武漢開展相關工作實踐

3.1 地下管線普查

武漢市歷來高度注重地下管線普查工作，長期持續在全市范圍內組織開展給水、排水、燃氣、電力、通訊、熱力、工業地下管線的探測工作。自2002年開始，就將地下管線普查工作納入了市級基礎測繪工作，建立了普查成果長效生產更新機制，并以地方立法的形式加以確立，中心城區的基礎測繪管線普查經費由市財政在基礎測繪專項經費中給予保障?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉焙汀笆濉狈謩e對中心城區地下管線進行了普查和持續更新，各時期普查成果通過整理建庫已全部納入武漢市地下管線綜合信息平臺，實現管線普查成果的集成管理，共計包括中心城區范圍內給水、排水、燃氣、電力、通訊、熱力、工業共7大類19小類管線。

3.2 地下空間調查

為更好支撐武漢市地下空間相關規劃編制，為地下空間開發、利用、建設提供依據，2016年武漢市在編制“十三五”基礎測繪規劃任務時將“武漢市主城區地下空間調查與應用”項目納入市級規劃予以統籌實施。項目圍繞武漢市地下空間“整體規劃、復合利用、地上地下、統籌協調”的建設目標，制定了武漢市地下空間調查的統一標準和規范流程，查清了武漢市主城區各類地下建筑物的體量、屬性、用途及分布情況，包括地下固體廢棄物輸送設施、地下公共服務設施、地下工業及倉儲設施、地下防災減災設施、地下交通設施、地下居住設施、地下市政公用設施、其他地下設施等8大類46小類屬性信息。

3.3 平臺建設

為更好地對武漢市城市地下基礎設施調查信息進行集成管理和應用，各行業管理部門結合各自應用需求，也積極建立了多項信息化應用平臺，為城市治理體系和治理能力現代化賦能，主要內容有：

(1)市城建局研制了《“1+3+N”武漢市城市地下管線綜合信息平臺》，實現了各類地下管線信息有序、動態、綜合地使用、更新及共享，達到服務武漢市城市建設、保障管線安全和支撐城市應急的目的；

(2)市自然資源和規劃局研制了《武漢市城市地下空間信息管理平臺》，實現了地上地下、二維三維一體化的多源地下空間調查成果集成，有效提升了武漢市城市地下空間信息化管理能力；

(3)市水務局研制了《武漢市排水管網隱患信息管理系統》，實現了武漢市中心城區排水管網和隱患點位排查成果的集成、管理和應用，對武漢生態環境保護、黑臭水體治理、水環境治理、污水處理提質增效等工作的開展起到了重要作用；

(4)市民防辦研制了《武漢市人防工程信息管理平臺》，實現了人防工程專題數據的全周期集成應用和管理。

3.4 成果應用

依托目前開展的地下管線普查和地下空間調查等相關成果，主要在以下幾個方面進行了應用：

(1)構建地下空間現狀底圖，服務國土空間規劃。成果描繪了地下空間開發利用現狀，有效支撐了國土空間規劃對地下空間開發利用現狀的客觀評價，在國土空間規劃編制、規劃管理、城市仿真實驗室建設等工作中發揮重要作用。

(2)搭建協同聯動工作平臺，服務城市管網建設。在市政道路和管線工程項目建設施工管理過程中，利用最新地下管線普查成果，通過搭建管線建設協同管理平臺，創新性地解決了管線建設項目的信息披露、開工提醒、巡線記錄、數據更新等深層次的有效信息聯動流轉，有效實現對施工區域內管線進行保護。

(3)融合構建全新數據體系，服務治理能力提升。各類城市地下基礎設施調查成果，通過與現有多要素地質調查與新型基礎測繪成果的融合，聯合構建了地上地下、陸地水域、室外室內、二維三維、空間時間、空間屬性一體“六個一體化”的新型基礎測繪數據體系，為提升城市治理能力和精細化管理水平提供有力保障。

3.5 經驗與不足

武漢市經過持續多年的武漢市城市地下市政基礎設施調查與信息化建設工作，也積累了一些做法和經驗，主要有：

(1)城市地下基礎設施調查更新與基礎測繪工作相互銜接。我們將調查工作始終納入基礎測繪，從2002年開始首次地下管線普查，近20年的調查工作積累了大量數據，為武漢市城市建設提供了非常好的基礎數據。

(2)地下市政基礎設施調查成果與多要素地質調查、新型基礎測繪等試點成果相互銜接。將調查成果與正在開展的第一次全國自然災害綜合風險普查工作、地下市政基礎設施普查、CIM城市建設等工作有機銜接，統籌推進一系列相關信息系統開發和應用。

(3)地下市政基礎設施調查與城市規劃工作相互銜接。加強和完善城市地下市政基礎設施建設一直是作為武漢市城市總體規劃的重要組成部分，同時隨著城市建設的發展，開展對規劃落實情況的調查評估，進行規劃修編工作，形成遞進式良性循環。

(4)地下市政基礎設施調查與城市建設工作相互銜接。城市地下市政基礎設施和道路、軌道交通等基礎設施實行同步設計、同步建設、同步管理，推進與道路同步建設的管線綜合設計，地下市政基礎設施調查更新與道路、軌道交通等基礎設施建設同步。

(5)地下市政基礎設施調查與城市治理體系和治理能力現代化的要求相互銜接。不斷深化對城市地下基礎設施的調查范圍和內容，更好地服務于城市治理精細化管理。

同時，還存在著一些不足：

(1)數據“三性”不足，即數據的整體性、系統性、邏輯性存在不足。

(2)縱向聯動、橫向協同不足，即目前僅接入中心城區地下管線，新城區地下管線暫未接入，專業管線權屬單位的橫向協同不足，對管線安全性認識不足，大部分權屬單位專業管線數據暫未接入。

(3)資源有效共享不足，存在信息孤島，供給需求關系解決不夠好。

(4)地下管線進小區調查工作還未全面開展，目前只開展了少部分小區的地下管線調查工作。

(5)所有地下市政基礎設施信息還未完成接入城市大腦，缺乏地下市政基礎設施數據中臺，難以為智慧城市建設提供更有效服務。

4 思考與建議

4.1 進一步加強調查工作

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院決策部署，堅持“人民至上，生命至上”，堅持以人民為中心的新發展理念，落實高質量和安全發展要求，摸清底數，完善制度，補齊短板，提升功能，進一步加強城市地下市政基礎設施調查，促進城市地下市政基礎設施建設管理更規范、更精細、更智能。各地政府應完善項目資金、政策制度等保障措施，加大對城市地下市政基礎設施普查和建設管理的投入力度。地下市政基礎設施調查工作是一項基礎性工作，建議盡量依托本地化技術支撐單位開展具體工作的實施和應用，應堅持“以我為主，開放協作，需求牽引，項目推動”的指導思想，將具體調查工作方案做實做細，根據城市實際情況提出對應工作要求，進行分層分級設計和實施。

4.2 進一步加強規劃建設

按照“邊設計，邊建設，邊應用，邊生產”原則，在開展城市地下市政基礎設施調查的基礎上，依據國土空間總體規劃，結合城市功能布局，適應地下空間實際和城市未來發展需要，立足于城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，推動城市地下空間和地下市政基礎設施等專項規劃編制。按照國家相關政策要求及“新基建”等城市建設熱點，合理部署各類地下基礎設施的分層空間和規模，有效銜接各地下空間專項規劃的編制和實施。明確地下市政基礎設施建設的發展方向和重點，科學制定地下市政基礎設施的年度建設計劃，提前謀劃儲備城建項目。加強城市地下空間利用和市政基礎設施建設的統籌，建立完善城市地下市政基礎設施建設協調機制，做好對已有設施的保護，合理安排施工順序和工期，實現地下與地上設施一體化協同建設。

4.3 進一步加強部門協同

加強自然資源和規劃、住房和城鄉建設、應急、交通、人防、統計、工業和信息化、城市管理以及地下市政基礎設施其他相關行業主管部門和權屬單位的工作協同，對各部門地下市政基礎設施數據現狀，以及信息化平臺建設和應用工作成果進行評估，梳理總結既有城市地下市政基礎設施信息收集、動態更新及應用情況，摸清相關信息平臺功能不足或有待優化之處，提出下一步地下市政基礎設施普查和綜合管理信息平臺建設協同工作計劃，建立健全城市地下市政基礎設施統籌規劃、同步建設、協同運營的齊抓共管工作機制。

4.4 進一步加強安全監管

分清責任，加強監管。根據現狀和規劃，加強地下市政基礎設施安全運營和管理。對存在安全隱患的地下管線、地下通道、地下公共停車場、人防工程、窨井蓋、城市路面隱患區域，要采取有效的管控措施，加強城市地下市政基礎設施更新改造力度。根據設施建設年代、運行情況和風險等級，科學制定年度改造計劃，逐步對超過設計使用年限、材質落后的老舊地下市政基礎設施進行更新改造。加大設施更新改造力度，滿足穩定供應和服務質量的需求。加強建設物聯網監測感知系統，實時掌握地下管線、地下通道、人防工程等重要地下市政基礎設施運行狀況，實現對地下市政基礎設施的安全監測與預警。

4.5 進一步加強統籌融合

在地下市政基礎設施調查基礎上，結合新型基礎測繪工作，以及第一次全國自然災害綜合風險普查工作，擴展調查范圍，與地上設施、道路、園林、海綿城市建設相結合，地上地下設施相互融合貫通，采用統一數據標準，加強信息共享，消除信息孤島，促進城市“生命線”高效協同管理，建立和完善全市統一的地上地下一體化城市市政基礎設施綜合管理信息平臺，建立動態更新機制，提高信息的完整性、真實性和準確性。構建城市地下基礎設施綜合數據庫，基于城市信息模型(CIM)基礎平臺，實現基于數字孿生的監測預警等典型場景應用，為城市規劃、建設、管理以及應急處置提供服務，支撐一網統管及新型智慧城市建設。

5 結 語

城市地下市政基礎設施事關人民群眾的生命財產安全和城市安全運行，做好城市地下市政基礎設施調查與信息化建設工作是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，落實高質量發展要求，統籌發展和安全，為人民群眾營造安居樂業、幸福安康的生產生活環境，推動城市建設高質量發展的重要體現。

城市地下市政基礎設施調查與信息化建設工作對于測繪地理信息行業來說既是機遇，更是挑戰，包含很多需要探索性和創新性的工作，在繼承多年來測繪工作已形成的有效實施經驗、成熟技術體系的基礎上，需要進一步思想理念創新、工作模式創新、管理手段創新，運用信息化、智能化等技術推動城市地下市政基礎設施調查工作高效完成。